合作治理視域下檔案社會參與能力建設研究
——以新修訂檔案法第七條為中心的思考

常大偉/鄭州大學信息管理學院、鄭州大學公共管理博士后科研流動站

1 問題提出

2020年6月20日，《中華人民共和國檔案法》由第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議修訂通過，標志著我國檔案法治化建設取得新的重大進展。新修訂檔案法從服務國家治理現代化、規范檔案管理工作、擴大檔案社會參與、促進檔案信息化建設、完善檔案監管體制等方面，及時回應了我國檔案事業發展中遇到的新問題和新情況，對促進檔案治理現代化有著重要意義。其中，新修訂檔案法第七條“國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業的發展”[1]的表述，是對2014年《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》（下文簡稱《意見》）中“規范并支持社會力量參與檔案事務”的繼承與鞏固，是從法律層面對社會力量參與檔案事務的肯定和保障。

從理論層面來看，社會參與檔案事務已經引起學界關注，例如韓瑞鵬等提出了協同治理視角下參與式疫情檔案管理框架[2]，張江珊等分析了參與式語境下檔案信息公開傳播的模式和策略[3]，為社會參與檔案事務提供了理論參考。但也應該看到，從能力建設的視角分析社會參與檔案事務的研究尚未展開，對社會參與檔案事務能力（本文統稱“檔案社會參與能力”）的內涵、現狀和策略還缺乏清晰的認識，制約了新修訂檔案法第七條內容的貫徹落實。因此，加強合作治理視域下檔案社會參與能力建設研究，有助于發揮多元主體在檔案治理中的積極作用，促進新修訂檔案法鼓勵社會力量參與檔案事務這一立法理念的實現。

2 檔案社會參與能力建設的內涵

在界定檔案社會參與能力建設基本概念之前，有必要對新修訂檔案法第七條“國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業的發展”中“社會力量”的構成和“參與和支持檔案事業的發展”的形式作簡要分析。結合《意見》的內容來看，參與檔案事務的社會力量主要包括“檔案學會等社會組織、檔案中介機構、檔案專業機構、企業、社會組織和個人”；參與檔案事務的形式主要有“開展檔案學術交流、提供檔案事務性管理服務、設立檔案事業發展基金、開展個人收藏檔案的保管與展示、向國家檔案館捐贈或寄存檔案”[4]等。此外，根據國家檔案局“三個體系建設”的要求來看，吸引社會力量參與檔案信息資源建設和開發，也是社會力量參與檔案事務的重要形式。

從合作治理的角度來看，涉檔主體構成的多樣性、需求的多元性和關系的復雜性，使得社會力量參與檔案事務呈現出多維多向的特征，這就要求檔案事務參與主體加強相互間的協商、合作和互動。從能力建設的角度來看，通過政策引導、環境營造、意愿激發、能力培育等方式，增強社會力量參與檔案事務的意識、意愿和能力，深化社會力量參與檔案事務的程度，就成為促進社會力量參與檔案事務的關鍵所在。根據合作治理與能力建設的核心觀點，本文將檔案社會參與能力界定為“社會組織和個人在一定的制度框架內，通過訴求表達、政策建議、檔案利用、檔案工作支持等方式，參與檔案事業發展、行使檔案權力、實現檔案權利和提供檔案管理服務的能力”；將合作治理視域下檔案社會參與能力建設界定為“通過構建允許社會組織和個人參與檔案事務的制度框架和參與渠道，為社會組織和個人表達對檔案事業發展的利益訴求、提供檔案事務性服務、參與檔案資源的建設、開發和利用、獲取檔案公共服務、共享檔案事業發展成果等提供更為便捷的途徑，為打造共建共享共治的檔案治理格局創造條件的過程”。

3 合作治理視域下檔案社會參與能力建設的挑戰

加強合作治理視域下檔案社會參與能力建設，需要宏觀制度環境的支持以及社會力量的積極參與。但整體來看，我國目前還存在著社會民主建設不平衡、社會參與機制不完善、社會力量對自身的角色認知不到位等問題，致使公民主體性萎縮、社會參與意識薄弱、非制度化和非理性化參與較多[5]，構成了合作治理視域下檔案社會參與能力建設的現實挑戰。

首先，強國家弱社會的檔案權力分配格局壓縮了社會力量參與檔案事務的空間。在國家和社會的二元分析框架內，以國家權力為代表的公共權力居于主導地位，而社會公共權力則處于從屬地位，由此產生了強國家弱社會的權力結構。這種權力分配結構既是我國傳統政治文化在當代的延續，也是現實社會經濟結構力量對比的外在反映，對檔案權力分配的格局有著直接影響。這就導致國家的檔案權力過于彰顯，維護和強化官方敘事成為檔案權力的主要表現，而社會的檔案權力卻未能得到充分的保障和有效的行使，在很大程度上削弱了社會公共話語權以及社會力量參與檔案事務的權力基礎。

其次，社會力量參與檔案事務的意愿不強烈。社會力量參與檔案事務意愿的提升需要一定的誘導因素，例如社會公眾的檔案意識較高、社會公眾有檔案利用需求或者社會公眾在檔案利用的過程中有著良好的服務體驗。從現實情況來看，國家檔案館保存的檔案主要是黨政機構在國家治理、政府運行、社會管理等公共領域形成的，檔案資源結構相對單一，與社會公眾的日常生活和現實需要存在一定距離。這使得檔案機構缺乏為社會公眾提供多樣檔案服務的資源基礎，影響了社會公眾獲得良好服務體驗的可能以及社會力量參與檔案事務的意愿。

再次，檔案服務機構等市場主體在檔案事務中的作用未能充分發揮。隨著市場經濟的不斷深入，業務外包以其新穎的商業模式和巨大的實踐價值，在檔案領域的應用范圍日益廣泛。近年來，國家檔案館、機關檔案室、企業綜合管理部門，將日常檔案整理事務和專業性較強的業務進行分包的情況不斷增多，促使與檔案業務相關的市場主體不斷增加。相較于我國龐大的檔案機構規模、檔案資源數量和檔案外包的業務需求，目前與檔案業務相關的市場主體還相對較少。同時，由于未能在檔案整理、寄存、開發利用和數字化方面形成關于服務質量、服務標準、信息安全等的約束機制，制約了與檔案業務相關的市場主體在檔案事務中的作用發揮。

再有，檔案學會在檔案事務中的引導作用尚未充分發揮。檔案學會作為聯系廣大檔案工作者的重要群眾性學術組織，在加強與政府部門、社團登記管理機關和學會掛靠單位之間的溝通方面發揮著積極作用[6]。在黨和國家機構改革的背景下，政府職能轉移的相關公共職責需要社會組織來承接，這為檔案學會深度參與檔案事務提供了機遇。需要注意的是，檔案學會在承接政府職能轉移中的法律地位尚不明確，檔案學會的法人獨立性較差、運行機制不完善等問題，影響了檔案學會開展學術交流、推動學術建設、服務檔案事業發展功能的實現。

最后，社會力量參與檔案事務的機制尚不健全。在經濟社會迅速發展的大背景下，涉檔主體由政府部門、檔案機構擴展到了各類社會經濟組織，形成了檔案事務社會參與的力量基礎。但也應該看到，由于社會組織的成長和發展非常緩慢，以及現有檔案制度對社會力量參與檔案事務的機制保障相對不足，檔案管理方面的社會組織力量更顯薄弱。在此背景下，滯后的社會力量參與檔案事務的制度設計和機制構建，阻礙了檔案治理資源的充分流動與有效整合，降低了社會力量參與檔案事務的深度和成效。

4 合作治理視域下檔案社會參與能力建設的策略

為了應對檔案社會參與能力建設面臨的挑戰，提升檔案事務的社會參與度，還需要通過重塑檔案社會參與模式、培育檔案社會參與意識、完善檔案社會參與機制、拓寬檔案社會參與渠道、推進檔案社會參與進程等方式，全面推進合作治理視域下檔案社會參與能力建設。

4.1 重塑合作治理視域下檔案社會參與的模式

隨著市場經濟的不斷發展，社會力量進一步增強，其參與檔案事務的能力和意愿也得到了很大提升，這為創新檔案社會參與模式提供了可能。在此背景下，檔案學界要求構建共建共享的檔案事業發展新模式，在檔案領域實現公共利益平等共享的呼聲不斷高漲[7]。與此同時，在社會治理格局重構的語境下，“共建共享共治”的理念將賦予檔案工作更為豐富的內涵，為社會力量參與檔案事務提供更為寬松的社會環境。這為重塑基于合作治理和多元協同的檔案社會參與模式提供了契機，也將進一步激發社會力量的活力，促進社會組織和個人在社會事務中的作用發揮。

4.2 培育合作治理視域下檔案社會參與的意識

社會力量參與檔案事務的意識在一定程度上可以視為社會檔案意識在合作治理語境下的進一步延伸。培育和提升涉檔主體的參與意識，有助于增強社會力量參與檔案事務的意愿，促進社會力量有效行使檔案權力、享受檔案權利。為了培育檔案社會參與意識，既要以增強社會力量的檔案權利意識為切入點，通過教育促使社會力量更深刻地理解檔案在維護自身權益中的重要意義，激發社會力量參與檔案政策制定和檔案權力分配的意愿；也要以檔案利用服務為依托，通過檔案利用服務切實增強社會力量對檔案價值的現實感受，促使社會力量更加關注自身的檔案利用權限以及對檔案利用權利的爭取。此外，還可以結合檔案和檔案工作的特性，挖掘和發揮檔案在社會記憶、家庭記憶等中的作用，建立起社會力量與檔案以及檔案工作的關聯，以檔案價值驅動的方式提升社會力量參與檔案事務的積極性。

4.3 完善合作治理視域下檔案社會參與的機制

檔案社會參與機制的完善離不開必要的制度建設和平臺支持，而社會力量知情權的獲得、表達權的實現、正當利益的維護以及監督權利的行使，都是合作治理視域下檔案社會參與機制構建的重要條件。為了提高社會力量參與檔案事務的可能性，首先，需要構建社會力量參與檔案事務的信息公開機制，強化社會力量在檔案事務中的知情權，降低社會力量與檔案主管部門、檔案業務部門的信息隔閡。其次，要完善檔案社會參與檔案治理的意見表達機制，為社會力量在檔案事務中闡釋觀點、發表見解、維護權利提供支撐。再次，要搭建檔案社會參與的利益整合機制，實現不同檔案事務參與主體的意見協調和利益整合，將涉檔主體的利益訴求內化于檔案事務管理之中。最后，要創新檔案社會參與的監督機制，加強社會力量對檔案事務的社會監督，促進檔案事務高效、集約和民主化發展，提升檔案工作的公共性和開放性。

4.4 拓寬合作治理視域下檔案社會參與的渠道

從當前檔案實踐來看，社會力量參與檔案事務的范圍仍然集中在獲取檔案利用服務方面，難以滿足提升檔案社會參與程度的要求。為此，有必要將社會組織和個人納入檔案內容生產、檔案保管機構運營、檔案事業評價等活動中，為社會力量參與檔案事務提供更多的平臺和渠道。具體來講，可以鼓勵社會力量通過機構文件管理、組織記錄收集、家庭建檔等方式參與檔案信息資源生產，也可以鼓勵社會力量通過建立和運營具有社會公益性質的私人檔案館、特色檔案館、專題檔案館等來豐富國家檔案館網的架構，還可以吸收社會力量對檔案機構的運行狀況、服務質量進行評價。

4.5 推進合作治理視域下檔案社會參與的進程

社會力量參與檔案事務還有很多具體的實踐問題有待解決，特別是檔案社會參與意識的培育、檔案社會參與機制的完善和檔案社會參與渠道的拓寬，都要歸結到檔案社會參與的進程之中。這就要求通過提升公眾參與能力、促進社會組織的專業化發展、重塑檔案學會的角色，推進檔案社會參與的發展。從提升公眾參與能力來看，要促進公眾轉變自身理念，積極表達、維護和擴展自身權益，從檔案事務的被動服從者轉變為積極的參與者；從促進社會組織的專業化發展來看，推動社會組織的專業化發展，有助于發揮社會組織在檔案事務中的積極作用；從重塑檔案學會的角色來看，隨著黨和國家機構改革方案的實施，原來由檔案行政機構履行的部分職能需要進一步剝離，這就要求檔案學會主動承接起檔案行政機構轉移出的部分職能，重塑其在檔案事務中的角色。