“第一書記”駐村幫扶制度研究的回顧與展望

周琬謦，羅雁龍，楊艷軍

（1.大理大學教務處，云南大理 671003；2.大理大學發展規劃處，云南大理 671003；3.大理大學團委，云南大理 671003）

2010 年，國務院印發《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020 年）》，提出“加強定點扶貧”和“加強基層組織建設”的要求，“鼓勵和選派優秀年輕干部到貧困村工作”，“第一書記”駐村幫扶實踐在安徽（2001 年）、福建（2007 年）、河南（2010 年）等省先行探索的基礎上得以在全國范圍內推開。2013 年精準扶貧理念提出，“雙到扶貧”工作機制（即貧困村有扶貧工作隊、貧困戶有幫扶責任人）成為其重要內容。2014 年，國務院扶貧辦等七部門在《關于印發＜建立精準扶貧工作機制實施方案＞的通知》中提出“建立干部駐村幫扶工作制度”。2015 年，中組部、中央農辦、國務院扶貧辦聯合印發《關于做好選派機關優秀干部到村任第一書記工作的通知》，明確提出“從各級機關、企事業單位選派優秀年輕干部或后備干部到村任第一書記”，使其在鄉鎮黨委的領導和指導下，依靠村黨組織，帶領村“兩委”成員開展幫扶工作，落實建強基層組織、推動精準扶貧、為民辦事服務、提升治理水平的職責任務。從此，“第一書記”駐村幫扶得以制度化并自上而下全面深入推進實施〔1〕。目前，該制度的實施已覆蓋所有建檔立卡貧困村以及原中央蘇區、革命老區、邊疆和民族地區、災后恢復重建地區等眾多區域。對上述地區而言，該制度的實施對決勝脫貧攻堅、推進鄉村振興、推動基層建設全面發展進步，促使國家早日實現“決勝全面建成小康社會”和“全面建成社會主義現代化強國”宏偉目標發揮著重要作用。現階段開展“第一書記”相關研究具有重要的現實意義和理論價值。

本文旨在對“第一書記”制度相關研究成果進行系統回顧和總結，探析研究現狀，歸納主要學術觀點，分析研究局限，并對未來研究進行展望，以期為相關領域的研究者和實踐工作者提供有益參考與借鑒。

一、研究成果概況

（一）國內相關研究

隨著“第一書記”駐村幫扶實踐在安徽等地的探索實行，最早于2003年出現關于“第一書記”實踐個案介紹和宣傳的文章。此后，相關研究逐漸涌現。通過“中國知網”“讀秀”和“超星數據庫”3 個檢索工具，以“第一書記”和“駐村幫扶”為主題進行檢索，截至 2020 年 1 月，找到相關書籍 33 部，含小說4 部，報告文學1 部，工作日記、案例與事跡材料匯編23 部，工作指導手冊3 部，制度反思及理論研究著作2 部；查到相關文章1 337 篇，其中，博士論文1 篇（占0.07%），碩士論文27 篇（占2.02%），期刊論文1 101 篇（占82.35%），報紙文章199 篇（占14.89%），會議論文5 篇（占0.37%），輯刊論文4 篇（占0.30%），文章的年度分布呈波浪形上升趨勢。概括而言，學界對“第一書記”制度的相關研究經歷了三個階段：萌芽期（2003—2009 年），主要是對部分地區試行的“第一書記”制度實踐的介紹和宣傳；起步期（2010—2014 年），對先行“第一書記”制度開展實踐研究，探究其意義與價值以及“第一書記”的履職能力與管理等；發展期（2015 年至今），對全面推行的“第一書記”制度實踐進行審視，探究制度理論、實踐成效、問題與對策等，研究呈現多元化、多學科化趨勢。

（二）國外相關研究

國外學者直接探究我國“第一書記”制度的研究成果尚未見刊，但其對社區援助項目的研究，特別是對基層扶貧治理中精英俘獲現象及其產生機制、不良后果和規避機制等議題的研究①參見Bardhan P（2002），Powis B（2007），Dutta D（2009），Besley T（2012），Lund F J（2013），Platteau J P（2014），Mattingly D C（2016）等人的研究。，對我國深化“第一書記”研究及實踐具有一定的借鑒意義。

二、已有研究的主要學術觀點

（一）對“第一書記”能力、素質的研究

該部分的研究文獻較少，有吳效林、王志愷、孫繡宗、劉春春、王建軍、劉湖北、楊陽、王婷等人的研究。研究指出：“第一書記”須理想信念堅定、求真務實、吃苦耐勞、勇于奉獻、履職盡責、擔當作為〔2-3〕，強化政治、作風、創新、群眾四種意識〔4〕，處理好與村“兩委”、鄉鎮領導和派駐單位的關系〔2〕，處理好物質幫扶與精神幫扶的關系〔5〕，不斷提高“貫徹落實政策”“與群眾打交道”“組織宣傳動員”“調研分析謀劃”“化解各類矛盾”“協調統籌資源”“建設制度機制”“帶領支部班子”等工作能力〔6〕，善于創新使用教育引導、典型示范、利益驅動、民主決策、真情感化、活動促進等群眾工作方法〔7〕。劉湖北、楊陽等的研究發現：“第一書記”的文化素質、工作能力、工作態度是其工作績效的重要影響因素〔8-9〕。

（二）對“第一書記”選派、培訓、管理的研究

該部分的研究文獻不多，被援引較多的有彭小蘭、蔣建、李長勝、黃家同、翟娟、再米娜·伊力哈木、王卓、王弢、衛紅亮等人的研究，研究指出：“第一書記”的選派不夠精準，學習培訓機制不完善，過程管理不規范，服務保障體系不健全，考核評價與激勵機制不完善，需進一步優選、賦權、嚴管、強訓、聯評、善勵，推動其履職作為。翟娟認為：“第一書記”選派缺乏規劃，選派制度缺失、操作規范性不強，管理存在真空，考核結果運用不充分〔10〕。彭小蘭建議：應加強組織領導，明確崗位職責，嚴肅工作紀律，健全保障機制，強化業務培訓〔11〕。蔣建認為：應健全組織強責任，嚴格條件重選拔，強化培訓樹典型，強化目標考核與激勵機制〔12〕。黃家同指出，應“嚴格選派標準，注重服務保障，加強掛任管理，強化考核激勵，強化機制建設，注重宣傳氛圍營造”〔13〕。王卓、羅江月指出：應“擴大選人用人范圍，增強人崗相適性；落實事權與財權，提高履職效率；完善保障與激勵措施，確保制度的有效性和持續性”〔14〕。

（三）對“第一書記”制度的理論研究

該部分的研究文獻也不多，被援引較多的有宋洋、鐘慶君、謝小芹、楊芳、舒全峰、呂忠、李利宏、劉建軍、李軍、袁銘建等人的研究。宋洋認為：“第一書記”制度的提出，源自“基層黨建的重要性、緊迫性與建設形式多樣性”和“基層黨組織能力下滑、功能殘缺、建設滯后”的現實需要〔15〕。鐘慶君認為：派駐“第一書記”是變革農村上層建筑的需要，對加強和創新農村社會管理具有重要作用〔16〕。楊芳認為：“第一書記”制度為新農村建設注入了新活力，將改變村莊治理模式，形成新的村莊治理格局〔17〕。呂忠認為：下派“第一書記”是動員式治理邏輯的延續與展現，是黨和政府在國家基礎性能力制約下的理性選擇〔18〕。袁銘健認為：“第一書記”與“村支書”為代表的村干部形成了“國家治理”和“基層治理”的交叉與融合〔19〕。學者們形成了以下共識：“第一書記”是國家創新制度設置、開展黨建扶貧的新模式，是以精準扶貧為抓手推動國家治理體系和治理能力現代化的重要鄉村實踐，有助于形成國家支持、村委主導、村民參與的村莊治理新格局。同時，也有學者提出需要警覺的制度悖論。舒全峰認為：該制度在促進農村公共治理績效提升的同時，也產生了基層社會對“第一書記”治村的路徑依賴，反過來逐漸瓦解了村莊事務的公共性，消解了鄉村政權原先的公共治理能力〔20-21〕。

基于對“第一書記”制度的研究，學者們提出了以下五種理論觀點：一是“接點治理”觀，認為“第一書記”是嵌入村級組織的新“接點”，旨在聯通“國家-組織-社會”三元關系的扶貧結構場域，實現“接點治貧”的多元政治目標〔22〕。二是“雙軌治理”觀，認為“第一書記”制度（代表“國家治理”）與村支書制度（代表“基層治理”）在扶貧領域相互作用而形成“雙軌治理”格局，“雙軌治理”中因合作而使扶貧績效最大化，因競爭而導致扶貧效果弱化〔23〕。三是“嵌入治理”觀，認為“第一書記”制度通過組織、政策、利益和關系的嵌入，促使精準扶貧走向規范化和制度化，推動村莊內部矛盾的化解和外部資源的調動，提升內生發展動力，實現貧困有效治理〔24-25〕。四是“多元治理”觀，認為政府、“第一書記”、民族村寨等主體構建了以“第一書記”為紐帶的多元協同反貧困治理機制，通過各主體之間的平等對話、溝通協商與信任合作，發揮各自的資本、信息、資源、技術等優勢，達成更大合力的共同扶貧行動，實現精準扶貧和全面推進鄉村振興的共同目標〔26〕。五是“互動治理”觀，認為“第一書記”的制度實踐是黨和各級政府、“第一書記”、村干部與貧困戶等各主體在分工、合作或沖突過程中達成基層治理效率（如脫貧攻堅）和秩序（如基層黨建、維穩）雙重目標的互動治理過程，“第一書記”與村治力量的良好互動是駐村扶貧的重要前提，“時間壓力”和“利害關系”是決定“第一書記”權威運用的重要因素，信息傳遞的充分度和貧困戶參與意愿對互動結果產生重要影響〔1〕。

（四）對“第一書記”制度執行問題與對策的研究

隨著“第一書記”制度的深入推進，對其執行問題與對策的研究不斷豐富，其中，被援引較多的有韓尚穩、周群、陳國申、蔣永甫、陶正付、許漢澤、王亞華、為公、袁銘健、李勝藍、賈姝寧、蘭奎、何陽等人的研究。研究發現，制度執行過程中主要存在以下問題：一是選派不夠精準，供需“匹配難”；二是多元主體間權責交叉，協同“共治難”；三是條件保障及社會支持不足，工作“落實難”；四是管理及激勵不善，存在基層鍍金、業務懸浮與權力尋租現象，作用“發揮難”；五是幫扶缺長期規劃，基層內生動力激發不夠，政策目標“達成難”。蔣永甫、莫榮妹指出：“第一書記”與村莊社會存在“嵌入”困境，與當地多元扶貧主體存在職責交叉，導致工作效率低〔27〕。陶正付、李芳云認為：“第一書記”自身實力有待提升，幫扶機制運行不暢，幫扶任務與農村各項建設規劃之間缺少有效銜接，需要統籌協調和改進〔28〕。李勝藍、江立華指出：多重剛性任務重壓、雙重體制的力量較量給“第一書記”帶來兩難困境，“軍令狀”式的工作機制衍生的考核和評比壓力，使其容易采取“儀式化表演”策略，難以真正發揮主體性進行有效創新〔29〕。針對制度執行中出現的問題，學者們從不同角度提出了一些行之有效的對策建議。韓尚穩、吳東民認為：加強基層黨組織制度建設是根本，創新工作領導方式是途徑，改善黨員隊伍結構是關鍵〔30〕。周群、薛祥偉指出：應著眼于從健全工作機制、強化基層黨組織建設、發展農村基礎教育等方面優化人力資源開發機制〔31〕。陳國申、唐京華指出：“第一書記”發揮作用的關鍵在于培育村民自治能力，實現靠人幫扶到制度立村的轉變〔32〕。許漢澤、李小云建議：增加“第一書記”權力、加大資源支持、優化干部選派、打破鄉村干部的“共謀”與“壟斷”〔33〕。王亞華、舒全峰認為：應加大財政支持、資源和制度保障，加強基層治理體系建設，完善治貧機制；要注重制度和文化建設，提高人口素質，培養農村人才，實現領導力的內生性供給，為鄉村社會“良治”和精準脫貧的可持續性奠定基礎〔34〕。

（五）對“第一書記”制度執行成效與經驗的研究

該部分研究中，對“成效”的研究較多，對“經驗”的研究較少。研究指出：“第一書記”制度鍛煉了年輕干部，強化了基層組織建設，提高了黨在農村的執政能力，夯實了執政基礎①參見彭小蘭《強化第一書記管理 推進農村科學發展》，《新遠見》2009年第5期第99-105頁；范攀學位論文《鄉村治理視角下的“第一書記”包村扶貧研究》，山東大學，2015年。；創新了農村社會管理，構建了基層治理新格局，提升了鄉村治理能力和水平②參見鐘慶君《“第一書記”在創新農村社會管理中的作用與發揮》，《理論學習》2013 年第3 期第28-30 頁；舒全峰、蘇毅清、張明慧、王亞華《第一書記、公共領導力與村莊集體行動——基于CIRS“百村調查”數據的實證分析》，《公共管理學報》2018年第3期第51-65頁；蔡莉英《“駐村第一書記”推進涼山彝區基層治理現代化的調查與思考》，《西昌學院學報》（社會科學版）2017第2期第1-5頁。；提高了政府扶貧能力和扶貧成效，開創了農村扶貧工作新局面〔35〕；促進了農村“五位一體”建設與發展，推進了全面小康社會建設〔36-37〕。宋洋認為，“堅持能力本位用人原則、服務農民工作方針、特色發展工作思路”是該制度取得實效的主要經驗〔15〕。周曉燕通過對典型個案——沈浩的研究，揭示“干部為村莊謀發展做實事”是其取得實效的決定性因素〔38〕。尹利民、況偉認為：要提高制度執行成效，需保持政策供給與農民需求間的平衡，推動“第一書記”雙重角色（政府代理人與村莊當家人）融合〔39〕。

需要特別指出的是，只有少數研究者對“第一書記”的工作績效考核問題③參見張博學位論文《山東省J縣縣派駐村第一書記績效考核問題研究》，廣西師范大學，2019年。、扶貧績效影響因素④參見劉湖北、閔煒琪、陳靚《“第一書記”社會資本與扶貧工作績效的關系研究》，《江西社會科學》2019年第9期第212-218 頁；李華、李一凡《精準扶貧“第一書記”工作績效及其影響因素實證分析》，《安徽農業科學》2018年第27期第220-224頁；鄭甜甜學位論文《嵌入性視角下第一書記扶貧績效差異因素研究》，山西大學，2018年。和提升機制⑤參見李群峰《駐村“第一書記”對扶貧重點村精準扶貧績效提升機制研究》，《吉林農業》2017年第4期第73-74頁。進行了探究，尚無關于該制度績效評估的文獻見刊。此外，對該制度“云南實踐”的研究也較少，其中，余鋒以云南永紅鄉為例，探究了鄉村扶貧場域中的自治與他治關系問題，認為“第一書記與作為自治主體的村民及村干部之間如何實現和諧共治，是當下亟待解決的問題”〔40〕。付宇以普洱市德化鎮為例，分析了“第一書記”職能變遷中的問題與原因，給出“提升服務職能、完善管理機制、推進整體性治理、建立成效保障機制”的對策建議〔41〕。

三、對已有研究的評價

綜上所述，學界對我國“第一書記”制度相關問題開展了卓有成效的研究，取得了比較豐富的成果。一方面，聚焦“第一書記”制度的執行者——“第一書記”，對其能力、素質、選派、培訓與管理等開展了較為豐富的研究，為促進“第一書記”的隊伍建設、管理優化、履職能力與成效提升提供了理論指導。另一方面，聚焦“第一書記”制度的實踐現狀，對其執行成效、問題與對策等開展了較為豐富的研究，尤其是開展了較為豐富的個案研究（涉及400 多名“第一書記”的工作案例和事跡材料）和實證調查（涉及山東、廣西、安徽、河南等多省市的縣、鎮、村推進“第一書記”制度的境況），同時也對制度理論進行了一定的科學探討，為“第一書記”制度的完善及其實踐的優化提供了一定的參考依據。然而，研究還存在一定局限。

（一）成果總量還不夠豐富，存在研究盲點

“第一書記”制度起源于2001年安徽省的試行，發展于2010年國家扶貧開發需要下的推廣，深化于2015 年中組部自上而下提出的制度化要求。然而，從“第一書記”相關研究文獻發表的年度趨勢看，2010 年以前的研究較少，2010 年至2015 年間的研究也不多，2015 年以后相關研究才快速豐富起來，研究在一定程度上滯后于制度實踐，且存在一些盲點：其一，從學科視角看，相關研究主要集中在管理學、政治學、經濟學等學科領域，政策學、民族學、社會學、人類學、歷史學、哲學等學科視角的研究還比較欠缺。其二，從研究者看，多是“他者”對“第一書記”及制度的研究，“當事人”（第一書記）開展的敘事研究和行動研究亟待豐富。其三，從研究對象看，對“第一書記”個案的關注和研究較多，對“第一書記”群體的關注不足，對該隊伍優化建設與可持續發展的研究還比較少；對“第一書記”及制度在部分省區（如山東、安徽、廣西、河南）實踐的研究較多，但對其在深度貧困地區（如全國14 個集中連片特困地區）實踐的研究遠遠不夠，而這些地區恰恰是最需要深化該制度實踐研究并促進其可持續發展的。其四，從研究方法看，對“第一書記”制度在不同區域實踐的比較研究較少，對制度的基礎理論研究還較為薄弱。其五，從研究主題看，關于政策績效評估與實踐經驗方面的研究還較為欠缺，政策實施的績效尚未得到系統評估，其實踐經驗也尚未得到科學總結。

（二）成果質量總體還不高，影響力有待提升

十多年來，學界雖然對“第一書記”及其制度開展了較為豐富的研究，產生了一批學術研究成果，但是對該制度研究的理論著作還屈指可數，發表在《公共管理學報》《理論與改革》《公共行政評論》《國家行政學院學報》《農村經濟》《人民論壇》《中國農村研究》《中國特色社會主義研究》《貴州社會科學》等影響力較大的學術刊物上的文章還較少，在中文核心期刊發表的論文只有26篇，獲國家基金資助的研究成果僅19項，研究成果的價值和作用的發揮還有待提升。

四、研究的展望

政策研究是促進政策及其實踐改革發展的重要手段。“第一書記”制度作為自上而下的一項特殊政策，具有較強的價值選擇性和目的性，是國家“脫貧攻堅”和“鄉村振興”的重要抓手。推動基層建設全面發展進步、促使國家“決勝全面建成小康社會”和“全面建成社會主義現代化強國”宏偉目標早日實現是其最高目標。現階段開展“第一書記”相關研究具有重要的現實意義和理論價值。結合已有研究局限以及“第一書記”制度完善及其實踐改革發展的需要，應著重從以下三個方面加強研究。

（一）應加強“第一書記”制度的比較研究

“第一書記”制度的實施在不同區域有不同的模式、經驗和特點，通過跨文化比較、跨學科比較、跨地區比較和歷史比較，可以找出共性與差異，發現普遍性和特殊性的問題，能更好地認清各地“第一書記”制度的實施狀況，有效地推動政策及其實踐的完善與發展。例如同屬西部少數民族貧困地區，云南與貴州的“第一書記”制度實踐各有不同，立足某一省份開展比較研究，能更好地分析自身的優點與劣勢，并通過學習借鑒他人的成功經驗，取長補短，更好地指導制度實踐的改革發展。此外，比較研究的視野還可以向國外拓展，可以比較別國實施的類似政策（如社區援助項目）和扶貧模式與我國現行政策制度的異同，尋找可以攻玉的它山之石。總之，通過比較研究，可以從制度實踐中汲取經驗教訓，有效規避制度實踐與探索中的潛在風險，也有助于為政策制度及其實踐的完善探索新的思路與模式，更好地促進政策目標的達成。

（二）應加強“第一書記”制度的實踐和理論研究

隨著脫貧攻堅與決勝全面建成小康社會的階段性任務與目標的完成，作為黨建扶貧重要抓手的“第一書記”制度，如何無縫對接鄉村振興戰略，擔當起促進“鄉村善治”、推動基層建設全面發展進步的歷史使命，是政策的制定部門、執行部門和利益相關者關注的問題。以不同區域（尤其是深度貧困地區）與不同類型政策執行單位為個案開展政策的實踐研究，引導“第一書記”參與開展政策的行動研究，以及開展“第一書記”的敘事研究，從而全面了解“第一書記”制度的實施狀況，系統評估其在不同區域的實施績效，探析其實踐問題及成因，挖掘典型經驗與案例，有助于加深各界對政策的客觀認識，為政策的優化完善提供有價值的建議。此外，目前關于“第一書記”制度的理論研究多是對其他理論的借鑒與模仿建構，對“第一書記”制度本身的理論研究與創新不夠，從理論上對“第一書記”幫扶的意義、價值、經驗等研究不深入，對“第一書記”的角色定位問題及其與多元主體在鄉村場域中的互動、融合、沖突與協調問題〔42〕，以及“第一書記”雙重身份帶來的黨組織權威與行政權威的融合與分離機制問題〔1〕等缺乏社會學和人類學視角的理論探討。總之，“第一書記”制度的理論研究還比較薄弱，實踐研究也不夠豐富，應重點加強這方面的研究。

（三）應加強“第一書記”制度的特殊主題研究

從政策生態學的視角看，文化是影響政策執行的重要因素。我國是一個多民族國家，關注并研究地域文化、民族文化、政治文化以及不同政策執行單位的制度文化對政策實踐的影響，是“第一書記”制度特殊主題研究的重要內容，也是研究的難點問題，研究并解決這些問題既是實踐所需，也能為政策的發展提供新的素材與依據。例如應聚焦我國實行民族區域自治的省區市（內蒙、廣西、西藏、寧夏、新疆等）和14 個集中連片特困地區的縣、鄉、村，對“第一書記”制度實踐的“特殊性”問題開展專門研究，剖析“特殊性”問題產生的原因，提出可觀照不同區域和民族的政策優化路徑，促進政策的優化完善。