國土空間規劃中的城市保護策略研究

劉芳明

（梅州市城市規劃設計院有限公司，廣東梅州514021）

0 前言

城市保護與城市發展的長效性和持續性密切相關，在其保護內容中，不僅應重視生態環境保護，還應將歷史文化視為城市的重要資源，進行全面保護。城市保護的最終目的是強化城市發展潛力，強化城市特色，促進城市多樣化，完善城市空間和國土空間的整體布局，促進綜合規劃，實現綜合治理。城市保護是對多樣化資源的保護，也是為城市遠期規劃負責，為增強保護成效，應明確其保護實踐中的缺陷，開展策略性保護。

1 概念分析

1.1 國土空間規劃

國土空間規劃為基于戰略發展要求，由國家實施，或由地區政府實施的資源統籌行為，包括對空間資源的遠期規劃和整體性布局。進行國土空間規劃，其直接目的在于優化國土空間管理，通過科學手段解決空間資源問題，最終目的是協調資源保護和國家發展的關系，維持二者平衡[1]。

1.2 城市保護

城市保護通常包括環境、生態、景觀、特色和歷史保護。在城市保護中，不僅需要對生態環境進行資源利用和規劃，完善城市建筑整體布局，而且需要保護承載著城市歷史的建筑符號或民俗特色等。

2 基于國土空間規劃探討城市保護策略的必要性

在國家空間發展中，以空間規劃為指導和空間藍圖，促進其長效發展（見圖1）。在進行建設開發活動或者資源保護活動時，必須以國土空間規劃為依據進行。實施國土空間規劃，是為對既往的發展行為做出科學評價，促進當代發展提速增效，并且作為未來發展的指引，完善國家建設。通過此規劃，可避免因規劃類型復雜、審批戰線長、內容沖突以及地方規劃策略不穩定實施的問題，對生態文明建設有指導意義，還可完善國家治理體系。以國土空間規劃為指導和要求，開展城市保護工作，可使城市保護與國家宏觀發展布局保持一致，促進城市長效發展。通過科學規劃，可促進城市保護，使城市資源得到完善管理，節約資源，促進環境資產的長效發展[2]。

圖1 國土空間規劃

3 常見誤區

城市保護并非新課題，但在實踐中仍存在缺陷，易陷入保護誤區。結合既往城市保護經驗，分析常見誤區，可促進后續城市保護策略優化。在保護認知方面，城市空間規劃通常以空間布局為著力點，規劃具有單一性，保護意識薄弱。在資源認知方面，部分實踐工作中以生態污染治理為著眼點，而忽視了對文化資源、歷史資源的關注，資源理解具有局限性。在保護策略方面，缺少全局觀念，立足一城一地，前瞻意識不足，未體現城市保護的長效性。保護實踐方面，規劃策略整齊劃一，缺少針對性，經常“抹殺”城市特色，多城市使用同一綠化方案、街道千篇一律，“批量化生產”，對城市歷史缺少深刻認知與尊重，對城市特色的強調和凸顯不足。生態文明方面，城市保護多強調資源保護，明確經濟發展與生態具有相關性，但實際舉措不全面，保護策略對經濟發展過度傾斜。城市空間規劃維度單一，污染治理力度雖令人欣慰，但就前期生態保護和生態資源的長久發展規劃仍稍顯欠缺。保護機制方面，雖多方助力，但因系統化不足，總體成效較弱，保護效果不佳，缺少與時俱進的體系式規劃，對城市的認知滯后，定義不符合時代實情，缺少突破精神。

4 優化實施建議

4.1 尊重城市歷史

歷史文化是城市的重要資源，城市保護應將其作為重要考慮維度，空間規劃時，強調城市的歷史文明屬性，通過實效性舉措體現對城市歷史的重視。羅馬建成并非一日之功，一座城市的建立與發展需要時間和智慧的積淀，城市的歷史文明即在其過程中凝聚形成。城市的歷史文化是城市的文化標簽，也是城市得以長效發展的文化資源。國土空間規劃的編制和實施過程中，應加強對城市歷史文化的保護，保護歷史建筑，傳承特色風俗。具有歷史積淀的城市見證了文明的更迭與發展，承載著無數人民的集體記憶，尊重城市歷史，在城市保護中加強歷史保護，是對城市歷史的尊重，更是對城市起源的尊重。“未來基于過去”，珍惜城市資源中的歷史財富，是城市保護的第一步。

4.2 凸顯城市特色

高質量的城市建設應兼具現代化和特色化，城市保護中，應立足城市歷史，結合發展現狀，展望長期發展預期，強調城市特色。城市特色受歷史積淀影響，氣候環境也是其構建因素，經過現代人文規劃，進而形成區別于其他城市的城市特征。城市保護應對城市特色加以凸顯，針對城市要素進行個性化規劃，而應避免統一規劃模式，對城市多樣化造成消極影響。分析城市特色，應從自然、人工和歷史三個維度進行分析，基于三種特色優勢，促進城市保護。城市承載著重要的歷史文明，是對社會經濟發展脈絡的側面體現，在特色保護中，應促進城市景觀連貫，重視地方特色，重視鄉土建筑的保護，將歷史街巷、特色文化要素加以科學保存，留存歷史記憶，展現獨有個性，激發城市居民和城市建設者的自豪感，促進其自覺投身于城市保護。應重視城市的文化風貌，保持文化結構的完整性，更優質地體現城市功能，保護和增強城市的文化價值。

4.3 重視生態文明

生態文明保護是時代對城市的客觀要求，生態是城市、國家乃至社會發展的根基。在城市保護中，應強力建設生態文明。生態文明建設要求城市進行空間管理時，堅持綠色發展原則，在合理利用環境資源的同時，顧全發展全局，明確生態環境與社會、經濟、文化發展的必然聯系，謹慎對待環境，打造宜居城市。資源具有有限性，開發規劃應提升科學性。面對環境，應謹慎規劃，強調可持續性。在城市規劃中將環保作為核心，促進生態文明，使環境與發展維持平衡狀態，協調二者關系。當長期利益與短期利益發生沖突時，應果斷舍后者而取前者，長效發展有限，避免“殺雞取卵”式的發展模式。歷史經驗證明，建設生態文明，應先行保護，后行開發，并在開發中使保護并行。“先污染后治理”的城市發展模式已然不適應于時代，在新時期，我國已具備一定經濟基礎，無須以環境為代價發展經濟，故而更應強調生態文明，將生態保護與發展作為城市保護的關鍵舉措。

4.4 強調全局觀念

城市保護應保持全局意識，宏觀上看，城市保護應遵循國土空間規劃的原則和規定，符合國家利益。就城市本身而言，實施保護策略時應進行城市全局規劃，避免“分化治理”。城市構成要素具有有機性，城市保護應立足宏觀，優化發展布局，分析環節間的影響，進行整體布局。在空間規劃時，應重視生態整體性，明確城市生態、社會等環境的系統性，針對其復雜性，在保護時，強調整體性，對環境進行系統化修復，對環境問題進行綜合性治理，促進良性循環，從細節起步，優化全局保護。

4.5 完善保護機制

“非典”和“新冠”對城市提出了考驗，在兩場疫情中，城市的優勢和弊端進一步顯露。城市面對危機時，有更迅速的反應機制，但因其在運轉方面的高速性，疫情也更易傳播蔓延。兩場疫情應對成效是對城市運轉能力的側面反映，也對城市保護的全局概念提出了質疑。城市保護不應局限于地標式建筑保護或環境治理，而是應增強城市應急能力，促進保護機制發展完善。在進行國土空間規劃制定未來戰略時，應為城市保護提供更科學的發展戰略，完善整體機制，制定實效性措施。在空間規劃時，應基于時代視野，打破傳統認知，重新審視城市問題，給予城市具有時代色彩的新定義，體現規劃實踐的最根本價值。在城市保護時，應避免經濟利益主導，明確主旨。城市具有可塑性，此為其優勢，但亦是其缺陷，可塑性強意味著有更廣闊的規劃空間和發展前景，但同時因城市具有有機性，局部措施可致全局變化，進行國土空間規劃時，應考慮城市的全維度，不僅重視經濟發展，推動社會發展，加強生態保護，還應強調文化保護[3]。

5 結論

綜上所述，在基于國土空間規劃進行城市規劃布局時，應以城市保護為核心工作，堅持規劃初心，明確規劃目的，不僅應保護城市的自然生態，保護其社會經濟，而且應將歷史文化和城市特色作為關鍵資源，進行科學保護，優化規劃策略，促進城市保護，加強生態文明與城市建設的前瞻性發展，促進環境公平，保證空間正義，增強經濟活力，使城市更具韌性和發展潛力。