我國城市隧橋設施管養模式芻議

譚智斌，王圣龍

一、問題的提出

當前，隨著我國城市化進程的快速推進，城市交通擁堵問題日益嚴重。 城市隧道和高架橋作為快速路的解決方案被國內城市大量采用。 城市隧橋設施是市政設施的重要組成部分，但不同于普通道路設施，隧橋屬于重大市政設施，具有結構系統復雜、技術要求高、安全容錯率低的特點。 隧橋是城市重大的功能載體、城市形象的展示窗口、重大活動的關鍵保障，更是城市重大突發事件的風險源。 可見，城市隧橋設施直接關系到城市的公共安全、運行效率和人民群眾對美好生活的向往，采用何種管養模式保障其安全、高效運行至關重要。

二、現行管養模式分析

我國市政設施管養行業相對封閉，由于體制性矛盾，整體發展滯后，行業地位羸弱。 從歷史來看，新中國成立以來行業大致經歷了 1949～1979 年的“建管合一”、1980～2002 年的“建管分離、管養一體”和2003 年至今的“管養分開、行業轉型、全面改革”三個發展階段。 其中，第二階段又可細分為1980～1984 年的“集中型管理”階段、1984 ～1993 年的“分散型管理”階段和1993 ～2002 年的“集中管理與分級管理并行”階段。 我國城市隧橋設施的管養模式隨著行業的發展不斷調整，目前大概可分為三種類型。

(一)管養合一模式

這種模式下，城市一般成立專門負責隧橋等市政設施管養的事業單位，由其負責設施的管理和養護工作。 但這一模式不符合行業改革方向，各地也逐步在取消。

(二)管養分離模式

這種模式下，原管養單位整體轉企改制并推向市場，行政主管部門收回原管養單位的監管職能。 養護工作通過委托管理或特許經營或招投標等方式選擇養護企業，但一般仍由原改制單位繼續承擔。 這一模式未能有效區分行業監管與具體養護管理、運營之間的區別，行業各主體之間的權責關系仍不明晰，不利于行業的整體發展和效率提升。

(三)市場化模式

這種模式下，城市隧橋設施的養護工作通過公開招投標方式選擇多家養護企業分片區、分段進行。 但這一模式忽視了城市隧橋設施運營服務的公共產品屬性和自然壟斷屬性，其屬于市場失靈領域。 分散的市場化模式與城市隧橋基本屬性之間存在四大矛盾無法解決：一是城市隧橋的公共產品屬性與社會資本逐利性、短期性、短視性之間的矛盾；二是招投標的短期性與城市隧橋設施技術、設備投資專用性及長期性之間的矛盾；三是分散管養與城市隧橋設施系統性、網絡性之間的矛盾；四是建設企業等市場主體“蓄水池”式管養隊伍與管養持續性、專業性要求之間的矛盾。

三、新型集中運營模式設計

城市發展“三分建設、七分管理”。 當前，我國城市整體已由大規模建設階段步入建設與運營并舉階段，城市精細化管理要求越來越高。 習近平總書記多次提出，城市管理應該像繡花一樣精細，提高城市管理水平，要在科學化、精細化、智能化上下功夫。 總體而言，城市隧橋設施現行的三種管養模式與其復雜性特征和精細化要求之間的矛盾日益凸顯，根據隧橋設施基本屬性優化設計新型模式十分必要。

按照城市建設、運營供給側結構性改革和高質量發展要求，本文根據公共產品理論、規模經濟理論、市場失靈理論以及城市管理和市政公用事業相關政策導向，結合實際工作經驗，提出新型集中運營模式。 所謂新型集中運營模式即監管法制化、運營集中化、作業市場化的運營模式。 新型集中運營模式的核心是構建分工明確的監管、運管和作業三層體系。

(一)監管法制化

政府主管部門作為監管層，按照政府授權和國家法律法規對集中運營和養護作業行使行政管理、行政執法和行業管理等職能，并進行監督、指導和考核。

(二)運營集中化

城市隧橋設施運營服務屬于公共產品，具有突發性、時效性、政治性等特點，除了日常養護作業外，還承擔著搶險、救災、防汛、安全保障等社會職能，以及按照政府要求展現城市形象、保證城市重大活動等政治任務，承擔著高度的社會責任和義務。 因此，集中運營單位一般由國資企業或事業單位承擔，以保障政府在這一領域的控制力，同時也可體現其公共服務保障的功能定位。 運營集中化即集中運營單位按照政府主管部門指令和國家法規等，對城市隧橋設施管養工作中技術復雜、專業性強的安全運行和養護信息系統、監控系統和健康監測系統等實施集中式的專業管理，同時，按照“養護市場化”的改革要求，在政府主管部門的監督指導下，引入競爭機制，通過招投標方式，依法把城市隧橋設施養護的具體作業推向市場，并對養護作業單位實施管理與考核。集中運營機構接受行政主管部門的監督、指導和考核。

(三)作業市場化

各養護作業單位依據養護作業合同和政府相關養護作業規范、標準及要求，通過公開招投標方式，負責隧橋設施保安、保潔、保綠、保修等具體養護作業，并接受政府行業主管部門和集中運營單位的監督與考核。

四、新型集中運營模式評價

(一)政策評價

新型集中運營模式下，行業主管部門主要負責行政管理，集中運營單位負責設施系統維護與綜合作業管理，而養護作業則通過集中運營單位進行招投標市場化。 新模式完全符合市政設施行業“管養分離、養護市場化”的改革導向。

(二)經濟評價

一方面，有利于降低投資和運營成本，主要體現在三個方面：一是有利于節約管理中心和監控中心的用地資源、建設期投入和相關設備投入，避免重復建設；二是有利于降低人員配置數量，進而降低人員成本；三是有利于統籌考慮、減少備品備件、共享維護應急設備，進而降低管理運營成本。

另一方面，有利于延長設施設備壽命，降低再投資成本，主要體現在兩個方面：一是集中運營有利于長期監測隧道的健康狀況，延長隧道設施的使用壽命；二是集中運營有利于延長隧道附屬設備的使用壽命，降低再投資成本。

(三)技術評價

第一，隧橋設施系統復雜，技術要求高，必須由管理技術、管理經驗、設施設備等方面具有優勢的專業單位負責。在新模式下，集中運營單位與分散的管養單位相比更具備以上條件；第二，隨著信息化技術應用的深入，通過集中監控平臺的建設和運營，可有效在技術上解決多個隧橋設施的集中運營問題。

(四)相關利益者評價

新型集中運營模式主要涉及城管、住建、財政、交管、消防、市政設施投資主體、養護企業以及城市居民等相關利益者。 分析表明，新型集中運營模式能充分考慮利益相關者的訴求，符合帕累托改進原則。 其中，城管部門的基本訴求是行使監管職能，保證隧橋設施安全高效地運行，新模式下，城管部門仍行使行業監管職責，同時，集中運營較分散運營更能保障設施的安全高效運行，有助于滿足其利益訴求。 住建部門或投資主體的利益訴求是集中精力和資源保障市政設施建設；新模式有助于將住建部門或投資主體從建管合一模式中解放出來，更能滿足其利益訴求。 交管和消防部門的訴求是保證城市交通的安全暢通以及危機的高效處理，新模式下，在應急處理方面，交管和消防部門只需要與集中運營單位一家對接，更便于應急聯動和統一調度指揮。 財政部門的訴求是在保證公共服務水平的情況下，降低管理和養護成本，而新模式在降低投資成本和運營管理成本方面顯著優于傳統模式，養護企業的利益訴求是獲得養護訂單，新模式下日常簡單養護作業通過公開招標選擇養護企業，可以滿足市場上養護企業的發展需求，達到培育養護市場的目的。 居民利益訴求是隧橋設施的安全、高效，新模式在通行效率、安全保障、危機管理、人居環境等方面都優于傳統模式。

(五)組織可靠性評價

隧橋管養承擔著眾多的社會責任和政治任務，政府必須掌控一支可靠的專業隊伍。 在新型集中運營模式下，集中運營單位可充分保障組織的可靠性：第一，從管理體系看，集中運營單位接受行業主管部門的監管、指導和考核；第二，從單位屬性看，集中運營單位一般為事業單位或國有企業，具備經濟目標、社會目標雙重屬性；第三，從人才隊伍看，集中運營單位具備穩定的、專業的隊伍；第四，從運作機制看，集中運營單位負責隧橋設施系統維護和綜合管理，掌控隧橋管養的核心環節，非核心作業環節通過市場化機制完成。

五、結語

政府本質上是公共產品的提供者或安排者，政府與市場的關系不是替代的而應該是相容和互補的，市場化的內涵不是政府資源的退出，而是引入市場力量的參與。 新型集中運營模式的核心是厘清了政府監管、養護管理、養護作業各層級的權責關系，既滿足行業市場化改革方向，又充分考慮了城市隧橋設施的特殊屬性。 當然，由于歷史和體制機制原因，各地城市隧橋設施管養不是一張白紙，而是牽涉眾多既有利益主體。 推行新型集中運營模式，可遵循帕累托改進、增量改革和分步實施原則，充分考慮相關既有利益者的基本訴求，對于存量設施可暫時保持現狀，對增量設施實施集中運營，并逐步過渡到全域城市隧橋設施。