破解高空墜物風險的公益訴訟范例

劉強 張圓圓

近年來，高空墜物事件屢見不鮮，已成為城市治理中的重大風險點，嚴重威脅著人民群眾的生命和財產安全，也被人們稱為“懸在城市上空的痛”。本文選取上海市虹口區人民檢察院辦理的數件典型案例，從導致高空墜物隱患的原因探尋解決問題的不同路徑。

因建設工程質量問題造成的高墜隱患

上海市虹口區廣靈四路某小區共有8幢18層住宅，于2007年建成并通過竣工驗收。近年來，該小區高層住宅建筑外墻裝飾性構件持續出現掉落情況，已發生多起墜落物砸損機動車事故，而且越來越多的裝飾性構件呈現加速損壞趨勢，普遍存在脫落風險，對公共安全造成重大威脅。

上海市虹口區人民檢察院（以下簡稱虹口檢察院）經調查核實后發現，2018年2月和11月，屬地街道和房管、安監部門先后就該小區高墜隱患問題督促物業公司、業委會制定和落實整改方案。2019年3月和6月經專門機構兩次檢測，得出結論：該小區確實存在較大安全隱患，且裝飾性構件構造做法存在與現有竣工圖不一致。2019年7月，屬地房管部門采取臨時防護措施，在該小區搭建了遮擋的鋼結構腳手架。2019年8月，房管部門再次督促物業公司抓緊整改落實，但業委會、開發商及物業公司始終未達成整改方案，高空墜物危險持續存在。

2019年8月16日，針對上海市虹口區人民政府涼城新村街道辦事處仍未促使小區業主就修復方案達成一致，小區內的安全防范措施仍未落實到位的問題，虹口檢察院向該街道制發檢察建議，督促街道依法履行職責。2019年10月12日，街道收到檢察建議后表示，將及時監督、指導小區物業公司和業委會履行法定職責，采取有效措施消除安全隱患，并加強與相關職能部門及小區業主的溝通交流。

2019年8月28日，針對上海市建設工程安全質量監督總站對該小區項目施工質量怠于監管，致使小區房屋外墻施工情況與現有竣工圖紙不符的問題，虹口檢察院向該單位制發檢察建議，建議其依法履行監管職責，查處相關違法行為，及時消除安全隱患。2019年11月29日，該單位收到檢察建議后稱，已責令小區建設單位采取相關整改措施，及時有效消除公共安全隱患，也將密切關注小區后續修繕工作。

2019年9月3日，針對上海市虹口區住房保障和房屋管理局雖多次聯合街道召開協調會，但小區安全防范措施仍未落實到位，公共安全隱患仍然存在的問題，虹口檢察院向房管局制發檢察建議，督促其依法履職，及時指導街道、物業和業委會落實整改。2019年10月21日，房管局收到檢察建議后，高度重視建議內容，專門召開專題會議布置下階段整改工作，成立專項工作組，派專人負責推進整改工作。

2020年6月2日，針對上海市虹口區建設和管理委員會未依法將該小區隱患處置工程項目納入區建管平臺監管，怠于履行對該項目施工工程安全和質量的監管職責的問題，虹口檢察院又向建管委制發檢察建議，督促其依法履職。2020年6月15日，建管委回復稱，為有效保護公共安全，將把小區隱患處置項目納入建管平臺管理，對項目施工進行監管。該小區外墻修繕方案已于日前通過，目前部分樓棟正在施工。

四份檢察建議飽含了檢察機關堅定履行公益訴訟職能、維護城市公共安全的不懈努力。依據上海市城市管理精細化工作推進會領導小組辦公室《關于本市房屋外墻墻面及附著物、建筑附屬構件的高空墜物隱患問題處置工作意見》的規定，區房管局負責督促和指導轄區內相關單位開展高墜隱患的排查和應急處置工作以及業務指導;區建管局負責督促建設單位和施工單位實施由設計施工質量引發的高墜隱患以及保修期內項目的處置工作;區綜管平臺負責隱患問題的派單和督辦;街道負責做好居民群眾工作，督促相關單位落實維修前的應急處置措施。因建設工程質量問題造成的高墜隱患處置涉及多家監管單位，職能存在一定交叉，也往往會互相推諉導致很難形成合力。公共利益的維護僅靠一家之力難以解決，針對這一現實問題，檢察機關先后向四個部門制發檢察建議，提出有針對性、操行性強的方案，督促各相關職能部門各司其職，形成治理城市頑疾的工作合力，為有效解決高墜隱患問題發揮綜合協調和推動監管的積極作用。

因房屋自然老化、年久失修造成的高墜隱患

虹口區天寶路某小區于2002年建成，共有3幢高層住宅。其中6號樓位于小區東側沿街，主樓地上18層為住宅，裙樓共2層為商業用途，屋頂設有一道環形鋼結構構架。該鋼結構與主體結構同期建造，平面為環形，環繞屋頂布置。2018年8月，北側屋頂鋼構架的底部板局部脫落，該構架下方為單元入口及小區通道，天寶路日常人流往來密集，存在嚴重安全隱患。

虹口區檢察院經調查發現：因存在需要緊急處置的情況，房管部門委托專業機構進行檢測，得出屋頂鋼構件受外界溫度、雨水等環境影響，普遍出現不同程度銹蝕，導致底部夾板脫落。該鋼構架為建筑裝飾性附屬結構，拆除后不影響房屋主體結構的安全性，建議整體拆除。由于房屋已超過國家規定的保修期限，維修責任應當由業委會和物業公司承擔。但業委會不認可檢測報告中“不屬于房屋主體結構構件”結論，不愿承擔拆除費用。為確保公共安全，街道委托相關專業機構對6號樓屋頂鋼構架進行拆除，先行承擔相關費用50萬元。本案中，街道已經履行了督促業主實施維修、委托鑒定并先行墊付資金的職責，已經代業主消除公共安全隱患，符合《上海市商品住宅專項維修資金管理辦法》的規定，可以向責任方追償。

虹口區天潼路某商廈，建成于2007年，為1幢32層高層建筑，其中1—4層房屋用途為商業用房，共有服飾類經營商戶2000余家，5—32層房屋用途為一般住宅，總戶數260戶。2020年7月初，大廈31樓沿天潼路一側外墻混凝土塊突發高墜事故，長約2米的外墻混凝土塊墜落，將1樓玻璃門廊上的數塊玻璃砸穿，致2名途經人員輕微擦傷。脫落點下方為天潼路沿街人行道及商廈主出入口之一，日常來往人流密集，極有可能造成更嚴重的高空墜落傷人事故，存在嚴重安全隱患。

虹口區檢察院經調查發現：目前大廈尚未成立業委會。事故發生后，房管部門、屬地街道及時督促和指導相關單位落實現場處置，要求按照相關規定對應急處置、專業檢測、責任認定、確定維修方案等工作及時報備。大廈物業公司立即在相關區域設立警戒線，協調工人采取高空作業的方式，將剩余松脫尚未掉落的混凝土塊進行拆除，并聯系脫落樓層的居住人，對可能高墜的混凝土塊進行清理和加固。目前，物業公司正在委托有資質的鑒定機構對大廈外立面完損狀況進行檢測，根據檢測報告制定下一步維修方案。關于鑒定費用和維修費用，因大廈尚未成立業委會，暫時無法直接列支維修資金進行維修，經協調，開發企業原股東日前表示愿意前期先行墊付，以及時處置安全隱患。

時間是一把殺豬刀，對于房屋也不例外。根據《關于本市房屋外墻墻面及附著物、建筑附屬構件的高空墜物隱患問題處置工作意見》，對因房屋自然老化、日常維護保養不足等原因引起的高墜隱患問題，由業主進行維修處置。外墻、屋頂等共用部位的隱患問題，按照《上海市住宅物業管理規定》實施維修，維修費用在住宅專項維修資金中列支。街道的職責在于做好居民工作，督促業主進行維修。針對房屋自然老化、年久失修引發的高墜風險，按照“誰的房子誰負責”原則，應當由業主承擔維修責任。這里又分為兩種情形：一種是針對有業委會的小區，其可以通過法定程序，啟動房屋專項維修基金;另一種是針對還未成立業委會的小區，應當先由其物業出具維修方案，報房管部門審核同意，維修、更新費用經具有相應資質的中介機構審價后，報房管部門在專項維修資金中直接列支。在情況緊急，高墜隱患原因短期無法明確責任時，檢察機關一旦掌握線索，應該積極督促房管部門、屬地街道指導相關單位落實現場處置，事后由監管部門委托專業機構進行檢測鑒定，依據鑒定結論明確維修責任。對于明確由業主承擔維修費用但住宅專項維修資金不足的小區，應多措并舉籌措資金，政府可適當補貼或先行部分墊資，以及時處置安全隱患。