城市社區治理中的主體互動分析

陳藝潔

中共重慶市涪陵區委黨校，重慶 408000

一、問題的提出與研究回顧

黨的十九大報告提出“打造共建共治共享的社會治理格局……加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。”［1］這一論述揭示了我國現階段社區治理的重點是政府、社會、居民間的協同共治，借由多元主體良性互動實現社區善治。

回顧現有研究，學界對于社區治理關注程度不斷加強，對于多元主體協同共治的機制構建以及典型案例都有研究。例如：徐增陽、張磊就認為要實現公共服務精準化的目標需要構建以人民為中心的價值判斷機制、以黨建為引領的整合機制、以協商為基礎的溝通機制、以合作為紐帶的協同機制、以質量為核心的評價機制、以科技為保障的支撐機制。［2］郎友興、陳文文則以杭州市干江區為例對比分析以“政黨——國家（政府）”為中心的社區治理和以“社會——居民”為中心的社區治理之間的優劣，進而提出社區治理中“擴”與“縮”應協調。［3］

另外，也有學者從學理角度探析社區治理中的多元主體共治邏輯，例如：張平、隋永強就提出在“一核多元”的治理框架下黨政主導社區協同的治理策略；雷喆則從理性選擇理論的視角探討社區治理中多元主體關系的構建，他認為基于“理性人”的價值判斷，社區治理過程中多元主體間會形成基于權威、信任與市場選擇的三大系統關系。

綜合分析學界對于社區治理的現有研究可見，關于社區治理的外部機制構建、典型經驗分析等多有研究，但集中研究社區治理中多元主體間的互動邏輯的相對較少，而要推進多元主體協同治理前提和關鍵就是要理清政府、社會、社區居民間的互動邏輯、互動關系。本文以城市社區治理中的主體異質性為切入點，首先分析各參與主體的屬性和行動邏輯；然后從現實的城市社區治理出發分析政府、社會、社區居民之間的依賴、沖突與合作。

二、城市社區治理中的主體界定

現代社區居民結構性差異以及社區組織異質性使得多元主體協同共治必須且可能。目前，學界普遍認為社區治理中的多元主體主要指：政府、社會、社區居民。從具體情境中多元主體的微觀行動邏輯來看基層政府、社會、社區居民在屬性上先天具有異質性，異質性的存在使得各主體參與社區治理的動因、決策、行為呈現差異性。

（一）政府

在城市社區治理的實踐中政府主要指以街道辦事處、社區居委會為代表的基層政府組織。從屬性上看基層政府組織在社區治理過程中具有較強的政治屬性，代表著科層制導向下的政治利益，城市社區治理中基層政府既是上級政策的執行者，同時也是公共產品和服務的主要提供者。就目前我國的城市社區治理來看，基層政府依舊在城市社區治理中處于主導地位，首先政府作為國家公權力的代表先天具有權威性；其次，在社區治理中政府具有組織優勢，能夠從宏觀架構上賦予參與社區治理的組織合法性；最后，政府在政策、資源分配等方面具有較強的話語權。

（二）社會

社區治理中的社會一般包括：民間組織、社會團體等，它們代表著社會力量，在政治協商制度的宏觀框架下，中央政府鼓勵非政府組織參與社區治理，各類民間組織、社會團體活躍在社區治理一線，承擔著社區資源整合、社區服務拓展的重要職能，同時也成為連接政府和居民的重要橋梁。除了公益性的社會組織之外，本文將直接參與社區管理的專業性社會機構，例如物業公司也劃入社會的范疇中。以物業公司為代表的專業性社會機構作為市場利益驅動下的商業性組織，承擔著社區中后勤服務、安全管理等日常性工作，由于對業主信息的掌握以及社區環境的熟悉，專業性的社會機構在參與社區治理中有著天然的優勢，但其本身的商業屬性也決定了當社區公共利益與機構的商業利益相沖突時，此類機構一般會有趨利避害的市場行為性選擇。

（三）社區居民

從概念界定上社區治理中的“居民”可以從個體和整體兩個維度來理解，從個體角度來看“居民”指居住在社區的單個民眾，他們在性別、年齡結構、受教育程度、職業、收入等方面具有顯著的異質性。單個的社區居民是構成社區的基本單位，也是社區治理中的最小原子，是城市社區治理的初始點和落腳點。

從整體角度來看社區居民指居住在某一區塊中的整個群體，這個群體由單個的社區居民構成，他們分屬于不同的家庭和單位中，當社區以整體的方式出現時它是個體的集合，代表著集體的利益，具有特定的社區文化。從現實治理維度來看業主委員會是較為普遍的社區居民以整體形式參與社區治理的代表，《物權法》、《物業管理條例》也將成立業主委員會明確為業主的基本權利之一。無論從個體維度還是整體維度社區居民都是參與社區治理的源動力。

三、城市社區治理中多元主體間的互動邏輯

計劃經濟時期參與社區治理的各主體間是一種單一的縱向連接與互動，伴隨我國市場經濟體制的確立和城市化進程的不斷推進，社區內部多元化趨向明顯，城市社區治理主體間逐漸衍生出縱橫交錯的互動模式。

城市社區治理的基本目標是實現社區善治，共建是前提，共治是手段，共享是目標，三個共同無一不在強調社區治理中主體間的互動。有學者認為城市社區自治不需要外部力量的強制干預，通過社區中相關利益主體間的協調和民主協商就可以實現社區的自我管理、自我教育、自我服務。［4］本文認為這種提法是社區治理的理想模式，結合我國現階段的國情來看完全的社區自治還難以實現，通過政府治理、社會協調、居民自治間的良性互動來實現社區善治是最為可行和現實的路徑。

（一）城市社區治理中多元主體間的依賴邏輯

1.政府對社會組織、社區居民的依賴：現代城市社區治理中政府將治理的重心下沉進入每個社區單元格中，政府和社會、政府和社區之間存在一種權力下放和權力承接的過程。在這個維度上基層政府為了貫徹國家大政方針、實現公共利益需要依賴于社會組織與社區居民的參與和配合。

2.社會組織對政府、社區居民的依賴：就社會組織而言，其參與城市社區治理的合法性需要政府的認可，從事的各項活動需要在政府的授權與管理下進行，因而社會組織對于政府也具有依賴性；而社會組織更好參與社區治理則需融入社區、得到社區居民的認可，同時社會組織參與社區治理的實現也需要與社區居民進行直接的互動，所以社會組織對社區居民也具有依賴性。

3.社區居民對政府、社會組織的依賴：現代城市社區由于個體居民之間的異質性明顯，要想實現社區自治需要建立一種集體選擇機制來解決個體需求的表達與整合問題。而這種機制的構建首先需要從宏觀的架構上對公共資源進行分配，從制度框架上設置標準，目前來看政府依然在公共資源分配和政策法規推進中掌握更多話語權，所以社區居民對于政府具有依賴性；而當社會組織通過政府購買等形式承接越來越多的公共服務和公共物品的供給時，社區居民自然而然在教育、醫療、衛生、文化等方面對社會組織也具有依賴性。

（二）城市社區治理中多元主體間的沖突邏輯

城市社區治理中的多元主體由于其自身的異質性天然的存在利益分歧和結構張力，這種利益分歧和結構張力容易引發多元主體之間的沖突。

1.基層政府行政權力與居民自治的社會權力間的沖突：上世紀90 年代以來伴隨社會治理重心的不斷下移，大量的行政事務轉移下沉進入社區，社區居委會的行政色彩越來越濃厚。社區作為社會的神經末梢一方面連接著以原子形態存在的社區居民個體和單個的家庭，另一方面又連接著政府系統和國家系統。多元主體協同治理呼喚權力的下放和自治，而社區公共福祉和公共利益的實現往往又需要政府的統籌與協調。在這種背景下，基層政府行政權力和居民自治的社會權力之間存在博弈，而這種博弈的本質是政府和社會在城市社區治理當中對責、權、利的重新分配。從實踐層面看社區自治空間的大小取決于基層政府的讓渡水平，當權力越來越多的被讓渡出去的時候下一步需要思考的是用什么來保障“權隨責走，費隨事轉”。

2.社會組織與社區居民之間的沖突：根據前文的論述，參與城市社區治理的社會組織有兩種類型，一種是公益性的社會組織，主要指民間組織和社會團體等，這部分社會組織比較常見的由社區居民和社會自愿者組成；另一種則是商業性質的社會組織，這類社會組織通過為社區提供專業化的服務參與社區治理，包括物業公司、提供政府購買服務的其他專業性社會組織。實踐層面上看公益性的社會組織如何處理作為個體原子單位的社區居民之間的不同利益訴求？專業化的社會組織又如何平衡商業利益追逐和社區公共福祉的平衡？在這兩個問題上社會組織與社區居民之間時有沖突發生。以物業管理公司為例，作為商業性的社會組織它承接了社區治理當中很重要的服務功能，而這種功能又基于社區居民繳納的物業管理費，但現實中由于物業公司管理不善而侵害社區居民公共利益的案例卻時有發生。

3.社區居民內部的利益沖突：現代城市社區與傳統的家族社群和單位制社區相比較最大的特點就是構成社區的單個居民之間巨大的異質性，沒有家族血緣、親緣關系作為支撐，無法依靠家族社群的管理模式來約束單個成員的行為；沒有固定的單位對社區成員進行劃分，也無法將個體間的互動和利益協調放置在單位制的管理框架中。現代城市社區中的居民首先在職業背景、受教育程度等方面具有很大的差異性，同時由于現代社會的巨大流動性，構成社區的個體間在風俗習慣、生活方式上也可能存在巨大差異。社區居民間的異質性容易導致社區居民在公共利益的協調中出現差異，也可能出現個別社區居民損害整體社區利益的現象。例如：小區遛狗不栓繩，咬人；高空拋物；個別居民擠占公共空間等問題。

（三）城市社區治理中多元主體間的合作邏輯

“共建共治共享”是現代城市社區治理的價值邏輯和實踐指引，要實現城市社區的共同建設、共同治理和成果共享本質上要求政府、社會、社區居民達成合作、協同治理。

1.政府與社會之間的合作：現代政府在參與社區治理過程中已經意識到“放權”的重要性，從操作層面上看政府更多考慮如何在保障公共利益的同時較少財政支出、提高服務效率。伴隨社會分工的日益精細化以及互“互聯網+”在社會治理中的廣泛運用，基層政府越來越傾向于通過政府購買的方式與專業化的社會組織進行合作。政府購買的方式一方面讓渡出一部分政府權力，減輕了基層政府身上的重擔；另一方面為社會組織參與社區共建、共治提供了基礎。與此同時，社區的發展又反哺著社會組織的發展最終社會組織在參與社區共建、共治中實現自身的發展，達到共享的目標。

2.政府與社區居民之間的合作：社區居民是城市社區治理當中的最小單元格，是治理的主體同時也是被治理的對象，城市社區治理過程中政府與社區居民之間的合作有很多表現形式。例如在拆遷小區中政府整個拆遷過程的順利推進必須依靠政府與社區居民之間的合作。又如近期在全國各大城市推進的垃圾分類，政府負責制定政策和標準，而具體操作垃圾分類則需要每個社區居民的參與和行動。本質上城市社區治理的各方面都需要政府與社區居民之間的合作。

在創新城市社區治理過程中全國各地對于政府和社區居民之間的合作模式進行了很多探討，例如：黨建帶群建、三社聯動等。其實不論是哪種合作模式，要加強政府和居民之間的合作首先政府和社區居民都需要轉變角色，從傳統的管理與被管理轉變為治理與參與治理的角色定位。一方面，政府要更好的傾聽社區居民的聲音讓本該代表社區居民利益的社區居委會真正當好居民的“傳聲筒”而非政府的“跑腿辦”。另一方面，社區居民要真正做到主動參與，避免“搭便車”的產生。

3.社區居民與社會之間的合作：現代城市社區治理中社區居民和社會之間的合作是一種雙向互利的過程。首先，社會組織為社區居民提供衛生、醫療、文化、娛樂、教育、休閑等方面的各種服務，在這個過程中社區居民與社會組織需要簽訂契約，這就是一種合作關系。另外，公益性的社會組織成員有很大部分來源于社區志愿者，社會組織因社區成員的參與不斷的發展壯大；而作為單個原子的社區居民在參與社會組織的過程中得到身心的鍛煉與紓解，實現個人的人生價值，社區居民和社會的合作是一種共贏的模式。

四、總結與展望

社區治理本質上是一種復雜的、系統化的社會實踐活動，是社會治理當中重要的組成部分也是國家治理體系當中最基礎的單元格，社區治理水平的提升對于國家整體治理能力的提升具有至關重要的基礎性作用。同時，我們也應該清楚社區治理由于其本身的復雜性和系統性必須要協調包括政府、社會、社區居民在內的多元主體協同參與，而這絕不可能一蹴而就，必將是一項與國家發展、社會發展同步進行的長期過程。

在當前階段，我們探討的城市社區治理必將是放置于當前我國社會發展的現實空間和歷史維度上的，盲目地呼吁西方式的民主自治無法適應我國的現實土壤。而構建“共建共治共享”的協同治理方式更加適應我國的城市社區治理現實，這種協同從宏觀上要仰賴于“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障......”的機制構建；從微觀上則要進一步理清政府、社會、社區居民在參與社區治理過程中的互動關系。受制于社區治理各主體的異質性，城市社區治理過程中的主體互動存在依賴、沖突與合作的三重邏輯，這三重邏輯是社區治理現實的映照，依賴是協同治理的前提，沖突是治理過程中現實存在的矛盾點，合作則是共建共治共享最為可行的路徑。本文分析了城市社區治理中主體互動過程的這三重邏輯內在的關系和每個邏輯下政府、社會、居民之間的互動原理，但如何將微觀層面的主體互動邏輯更好的與宏觀層面的機制構建相結合則需要更為詳盡的探究。同時，社區居民的個體差異必將導致社區與社區間的個性差異，如何從社區治理主體互動的角度摸索出一套能夠較全面指導各地城市社區治理實踐的理論還需要更多的努力。