公共租賃房建設用地問題的法律規制

（江南大學，江蘇 無錫 214122）

隨著每年進城務工人員和高校畢業生人數的急劇增加，我國的公租房始終處于供不應求的狀態，土地來源不足的問題一覽無余。完善相關法律規定是緩解房源不足，充分利用公租房福利政策的重要可行之法。一方土地不僅涉及到所有權、使用權和經營權，也關系到人的生存權，合理高效地使用土地資源是政府乃至每個人難以推脫的責任。

一、公共租賃房建設用地的現狀

中低層收入的無房群體日益增多，住房需求與日俱增，目前最大的問題便是公租房建設用地的緊缺。很多地區用于建設公租房的城市土地資源告急，不得不同時采用收購、新建、長期租賃、改建等多種方式來緩解這一問題。

由于興起時間不夠長，在公租房用地問題的解決上仍缺少統一可行的方案。各城市紛紛出招，公租房的建設用地呈現出來源多樣的特點。如上海采取多渠道籌措公共租賃房的方法，進行舊城區改造、收儲個人存量房、轉化其他保障性住房等；上海、北京等城市將集體建設用地作為興建公租房的土地來源；濟南等城市要求公開出讓的國有建設用地中配建公租房等等。

二、公租房建設用地存在的問題

利用集體土地的合法性問題。當前我國部分城市采用了在集體建設土地上建設公租房的做法，這在一定程度上彌補了房源的不足，同時提升了集體土地的經濟價值。但《土地管理法》第63條規定，農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。《憲法》第10條規定，農村、城郊等土地為集體所有的土地，國家為了公共利益的需要，可以依法對其征收或者征用并給予補償。征用土地往往會損害農民和集體的利益，應慎之又慎。由此看來，這種建設公租房的做法頗有違背集體土地法定用途、挑戰現有土地制度之嫌。

配建公租房的義務來源問題。公租房作為一項公共產品理應由政府提供，而國務院的配建公租房政策卻要求開發商在商品房建設項目中按比例配建公共租賃房，二者似乎相互齟齬。有觀點認為，供給公租房的義務是非專屬性義務，所以政府可以將一些義務向開發商有限的轉移，與此同時后者的企業社會責任也能得以彰顯。[1]如此雖能說明義務轉移的合理性，但難以證明其合法。因此似乎將其認定為基于政府與開發商的約定所產生的合同義務更為妥當。此外，如何規避開發商配建公租房的過程中可能衍生出的房屋質量、房屋權屬等問題仍無定論。

利用社會閑置住房的法律隱患。公租房興起的原因之一是個人存量房出租存在著數量不足、租金昂貴等弊端，難以滿足大量中低收入者的住房需求。隨著公租房日益供不應求的趨勢，許多城市開始轉而收儲社會閑置住房來緩解公租房房源緊缺的問題。但其中存在不少法律隱患。首先在管理方面，閑置住房分布在城市各處，政府難以統一規劃和監管，工作效率低；且這些房屋缺少配套的信息統計，容易引發道德風險和法律風險。其次，公租房最基本的能夠是提供保障，無需為相關群體創造不必要的舒適安逸條件，而許多社會閑置住房遠遠超過了此標準，可能對公租房政策造成一定的沖擊。最后，如果政府濫用優勢地位使房主利益大大受損，將會違背建設公租房的初衷，留下法律隱患。

三、對上述問題的法律規制建議

住建部等四部門聯合發布的《關于進一步規范發展公租房的意見》指出各地應因地制宜，多渠道籌集房源；針對住房違規分配、長久空置等問題，應保證公租房房源依法合理使用。該《意見》給了我們大方向上的指引，但缺乏可操作性，不利于監督和管理，具體做法仍需要細細斟酌。

利用集體土地建設公租房應作為最后的選擇。在征用前要向社會公布相關決定，論證公共利益之立足點。同時，充分借鑒各地的試點經驗并結合本地的具體情況，制定科學合理的公租房建設計劃，同時建立并落實責任監督機制。另外，應當切實對有關農民和集體做出相應的補償。除一次性補償外，還可以將集體土地入股建設公租房，讓農民獲得一定比例的房地產投資信托基金，從而每個月能夠有穩定收入。[2]

政府與房地產開發商應制定完備的配建合同。開發商配建義務來源于與政府的約定，因此與其界定好彼此的權利和義務至關重要。這不僅能夠解決其中存在的房屋質量無保障、房屋權屬引糾紛等問題，更能促進這一模式的長期良性發展。首先，這應當是一個有償合同，政府須有直接投入或稅收優惠等間接投入。其次，合同中應明確約定開發商的配建公租房義務、房屋質量保障義務和完工后的房屋移交義務。除此之外，公租房的所有權自始至終應歸于政府，開發商無權銷售。

政府應建立統一的閑置住房收儲標準和機制。一方面，這能夠減少政府濫用優勢地位的可能性；另一方面可以提高政府工作效率，便于規劃和管理。除此之外，還可以建立相應的激勵機制，鼓勵握有房產的個人將房屋賣出，從而保證收儲工作的順利開展，拓寬公租房房源的獲取渠道。公租房的本質是政府向特定困難人群出租房屋，從而實現福利和保障的目的，因此政府應在收儲個人存量房后直接向租戶出租，而不應通過房主來開展公租房的管理工作。

四、結語

政府投入和發展公租房建設對于負擔不起經濟適用房、同時也不能申請廉租房的社會特殊群體解決住房問題具有重要的現實意義。對這類特殊群體而言，這項公共政策猶如旱魃過處之甘霖、遠洋船舶之港灣，為他們在外拼搏提供一方安寧。

解決公租房建設用地問題，完善公租房相關制度，有利于充分利用土地資源，建構全方位各類型的保障性住房，從而讓更多的相關人員受益，促進社會健康有序發展。