基于政策文本計量的我國全民閱讀政策格局及其發展趨勢探析

卿 倩

（中國民用航空飛行學院圖書館 四川廣漢 618307 ）

1 引言

隨著國際競爭的激烈化及競爭領域的多元化，國家軟實力越來越成為評價一個國家國際競爭力的重要指標。全民閱讀作為一項公共文化服務基礎工程，在提高我國國民思想道德修養和科學文化素質，傳承中華優秀傳統文化，推動社會文明進步中的作用日益顯著，對于我國提升國家軟實力具有重要意義。各地豐富多樣的全民閱讀活動如火如荼地進行，為實現對全民閱讀工作的有效部署，作為全民閱讀工程的主導者，各級政府陸續出臺并不斷完善全民閱讀相關政策，力求建立健全的全民閱讀政策體系，從而為全民閱讀事業的發展提供良好的政策環境。從2014年起，國務院政府工作報告連續六年提出“倡導全民閱讀”。2017年6月，國務院法制辦辦務會議審議并原則通過了《全民閱讀促進條例（草案）》。《國家“十三五”時期文化改革發展規劃綱要》將全民閱讀工程列為“十三五”時期公共文化服務重大工程之一[1]。《全民閱讀“十三五”時期發展規劃》則對我國的全民閱讀工作進行了全面部署，為全民閱讀事業的中長遠發展指引了方向。

國家政策是地方政府制定地方政策時的宏觀依據，且一定程度上是地方政策內容的宏觀表達和集中體現，我們往往可以通過國家政策來了解國家在該政策領域的宏觀現狀。因此本文從政策計量的視角，對我國國家級全民閱讀政策進行調查和分析，挖掘總結我國國家級全民閱讀政策主題，并根據時間線梳理出我國全民閱讀政策發展的格局。

2 政策文本收集與選擇

首先，筆者以“全民閱讀”“閱讀”“讀書”等作為全文和標題字段的檢索詞，在北大法律檢索數據庫中進行檢索，以2020年3月20日為截止日期，共得到現行有效且內容涉及全民閱讀的國家級政策文件173篇。其次，全民閱讀政策屬于政府信息公開內容，因此本文將新聞出版局、文化廳等全民閱讀相關部門網站作為檢索平臺，對北大法律檢索數據庫的檢索結果進行補充和完善。再次，由于政策數量龐大，為了降低選擇誤差，本文對政策文本類型進行篩選，主要選取法律法規、決定、指導意見、發展規劃、管理辦法、實施細則、專項通知這幾大類型，最終共得到國家級全民閱讀專項政策69篇，相關政策96篇，總計165篇，其中以全民閱讀作為政策的制定目標或文件內容重點突出全民閱讀的政策為專項政策，政策中的部分內容與全民閱讀相關的政策為全民閱讀相關政策，結果如表1所示。

表1 政策樣本一覽（局部）

3 我國國家級全民閱讀政策主題分布格局

3.1 詞頻統計

首先，利用詞頻統計軟件分別對每部專項政策的全部內容以及相關政策的全民閱讀相關內容進行詞頻統計。然后，基于詞頻提煉出高頻詞作為每項政策的關鍵詞，得到共計105個關鍵詞。最后，對一些含義相近的關鍵詞進行合并，如“老年人”和“老齡”，并排除低頻關鍵詞，得到關鍵詞列表，如表2所示。表中的詞頻并不是對應的詞語在政策內容中出現的次數，而是被提煉出來作為政策關鍵詞的次數。

表2 國家政策內容高頻關鍵詞列表

3.2 構建關鍵詞共現矩陣

首先對政策文本進行標準化格式處理，再利用文獻題錄信息統計分析工具SATI構建關鍵詞共現矩陣，為下文中的因子分析提供數據支撐，結果如表3所示。

表3 國家政策高頻關鍵詞共現矩陣（局部）

3.3 因子分析

為了進一步挖掘各關鍵詞之間的聯系，為政策內容主題的分析提供更科學的參考依據，本文利用SPSS對關鍵詞共現矩陣進行因子分析，對矩陣中的變量進行降維處理，得到主成分。

結果顯示（表4），特征值在1以上的成分數為10，且前10個主成分的累計貢獻率達到78.307%，可見前10個主成分一定程度上能夠表達足夠信息。

表4 總方差分解表

根據因子分析所輸出的旋轉成分矩陣，將全民閱讀國家級政策的關鍵詞分為9組，根據每組關鍵詞對應的政策內容，概括出每一組關鍵詞的主題，如表5所示，分組結果將為下文的政策主題分布格局總結提供依據。

表5 關鍵詞分組表

3.4 我國國家級全民閱讀政策主題分布格局總結

經過以上分析，并結合我國國家級全民閱讀政策的具體內容，本文將國家級全民閱讀政策的內容格局總結為以下幾個主題。

3.4.1 部署基層閱讀活動工作，打造全民閱讀品牌項目

開展基層閱讀活動是實施全民閱讀工程最直接的途徑，不僅豐富了公民的閱讀參與形式，還對全民閱讀進行了有效的宣傳和推廣。一般以國家為地域單位的大型閱讀活動工作流程復雜，對人力、物力、財力投入的需求也比較高，需要多機構配合組織開展。為了保證活動的有效進行，政府有關部門往往會出臺專項通知和工作辦法，對活動進行安排。例如國家新聞出版廣電總局自2014年起，連續四年發布了關于開展“百社千校”閱讀活動的通知，對活動目的、活動安排、活動內容以及組織保障進行說明和部署。我國全民閱讀活動的開展針對性較強，閱讀活動通知類政策中尤其以青少年、兒童以及老年人為目標群體出臺的專項通知較多，例如連續舉辦了三屆的“少兒報刊閱讀季”活動。此外，我國還十分重視閱讀活動品牌的打造，品牌閱讀活動往往更具地域特色，有較強的社會影響力，多部全民閱讀專項政策都提出鼓勵各級政府打造以“書香系列”為代表的閱讀活動品牌。

3.4.2 倡導全民閱讀，促進精神文明建設和中華文化傳承

閱讀是實現文化建設和文化傳播的有效途徑，文化建設又是社會主義精神文明建設的基本內容，與其相關的文化、精神、社會主義等詞匯頻頻出現在全民閱讀政策內容中，可見多部政策都將“倡導全民閱讀”寫進社會主義精神文明建設的工作內容。如中共中央制定并發布的《關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提到要推動物質文明和精神文明協調發展，倡導全民閱讀[2]。全民閱讀的文化傳播功能在推動中華民族文化傳承中發揮著其特有的作用，在一些全民閱讀推廣活動的專項通知中，多次將優秀的民族圖書作為推薦讀物，以期發揮其引導作用，不斷豐富人民群眾的精神文化生活。

3.4.3 完善閱讀基礎設施建設，構建公共文化服務體系

閱讀基礎設施是推動全民閱讀戰略有效實施的必要條件，是將政策指導轉化為工程實施的重要保證。開展全民閱讀活動是我國構建公共文化服務體系的一項重要部署，我國多部政策都提出通過完善公共文化設施，促進全民閱讀。我國城鎮地區的閱讀基礎設施主要包括公共圖書館、社區閱覽室、報刊欄、實體書店、企業書屋等，而農村地區閱讀基礎設施則較為單一，以農家書屋為主。基礎設施建設的落后是阻礙全民閱讀活動開展的現實性因素，因此在國家新聞出版廣電總局連續多年制定的年度全民閱讀工作安排中，都提出要完善全民閱讀設施體系。例如，《關于開展2015年全民閱讀工作的通知》提出，“加快社區書屋、職工書屋、連隊書屋、寺廟書屋等基礎閱讀設施建設”“加強流動借書車、自助借書機等流動借閱設施建設”[3]。

3.4.4 對出版市場進行監管，保證全民閱讀資源的有效供給

閱讀資源是開展全民閱讀活動最基本的物質基礎，出版政策則是全民閱讀資源有效供給的保障，與其相關的出版、出版物、出版傳媒等關鍵詞大量出現在全民閱讀政策中。這主要是因為全民閱讀政策的制定主體是國家新聞出版廣電總局（現國家新聞出版署），其重要職能之一便是對出版市場和出版業進行監督管理，因此在其出臺的大量全民閱讀政策中，很多都是從出版和發行的角度，去規范和監管全民閱讀資源供給，保證出版市場能夠為全民閱讀提供充足的合法、優質、標準化的圖書、報紙、音像制品等多種形式的閱讀資源。例如國家新聞出版廣電總局辦公廳發布的《關于在2015年“4·23世界讀書日”期間開展優秀出版物展示展銷及優惠售書活動的通知》，明確要求“各出版單位以及發行單位要認真做好“4·23世界讀書日”期間優秀出版物供貨和貨源儲備等工作”[4]。

3.4.5 滿足特殊群體的基本閱讀需求，保障公民基本閱讀權利

聯合國教科文組織發布的《圖書憲章》第一條規定，每個人都有閱讀的權利，社會有責任保證每個人都有機會享受閱讀的利益[5]。 2016年9月，《國家人權行動計劃（2016—2020年）》首次將全面實施全民閱讀工程寫入其中。然而，受到經濟條件、地理位置、個人身體素質、文化程度等方面的影響，公民的閱讀參與情況具有較大差異。為了實現公民享受閱讀權利的公平性，保障特殊群體的基本閱讀需求，我國多部全民閱讀政策都包含了促進資源配置公平的傾斜政策。傾斜政策針對的對象既包括農民工、殘疾人、老年人、留守兒童等特殊群體，也包括老少邊窮等特殊地區。例如，《全民閱讀“十三五”時期發展規劃》要求“切實加強針對殘障人士、外來務工人員、貧困地區居民等困難群體、特殊群體的閱讀服務，保障其基本閱讀需求”[6]。

3.4.6 發揮閱讀的教育功能，促進學習型社會建設

閱讀是公民的基本權利，而閱讀權本質上屬于受教育權的范疇，保障公民閱讀權是實現其受教育權的途徑之一。閱讀的教育功能在全民閱讀中的體現便是促進學習型社會的建設。“全民化”是全民閱讀活動的基本特征，因此要堅持閱讀進學校、進社區、進鄉鎮、進企業、進機關，不斷擴大全民閱讀普及范圍，讓公民通過閱讀開闊視野、提高文化素質，樹立終身學習意識，有效推動學習型社會建設。例如，在由中共中央及國務院聯合制定的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》中，要求加快發展繼續教育，“倡導全民閱讀。廣泛開展城鄉社區教育，加快各類學習型組織建設，基本形成全民學習、終身學習的學習型社會”[7]。

4 我國全民閱讀政策發展趨勢

4.1 全民閱讀立法進程

全民閱讀立法進程可通過國務院每年制定發布的年度立法工作計劃中的《全民閱讀促進條例》（以下簡稱《條例》）相關內容來體現。2013年，閱讀立法首次被納入年度立法工作計劃，成為81件研究項目之一，新聞出版廣電總局起草《條例》，以“保障和改善民生、維護社會公平正義與和諧穩定”[8]為目的，標志著我國全民閱讀立法工作正式啟動。2014年，《條例》的起草工作作為研究項目之一，被納入有關“著力保障和改善民生、創新社會治理體制”[9]的立法項目范疇中。2015年，《條例》的起草工作成為立法工作計劃中的預備項目，作為有關“堅持社會主義先進文化前進方向、促進文化發展”[10]的6個立法項目之一，全民閱讀立法工作有了實質性進展。2016年，《條例》成為提請全國人大常委會審議的預備項目。2016年2月，國家新聞出版廣電總局起草了《條例(征求意見稿)》，向社會公開征求意見。2017年，立法工作計劃將《條例》作為力爭年內完成的項目。2017年6月，國務院法制辦辦務會議審議并原則通過了《條例（草案）》。2018年，為“堅定文化自信，推動社會主義文化繁榮興盛”[11]，國務院提請全國人大常委會制定《條例》，以正式賦予《條例》法律意義，但截至2020年3月，《條例》仍然未經立法部門正式制定和頒布。

目前，我國仍然處于國家層面閱讀立法空白期，缺少一部立法機構正式頒布的能夠在全國范圍內統一施行的全民閱讀專項法律，學界、政界、民間組織等不同領域的不同主體紛紛呼吁閱讀立法盡快落實。從2013年起，《全民閱讀促進條例》的起草、審議和制定連續被納入年度立法工作計劃，從研究項目到預備項目，再到力爭年內完成的項目，最后到提請立法部門制定通過，我國全民閱讀立法工作正在持續不斷的推進之中，全民閱讀正逐步進入法制化軌道。

4.2 長效機制構建進程

為保障全民閱讀政策得以有效執行并發揮其預期功能，我國陸續發布的多項政策都對全民閱讀工作長效機制進行了統籌部署。2013年，《國家新聞出版廣電總局主要職責內設機構和人員編制規定》規定“組織實施全民閱讀推廣活動”[12]是出版管理司的部門職責，這是國家政策首次明確全民閱讀活動實施部門及其職責。《2015年新聞出版（版權）工作要點》強調“籌備建立國家全民閱讀促進委員會”[13]。2016年，《關于開展2016年全民閱讀工作的通知》指出：“各省級新聞出版廣電行政部門要更加積極主動承擔起全民閱讀工作職能，加強內部全民閱讀工作機構的設立和隊伍建設。”[14]2017年，《全民閱讀促進條例（草案）》在總則中提出：“國家建立全國全民閱讀工作協調機制，負責統籌各部門、各單位、各社會團體和各種社會力量的協調合作，共同促進全民閱讀。”[15]

全民閱讀長效機制在政策中具體表現為兩個方面：一是專設或指定全民閱讀工作部門，明確各部門的功能和職責；二是強調建立工作協調機制，整合不同主體的力量，形成工作合力。從各司其職到統籌協作，兩種手段雙管齊下，共同為全民閱讀工作的長期有效開展保駕護航。

4.3 戰略規劃發展進程

在我國的全民閱讀政策中，規劃類政策占有一定的比例，通過對這些政策進行梳理，可了解全民閱讀規劃進程。

自2013年起，國家新聞出版廣電總局連續8年發布了年度全民閱讀工作計劃，對每年的全民閱讀工作進行全局性部署。2010年，“倡導全民閱讀”被寫進《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》，這是全民閱讀首次被列入國家長遠規劃中。2011年，“大力開展全民閱讀活動”成為《新聞出版業“十二五”時期發展規劃》的重點任務，同時全民閱讀工程入選新聞出版公共服務建設工程。2012年，“推動開展全民閱讀活動”作為民生事業規劃內容被寫進《西部大開發“十二五”規劃》。2016年3月，在《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》中，“全民閱讀”被列入文化重大工程。2016年10月，“大力推動全民閱讀”被作為《城鄉社區服務體系建設規劃(2016—2020年)》中的城鄉社區文化服務內容。2016年12月，國家新聞出版廣電總局發布了《全民閱讀“十三五”時期發展規劃》，該規劃作為我國首部國家級全民閱讀專項規劃，對全民閱讀工作的長遠發展具有重大意義。2017年，《“十三五”時期全國公共圖書館事業發展規劃》將“深入開展全民閱讀”作為重點任務，同時《文化部“十三五”時期公共數字文化建設規劃》提出要打造“全民閱讀基礎資源庫”。

2014年，“倡導全民閱讀”首次被寫入政府工作報告，并被列入重點工作之一。在此后的2015年至2018年，“倡導全民閱讀”分別作為“促進文化繁榮”“文化改革”“文化產業發展”“為人民過上美好生活提供豐富精神食糧”的重要內容被寫入政府工作報告。

從上述的政策梳理可見，全民閱讀戰略規劃發展有兩大方向。一是從年度計劃向長遠規劃發展[16]。全民閱讀工作不僅有年度計劃指導，還多次被納入五年或十年的長遠規劃中，體現了政府對于全民閱讀工作的長遠思考。二是從部門任務向國家安排發展。在 “十二五”時期，全民閱讀僅被作為部門工作規劃內容，而“十三五”時期，全民閱讀則直接被寫進總體規劃綱要，并且發布了專門的全民閱讀發展規劃，此外，“倡導全民閱讀”還連續5年被寫入政府工作報告，這些規劃和部署正逐步推動全民閱讀邁向國家戰略的道路。

5 結語

在國家和地方政府及相關部門的支持之下，全國各地的全民閱讀活動方興未艾，我國全民閱讀活動呈現出一派欣欣向榮的景象。然而繁榮景象的背后，這些活動是否真正提高了國民的閱讀參與程度，國民對于閱讀的參與熱情是否也如活動開展那般熱烈？從第十七次全國國民閱讀調查結果來看，我國國民的閱讀情況仍不容樂觀，近四成的成年國民認為自己的閱讀數量較少，僅有24.4%的國民對自己的閱讀情況評價表示滿意[17]。全民閱讀頂層設計相對滯后、公共閱讀設施投入不足[18]、閱讀社會化程度不高、閱讀資源分配不均等問題導致我國公民的閱讀參與程度仍然有限，我國全民閱讀工程的全面實施任重而道遠。在全民閱讀工作中，政策是全民閱讀事業健康發展的基本保障，只有在科學健全的政策的指導和規范之下，阻礙全民閱讀工作有序推進的問題才能得到有效解決。因此不斷建立健全全民閱讀政策體系將是我國政府推動全民閱讀戰略工程有效實施的長遠任務。