標準化改革背景下檔案服務業標準的體系和內容構建

王玉娟/杭州電子科技大學檔案館

1 檔案服務業的概念

20世紀90年代以來，具有經營性質的檔案事務機構逐漸發展，引發業界對“檔案產業”問題的探討。由于檔案原件不能作為商品流通、檔案工作具有事業性質、信息技術水平限制等原因，學界對其概念有較多爭議或顧慮，相關論證和研究成果較為匱乏。對“檔案社會化服務”學界定義較為清晰，明確其“是由專業機構基于社會分工，向社會提供專業性、社會化的檔案服務”[1]；“檔案社會化服務具有專業性、社會性、商業性和保密性等特性，其本質是一種服務性工作或活動”[2]。2016年《關于促進浙江省檔案服務業健康發展的意見》指出，“檔案服務業是運用現代檔案管理知識、技術和場所、設備、設施等要素向社會提供智力成果、勞務服務、檔案產品的新興行業，是檔案事業的重要組成部分”。至此明確了經營性檔案機構的概念和其與檔案事業的關系，也徹底解決了長期以來對“檔案產業”概念不清的爭論，即能稱之為“產業”的不是“檔案”本身，而是檔案事業發展到一定階段產生并發展起來的“檔案服務業”。

2 檔案服務業發展規模

根據2020年4月百度企業數據統計，經營范圍含“檔案”的企業中，開辦10年以上的有5283家，開辦1年內的有2688家；名稱含“檔案”的企業中，開辦10年以上的有940家，開辦1年內的有252家。注冊資金在5000萬以上、經營范圍含“檔案”的企業中，開辦10年以上的有395家、開辦1年內的有71家；名稱含“檔案”的開辦10年以上的有35家、開辦1年內的有1家。注冊資金在10萬—1000萬、經營范圍含“檔案”的企業中，開辦10年以上的有3099家、開辦1年內的有2256家、開辦1—3年內的有9771家；名稱含“檔案”的、開辦10年以上的有403家，開辦1年內的有223家，開辦1—3年內的有1541家。這些數據表明，越來越多的技術服務企業將原有業務延伸拓展到檔案服務領域，檔案服務行業規模逐漸發展壯大，但檔案專營企業與涉檔經營企業數量差距較大，資本實力雄厚的檔案企業數量不足，檔案專營企業的資金規模總體水平較低。各省檔案服務業水平還不均衡，但是在一些省份已形成良好發展勢頭，例如浙江省1990年1月在杭州成立了全國首家集體所有制檔案社會服務機構[3]，迄今開辦10年以上、注冊資金10萬元以上、名稱含“檔案”的檔案專營浙江企業已有百余家。從全國情況看，經營范圍含“檔案”、開辦10年以上、企業數量超過200家的有廣東、山東、江蘇、浙江、河北、遼寧、湖北、四川、福建、安徽10個省份。

3 檔案服務行業分類

隨著檔案服務行業發展，分工逐漸細化，經營性檔案機構能夠提供的檔案服務內容和產品日益豐富。較為普遍和成熟的有檔案信息系統集成、檔案整理與寄存、檔案信息加工與咨詢、檔案培訓、檔案科普和宣傳、檔案價值鑒定與評估等。最新的國民經濟統計分類方法也更為明晰地確定了檔案機構所屬行業和產業分類，《國民經濟行業分類（2017）》中，檔案館屬于“文化、體育和娛樂業”門類下的“文化藝術業”；《文化及相關產業分類（2018）》中，“檔案館”屬類依次為“文化核心領域”下的“內容創作生產”大類、“內容保存服務”中類、“各類檔案館的管理服務”小類；《國家科技服務業統計分類（2018）》中，在科技普及和宣傳教育服務門類下包括“檔案館科普服務”。此外，在《知識產權（專利）密集型產業統計分類（2019）》《戰略性新興產業分類（2018）》《高技術產業（服務業）分類（2018）》《生產性服務業統計分類（2019）》中，信息服務業門類下信息技術服務、數字內容服務也涵蓋了檔案信息服務的內容。由此可見，檔案服務是生產性服務業以及文化產業中檔案相關領域行業分工細化形成的新業態，其本身屬于“內容保存服務”“信息服務”“數字內容服務”“專業技術服務”“科技推廣和應用服務業”“制造業”等行業范疇。

4 檔案服務業標準化建設情況

檔案服務業向規?；l展，逐步顯現出有效供給能力不足、行業管理薄弱等深層次問題，需要通過服務和管理標準化、市場管理制度化加以解決。2004年浙江省檔案局頒布《檔案中介服務管理辦法》之后，多個地方政府部門出臺了類似的管理規章；2017年國家檔案局頒布兩項檔案服務外包行業標準《檔案服務外包工作規范》《檔案保管外包服務管理規范》；2019年12月，浙江省檔案局組織起草的《檔案服務機構管理與服務規范》地方標準面向社會征求意見。這些不同層次的標準和管理制度公布實施一定程度上彌補了檔案服務業標準和制度缺失，但也反映出檔案服務標準化建設缺乏整體規劃設計、政策性制度規范和標準規范適用內容界定模糊、標準中存在政策性管理措施溢出自身范圍、滲入標準管理領域等問題。

5 檔案服務業標準的體系建設

5.1 堅持標準化建設的科學方法論

經營性檔案機構與信息技術服務業關系十分密切。通過百度企業查詢，經營范圍含檔案業務的企業所屬行業主要分布在互聯網和相關服務、科技推廣和應用服務業、批發和零售業、軟件和信息技術服務業、商務服務業、信息技術服務業、專業技術服務業、通用設備制造業、計算機通信和其他電子設備制造業、光電及光學相關產業、金屬制品業。為了順應信息技術服務業持續快速增長的趨勢，2009年我國成立了信息技術服務標準（ITSS）體系指導協調組和工作組，通過10年的努力建立了政府主導、企業主體的標準化工作機制，ITSS體系4.0+版本標準族已初具體系[4]，形成了一套科學完整的標準體系建設方法論。檔案服務業標準應當參照ITSS標準已經建立的科學體系框架，進行體系拓展和內容構建。

5.2 檔案服務業標準的體系構成

2015年國務院下發《深化標準化工作改革方案》《國家標準化體系建設發展規劃2016—2020》兩份文件，明確了堅持簡政放權、放管結合、依法建標的標準化改革基本原則。檔案服務外包規范DA/T68.1-3-2020《總則》《檔案數字化服務》《檔案管理咨詢服務》三項行業標準于2020年6月正式實施，表明當前檔案服務業推薦性行業標準框架已初步形成，政府主導制定的行業標準體系科學合理，標準之間銜接配套性明顯增強，標準化改革成效顯著。檔案服務業體系的整體結構應包含推薦性行業標準、推薦性地方標準、團體標準、企業標準四個層次、多個具有擴展性的標準族。為建立統一市場規則，每個層次的標準應具有不同側重點，政府主導制定的推薦性行業標準和地方標準應具有基礎性、統一性、權威性和公益性；市場自主制定的團體標準、企業標準應側重于提高自身競爭力，做強品牌?？蓞⒄誌TSS標準化模型，有目的、分層次、成系統地規劃檔案服務業標準族，形成基礎標準、支撐標準、業務標準?；A標準是檔案服務業對象的共性抽象，定義檔案服務的業務分類和服務原理、服務質量評價方法、服務成本要求、服務工具要求和服務從業人員要求等。支撐標準是檔案自身服務管控和服務外包規范需求，業務標準根據不同檔案服務主體的業務特點進行規劃[5-9]。以政府部門主導的行業和地方標準是基礎標準和支撐標準，例如檔案服務外包行業標準的《總則》屬于基礎標準，管理咨詢、數字化、保管服務標準屬于支撐標準。市場主導的團體和企業標準是業務標準，各類服務的具體內容不宜作為標準的固定要素，而應在服務過程中，按照合同或其他協議形式加以詳細約定。

6 檔案服務業地方標準建設

6.1 深入調查論證，依法修標。2018年1月1日起，新修訂的《中華人民共和國標準化法》（以下簡稱“標準化法”）實施，規定：“可以制定符合本行政區域自然條件、民族風俗習慣的特殊技術要求以及地理標志產品標準；出于地方政府規范管理和提高管理服務效率的需要，地方標準可涉及社會管理和公共服務領域，特別強調，禁止利用標準實施妨礙商品、服務自由流通等排除、限制市場競爭的行為。”依法建設檔案服務業地方標準，應當從公益性角度充分挖掘紅色檔案、少數民族檔案、名人檔案等地方特點明顯特色檔案服務產品；對服務評價、服務成本等與市場經營直接相關的活動進行標準化時，應多方征求行業內企業的意見，進行充分調查分析和論證。標準起草工作組成員的構成應兼顧行業代表性與專業技術性，注重選擇具有工程、管理、法律、標準化專業技術背景，同時具有檔案管理和實踐經驗的復合型專業人員。

6.2 注重標準的協調配套。檔案社會服務業標準屬于標準化法釋義指出的“生產性服務業領域需要統一的技術要求，包括對服務各要素（供方、顧客、支付、交付、溝通等）提出的服務能力、服務流程、服務設施設備、服務環境、服務評價等管理和服務要求”，“政府主導制定標準要重點考慮標準之間的協調配套”。檔案服務業地方標準建設要以提高地方社會公共服務治理水平為目標，注重標準層次合理規劃，上位行業標準已覆蓋的內容不宜重復建設，應參照執行；對于項目管理、服務實施等不宜在地方標準中細化的內容，鼓勵地方標準化示范企業發揮特色優勢，將企業管理服務標準向社會公開，選擇市場化成熟度高、實施效果顯著的企業標準上升為團體標準，在地方行業內推廣；行業標準中尚未涵蓋的服務等級評價條件、評定規則、服務計價規范等內容，應作為地方標準的制訂重點。標準的內容結構必須高度概括，層次簡明、邏輯合理，應參照《檔案服務外包工作規范》總則，將具體的檔案服務標準化對象納入發包方、承包方、第三方機構、監管機構、服務能力五類關系主體，在行業標準的基礎上進行內涵外延的繼承和拓展。

7 檔案服務業標準的內容構建

7.1 確定標準化對象的邊界。標準體系的主要適用對象為產品和技術、管理和服務，通常情況下這類對象質量目標明確，方法和過程能夠程序化為可執行的規范，有規定的步驟、順序和內容；制度體系主要規范市場和人員行為，以條文形式明示合法合規的行為和違法違規的制裁措施。兩類體系必須清晰界定，屬于制度體系規范的對象，不能作為標準化對象。此外，管理過程和服務活動是兩種不同類型的標準化對象，前者屬于管理類標準范疇，而后者屬于產品類標準或工作規范類標準范疇。服務業標準族如需要在同一標準文本中表述不同類型的標準化對象，則必須做到邏輯結構清晰、要素表述統一。標準的制定過程均需按照國家標準《標準化工作導則》（下簡稱《導則》）的規定進行。

7.2 確保標準內容的規范性。標準內容需要充分反映地方行業普適性的生產、經營、管理和服務特點，在確定規范性技術要素和資料性補充要素時，應當對重復性、關鍵性、同一性業務活動進行合理歸納、凝練及抽象。標準的總則部分不是編寫必備要素，如果不是獨立成文，而是作為章節單元時，宜撰寫概括性條文而不應包含管理和服務的具體要求。標準要素應符合標準編制規范。封面、目次、前言是資料性概述要素，標準名稱、范圍、規范性引用文件是規范性一般要素，術語和定義是規范性技術要素。標準文本中條目必須遵守規范有序編寫，按照《導則》規定，段是章或條的細分，段不編號。應當使用PDF文件公布標準的電子文本，同時按照國標規范撰寫《標準編制說明》作為附件與標準文本同時公布。

7.3 量化技術要素定義應完整。規范性技術要素的選擇要保證檔案服務機構的管理、過程或服務的適用性。《導則》規定，規范性技術要素應只列入可被證實的要求，應定量并使用明確的數值，尺寸應以無歧義的方式表示。這就要求要在充分調研論證市場經營管理和服務成本核算實踐經驗的基礎上，對各類服務的評價和服務成本進行細化和量化，建立定量計算方法，列入規范性附錄。對難以量化的部分建議刪除或歸納總結，作為資料性補充要素列入一般規定。

7.4 標準術語應遵循已有標準的規定?！秾t》規定，術語為可選要素，它應僅給出為理解標準中某些術語所必需的定義。若在其他標準中已經建立概念一致或能完全涵蓋的術語和定義，宜引用其定義，而不必重復定義。尤其是在現行強制性和推薦性標準中均有定義、相關領域專業技術人員亦能充分理解的術語，均應直接引用。標準中術語不宜過多，否則會導致規范性技術要素之間缺乏清晰的層次和邏輯。對檔案服務業新生業態，如“招標代理服務、監理服務、駐點服務”等，可參照行業標準《服務外包規范》總則中“檔案服務的業務類型”的定義形式進一步抽象概括予以定義。