轉移支付對地方財力影響及其效率探究

（中國人民銀行沈陽分行，遼寧 110803）

一、引言

黨的十九大報告中將理順中央和地方財政關系、完善預算制度和深化稅收制度改革作為全面深化財稅體制改革的三項重要任務。并明確指出要加快建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。央、地兩級政府之間的關系實質是中央和地方兩級政府之間邊界的處理。在中國歷次的經濟轉型和稅制改革中，兩級政府的邊界不斷變化，相互博弈，并反映出一個關鍵問題，那就是：如果把權力完全集中在中央政府，會削弱地方政府積極性；而如果完全下放給地方政府，也會導致不利于中央政府行使職能的地方保護主義和加劇地區經濟發展不平衡的不良后果。因此，解決問題的關鍵是尋找到中央和地方政府之間的最優“分權結構”。

轉移支付制度既是中央政府財政調控的重要手段也是地方政府財力的重要組成部分，是連結央、地關系的紐帶。轉移支付分為橫向和縱向兩類，我國以縱向為主。縱向轉移支付分為中央對地方和省對下轉移支付兩個層次。其中，又以中央對地方的縱向轉移支付為主，各省比照中央對地方轉移支付的方法，構建各自對下級轉移支付的辦法。橫向模式主要用于對口援建、生態補償，區域開發等方面，目前還處于個案探索階段。本文研究對象為縱向轉移支付。縱向轉移支付又進一步分為一般性轉移支付和專項轉移支付。它們的實質都是財政資金在中央和地方兩級政府之間的再次分配。它伴隨著財政分權體制應運而生，對加強地方政府的財政能力，支持下級政府財政收支平衡，協調中央和地方政府財、事權關系起到重要作用。

二、我國轉移支付制度發展進程及運行特點

（一）我國轉移支付制度發展進程

我國分稅制財政體制改革是在“統收統支”的財政體制下，逐步實行“放權讓利”、“分級包干”等方式形成的，因此轉移支付制度的建立也具有明顯的“增量”改革特色和路徑依賴性。新中國成立以來，轉移支付制度的建立大致經歷了三個階段：第一階段，統收統支體制下的轉移支付；第二階段，財政包干制下的轉移支付；第三階段，分稅制下的轉移支付。

（二）近年來各地區轉移支付運行特點

1.轉移支付總量逐年上升，占地方財力比重呈“U”型走勢。從2011-2017年來看，全國GDP增速與公共預算收入增速波動下行，GDP從2011年的9.5%下降至2017年的6.9%；公共預算收入從2012年的16.7%下降至2017年的4.9%。而轉移支付總量逐年增長，年均增速8.3%。從2011-2017年平均情況來看，轉移支付占地方財力比重整體呈“U”型走勢，2015年達最低值為39.8%。2011年最高值為43.4%。

2.西部①西部地區包括：內蒙古、廣西、西川、重慶、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆；東北地區包括：遼寧、吉林、黑龍江；中部地區包括：山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南；東部地區包括：北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南。地區人均轉移支付最高、東北地區最低，且與西部差距逐步擴大。從2011-2017年來看，人均轉移支付收入排名前五位的地區始終為西藏、廣西、青海、四川、寧夏幾個省份，均為西部地區。同時，人均轉移支付收入在不同區域存在較大差異。西部最高，東北地區最低，且差距逐步擴大。兩者差距由2011年的2696.53元擴大到2017年的4851.73元。

3.各地區轉移支付增速整體運行平穩，北京波動較大。從2011—2017年來看，全國轉移支付的年均增速為8.3%，其中，東、中、西、東北地區的年均增速分別為7.4%、8.3%、9.0%、7.1%。各省轉移支付增速整體較為平穩，北京市增幅變化較大，最高增速為2016年的56.0%，最低增速為2015年的-7.5%。

隨著轉移支付制度的發展，轉移支付還體現出一般轉移支付專項化，專項轉移支付碎片化的趨勢。我國的一般性轉移支付并非完全按照均等化轉移支付的原則分配，有時候為了保證國家出臺重大政策的順利實施，有部分一般性轉移支付也是由獨立的轉移支付子項目組成。這些子項目雖不做資金配套要求，但必須用于相關項目，呈現出專項轉移支付的特征。而專項轉移支付項目種類越來越多，幾乎覆蓋了多有的預算支出科目，補助對象涉及各行各業，體現出一定的碎片化特征。

（三）各地區轉移支付與GDP在發展協同度分析

首先從人均轉移支付金額來看，比較2011-2017年各地區人均轉移支付金額排名和人均GDP的平均排名，中部地區和東北部地區，除遼寧相差了7個名次（轉移支付排名20，GDP排名13）外，其余地區相差均在4個名次之內。東部上海（轉移支付排名30，GDP排名10）、浙江（轉移支付排名27、GDP排名7）相差了20個名次。西部西藏（轉移支付排名1，GDP排名23）相差22個名次；其次從轉移支付增速來看，中部和東北部地區各省份轉移支付增速與GDP增速排名差距均在6個名次以內。而東部地區的北京兩者相差27名（轉移支付增速排名2，GDP增速29）、天津相差25名（轉移支付增速排名29，GDP增速排名4）。西部地區的陜西相差18名（轉移支付增速排名25，GDP增速排名7），青海相差16名（轉移支付增速排名28，GDP增速排名12）；最后，從轉移支付占比情況來看，中部和東北地區各省份的轉移支付占比排名與GDP排名差距均值分別在4個、13個名次，而東部地區差距均值為18個名次，西部地區為22個名次。因此：全國各地區的轉移支付與GDP在發展協同度上存在一定差異，中部和東北協同度相對較強，經濟發展處兩極的東部、西部協同性稍差。

表1 全國各地區轉移支付、GDP相關指標排名表

三、相關建議

對轉移支付資金使用效率的提升遠遠重要于其量的增長。中央政府更應該對地區的轉移支付使用效率進行引導，加快其轉化為生產力的速率。同時，制定更為細致有效的轉移支付撥付細則和計算依據，減少地方政府的道德風險行為。具體可考慮：

（一）更多的將資本性項目支出作為專項轉移支付的投向以提升地方自有財力的發展能力

緊扣國家發展戰略和地方實際需要，聚焦重要領域和薄弱環節，以精準投資確保項目實效，保證轉移支付資金形成有效支出，進而提升地方自有財力發展后勁。

（二）做好專項轉移支付項目整合，同時建立定期評估和退出機制

引入效能考核以提升轉移支付的使用效率。對專項轉移支付做到項目必有資金管理辦法，但又要避免一個項目多個管理辦法。同時，對轉移支付項目設立明確的績效目標，切實解決財政資金重分配而輕管理的問題。

（三）嘗試引入地方營商環境等促進地方經濟發展的要素作為轉移支付分配的衡量指標

將轉移支付的公共服務均等化的目標逐步向促進地方發展傾斜。在資金分配上引入競爭激勵。從源頭上促進地方政府在發展自身經濟，提升自身財力方面產生內在動力。