行政事業單位預算管理內部控制分析

虞 田

一、預算管理內部控制的主要目標和方法

(一)行政事業單位內部控制的意義

行政事業單位的預算核算雖然較為簡單，但因為大部分屬于財政性資金，而且都是涉及國計民生的重要支出，在公共財政改革不斷深入推進的今天，迫切需要建立起一套規范的內部管理和制約機制。 同時，由于行政事業單位遍及當前經濟運行的各個層面，其支出情況較為復雜，為了適應當前社會和群眾對財政性資金監管的需求，提升對財政預算資金的效益，完善的內部控制制度必不可少。 可以說，高效完備的內部控制體系是促進國家治理能力和治理體系現代化的重要手段。

(二)預算管理內部控制的主要目標

行政事業單位內部控制的目標包含五個方面：一是保證單位經濟活動合法合規；二是保證單位資產安全有效；三是保證單位財務信息真實完整；四是有效防范舞弊及腐敗；五是提升公共效率和效果。 具體到預算管理內部控制的主要目標，體現在以下六個方面：一是構建預算業務流程制衡機制，確保預算控制的有效性；二是規范預決算管理，確保單位經濟活動合法合規；三是規范貨物、服務等采購流程，確保單位資產安全；四是確保決算信息真實準確；五是規范預算調整，預防舞弊和腐敗現象；六是嚴格預算執行，杜絕超預算、無預算現象。 總的來說，預算管理內部控制的主要目標就是構建規范的預算管理機制和體系，嚴格落實預算管理各項規章制度，確保財政資金的安全有序運行。

(三)預算管理內部控制的主要方法

一是建立不相容崗位分離機制，即通過明確崗位職責權限，避免不相容職能的重疊，形成相互牽制的制衡機制。 二是建立單位內部授權審批機制，即通過內部機構設置、崗位職責、審批權限和辦事流程等規范化的安排，將管理責任層層落實下去，建立起能層層把關的內部授權審批機制。 三是建立預決算信息公開機制，即通過對比分析預算資金收支差異及產生的原因，并將相關信息廣泛公開的方式，讓社會公眾和內部員工及時掌握財政資金的使用和管理情況。

二、行政事業單位預算業務內部控制中普遍存在的問題

(一)風險評估機制缺失

一方面，由于從事預算管理人員的素質良莠不齊，導致對于預算管理中的風險認知和管控水平也各不相同，導致日常的預算管理過程中，對預算業務的整體風險的識別能力有限。 另一方面，大部分單位對預算管理的風險評估還停留在單一固定化評估的階段，忽視了預算管理的閉環里，不同的管理流程可能出現的風險和關聯。

(二)內控組織機制不完善

內部控制的組織機制不完善，給預算管理帶來了基層管控的風險。 絕大多數單位預算業務的具體經辦人員通常都是單位的財會人員，一方面他們受制于時間、精力的原因，無法把更多的精力投入在預算管控上，而是將更多的精力放在了財務工作上，導致對預算管理的標準較低。 另一方面，財務人員受制于專業水平的不足，無法深刻把握預算管理的內涵，工作停留在被動應付上級交辦的任務，能深刻理解預決算報表體系的邏輯關系，也就直接造成了上報的預算編制和執行相關報表資料的低質量。

(三)主要領導重視程度不夠

目前大部分單位的主要領導對預算管理的認識還停留在把預算編制等同于預算管理的階段，只抓部門預算的編制工作，想著把錢從財政要過來即可，對于年度預算執行期間有可能遇到的問題估計不足，對于預算執行和調整的嚴格規范不甚重視，也就造成普遍存在預決算之間差異較大。 同時，單位內部各部門對預算管理或多或少存在抵觸，通常都將預算管理視作是對自己部門業務活動開展的一種約束，從而導致違反預算執行的現象反復出現，就是因為思想認識上不到位，不重視。

(四)預決算公開制度執行不到位

近年來，在黨中央、國務院正確領導下，以國庫集中支付、政府采購制度、資產信息化管理、公務卡支付制度等為主要內容的公共財政體制改革工作不斷深化。 財政部對各級行政事業單位的部門預決算公開工作也不斷加強了部署和推進，通過細化公開項目和制定公開說明和標準等方式，行政事業單位的預決算公開工作取得了一定成效，基本達到了“以公開促改革、以公開促規范”的目的，也因此得到了社會公眾的積極評價。 但是，對比國家對于公共財政信息公開的要求，在實際工作中還存在諸多不足，主要表現在三個方面：一是實際執行中預決算公開有編制說明，但缺少具體的編制依據和詳細說明。 二是大部分單位公開條目粗泛，內容不夠細化，還沒有做到嚴格按照類、款、項三個層級實行標準化公開。 三是預決算公開的資料中充斥著各類專業術語，對于社會公眾來說，由于缺乏專業能力，因此理解較為困難。

三、強化預算業務內部控制的建議

(一)完善預算風險評價機制

一是強化內控風險排查工作。 借助管理咨詢公司、會計師事務所等外部中介機構提供的技術支持，制定本單位內部控制的規范化操作手冊，具體化預算管理的各個流程和運行程序、審批權限等要素，從而完善內控風險排查機制，從源頭上堵塞管理漏洞。 二是強化審計監督成果運用。 內部控制的具體負責部門，可以收集和分析審計部門和紀檢檢查部門對本單位實施審計督查過程中提出的相關問題建議和審計結果，并以此為切入點，從而找出單位內部控制中的風險點。 三是強化風險控制工作。 對于違背單位預算制度的相關行為，我國現有的預算法已經出臺了相應的懲罰條款。 但是，就目前的實際情況來看，現實中還很少有主要領導因為預算管理方面的問題被追究主管責任的先例。 因此，對無預算、超預算等預算執行方面的責任問題，要在制度層面予以明確，做到有法必依，責任到人，把預算管理的風險控制落到實處。

(二)建立單位內部審計機制

從組織機制建設方面來看，行政單位預算管理的內部控制，如果僅僅立足于主要領導或相關領導小組的自身建設，是遠遠不夠的。 應當充分發揮內部審計的監督作用，建立獨立的內部審計機制，內部審計人員對預算管理相關業務的管理權和監督權。 單位主要領導在其職責職權的范圍內，指揮內部審計機構獨立對預算管理部門實施的相關業務進行監督檢查。 與實施財務收支審計一樣，內部審計機構具有檢查預算管理相關財務資料、查閱資產資金管理是否規范、對外投資手續是否完備等的權力。 同時，為加大對預算管理的監督力度，還可以考慮將預算管理的情況列入年度內部審計的考核范圍，進一步發揮出內審機構對預算業務的監督和促進作用。

(三)優化預算管理內控流程

一是優化預算編制流程。 一方面，應當高度重視部門預算編制的相關基礎工作。 預算基礎資料的收集、分析、篩選等準備工作，是一個長期的過程，也是決定預算編制質量的重要基礎，為了確保基礎工作扎實有效，可以考慮在每年的7月份就進行基礎數據的申報和處理工作。 另一方面，可以考慮以零基預算結合績效預算的方法，改進現有的預算編制方法。 二是優化預算執行和調整流程。 首先，進一步細化和完善預算指標體系。 科學界定預算指標的各項要素(名稱、金額、支出范圍等)，以制度或者內控手冊的形式明確預算執行和調整的審批責任和具體責任人。 其次，可以考慮設立預算準備金機制。 在綜合分析近三年預算開支總體情況的基礎上，按照總量控制、盤活存量、分期下達的管理原則，預留一定比例的財政準備金，優化預算執行和調整流程，避免對年度預算的頻繁調整，防止資金長期閑置浪費，提高財政資金利用率。 最后，探索預算執行核查機構。 行政事業單位的預算管理，目前存在的最大問題就是以事后監督為主，忽視了對于預算管理整個閉環的事中跟蹤監督。 因此，各級審計機關和單位內部審計機構，都應當充分發揮審計的監督作用，盡早盡快介入各單位年度預算執行情況的跟蹤審計，按季度通報各單位的預算具體執行情況，同時要對各單位在預算管理中存在的問題下達定性清晰、措施明確的整改意見，并對其整改情況定期督促核查。

(四)加大預決算公開執行力度

一是建立預算動態公開模式。 將目前定期的固定公開模式轉變為根據實際執行情況并結合人大預算監督的動態公開模式，進一步細化預決算公開的具體內容，將預算編報和執行、調整的全過程動態公布，接受社會公眾的監督。 二是提升預決算信息公開的系統性。 將過去碎片化的預決算信息進行整合，主動公布業務支出的具體明細項目，嚴格按照類款項三級公開公眾關切的重大支出事項，整合并細化基本支出、項目支出、專項資金支出、政府購買服務支出的信息公開，使預決算信息公開全面系統，提高公眾知情權。 三是加強和社會公眾的互動。 具體操作上，可以借鑒類似于目前12345 政府熱線的方式，借助社會中介機構的力量，用信息化手段賦予公眾參與權，以網上意見箱、熱線電話、財經動態欄等多種形式，加大對預決算工作和財經專業知識的宣傳力度，拉近公眾與政府的距離，消除隔閡感，增進公眾對政府的信任。