我國(guó)公共危機(jī)管理法律體系問題研究

（黑龍江法治研究所，黑龍江 哈爾濱 150090）

引言：自新中國(guó)建立以來，得力于國(guó)家立法工作的不斷進(jìn)步，我國(guó)已經(jīng)制定了非常繁多的法律、法規(guī)用來保障國(guó)家社會(huì)的安全穩(wěn)定，這些法律、行政法規(guī)或地方性法規(guī)，是國(guó)家打擊公共危機(jī)犯罪行為的主要依據(jù)，同時(shí)也是人們安居樂業(yè)以及國(guó)家社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的最有效保障工具。但是我國(guó)立法主體多呈現(xiàn)多元化特點(diǎn)，使得多部門立法執(zhí)法很容易出現(xiàn)沖突問題，再加上一些法律在出臺(tái)時(shí)缺乏對(duì)于實(shí)際民情的考量和前瞻性，進(jìn)而導(dǎo)致部分公共危機(jī)管理法律的法律能效大打折扣，并不能在處理公共危機(jī)事件時(shí)發(fā)揮較好的強(qiáng)制性約束效果。鑒于此，需進(jìn)一步健全我國(guó)公共危機(jī)管理法律體系，促進(jìn)公共危機(jī)管理工作統(tǒng)一化、法制化、標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展，進(jìn)而維護(hù)人民群眾的切實(shí)利益，并保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康穩(wěn)定發(fā)展。

一、我國(guó)公共危機(jī)管理法律體系發(fā)展現(xiàn)狀

（一）社會(huì)國(guó)家安全類法律

首先，針對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)與動(dòng)員狀態(tài)法，其是依托于《中華人民共和國(guó)憲法》《人民防空法》等法律所構(gòu)成的單獨(dú)法律體系，多強(qiáng)調(diào)就有關(guān)戰(zhàn)爭(zhēng)與和平的社會(huì)問題進(jìn)行解決，而反觀國(guó)家安全法，其則更加注重就各種有可能危害國(guó)家利益或社會(huì)穩(wěn)定的社會(huì)事件進(jìn)行管理，即通過規(guī)范公民及組織的義務(wù)和權(quán)利來保障國(guó)家的整體安全；其次，針對(duì)緊急狀態(tài)法，該類法律多圍繞一些涉及到我國(guó)利益尤其是國(guó)土利益的國(guó)際條約進(jìn)行補(bǔ)充，例如，基于近幾年我國(guó)與美國(guó)發(fā)生的貿(mào)易摩擦問題，緊急狀態(tài)法體系內(nèi)便包含了《中華人民共和國(guó)和美利堅(jiān)合眾國(guó)貿(mào)易關(guān)系協(xié)定》此類法律；最后，針對(duì)反恐怖法，我國(guó)所參與的12 個(gè)反恐國(guó)際公約以及1 個(gè)區(qū)域性反恐公約均屬于此列法律范疇，同時(shí)基于本國(guó)的恐怖主義行為，我國(guó)《刑法》內(nèi)也具有明確的規(guī)定，即均旨在體現(xiàn)我國(guó)在反對(duì)恐怖主義層面的明確態(tài)度，但是，從目前來看，無論是國(guó)際公約還是國(guó)內(nèi)法律，我國(guó)反恐怖法仍多停留在打擊犯罪而非預(yù)防之上，因此仍無法從根源上給予恐怖主義較大的遏制效果。

（二）自然災(zāi)害類法律

于自然災(zāi)害類法律層面，不同的法律往往針對(duì)不同自然災(zāi)害事件所構(gòu)成，例如，包括為預(yù)防森林火災(zāi)事件所出臺(tái)的《森林法》《森林防火條例》、為處理地震災(zāi)害事件所出臺(tái)的《防震減災(zāi)法》在內(nèi)的多個(gè)法律規(guī)定均屬于自然災(zāi)害類法律體系。

（三）事故災(zāi)難類法律

于事故災(zāi)難類法律層面，其與自然災(zāi)害類法律最大的不同在于該類法律多針對(duì)因人為因素所致的社會(huì)事件，例如，針對(duì)近年來人們一直熱議的核安全問題，國(guó)家已經(jīng)制定了《民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》等法律來用于確保核泄露事件發(fā)生后的及時(shí)控制。同時(shí)，包括《安全生產(chǎn)法》《漁業(yè)法》在內(nèi)的事故災(zāi)難類法律均有針對(duì)性的就各種社會(huì)災(zāi)難問題進(jìn)行了預(yù)防，將能夠在很大程度上保障我國(guó)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。

（四）公共衛(wèi)生事件類法律

于公共衛(wèi)生事件類法律層面，其創(chuàng)立的主要目的在于處理包括近期新型冠狀病毒肺炎疫情在內(nèi)的各種重大社會(huì)衛(wèi)生事件，尤其是2003 年非典事件背景下所出臺(tái)的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，不僅能夠在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后第一時(shí)間確保百姓的生命健康，同時(shí)也能使事件處理工作較為有條不紊地開展。

二、現(xiàn)階段我國(guó)公共危機(jī)管理法律體系存在的問題

（一）法律體系不夠完善，立法存在空白領(lǐng)域

從現(xiàn)有我國(guó)公共危機(jī)管理法律體系構(gòu)建情況來看，雖然我國(guó)于公共衛(wèi)生事件處理、事故災(zāi)難處理等多個(gè)方面均已經(jīng)擁有了具體的法律規(guī)定，但隨著時(shí)代的發(fā)展，一些法律所存在的空白管理領(lǐng)域逐漸體現(xiàn)，進(jìn)而便在很大程度上造成了公共危機(jī)事件的難以處理。例如，于《戒嚴(yán)法》角度，目前我國(guó)的《戒嚴(yán)法》僅圍繞大型暴亂事件來確定法律條文，而基于一些不涉及國(guó)家利益的小規(guī)模民眾性群體事件，《戒嚴(yán)法》的管控效果相對(duì)較低，并不能確保群體性事件預(yù)防及處理工作協(xié)調(diào)有序開展。《香港國(guó)安法》也是剛剛出臺(tái)。

（二）法律結(jié)構(gòu)不夠合理，管理組織存在沖突

從當(dāng)前情況看，我國(guó)立法工作開展迅速，目前已經(jīng)針對(duì)公共危機(jī)管理工作制定了包括自然災(zāi)害處理法律、公共衛(wèi)生事件處理法律在內(nèi)的幾十部法律。但是，并非所有的法律規(guī)定均建立在統(tǒng)一的立法標(biāo)準(zhǔn)之下，尤其是針對(duì)一些具體責(zé)任的規(guī)定所出臺(tái)的法律條文，反應(yīng)在多部法律條文中，單獨(dú)看問題不大，但司法實(shí)踐中，執(zhí)行有瑕疵。如：《傳染病防治法實(shí)施辦法》第69 條是對(duì)違反第24條的行為所給予的法律制裁規(guī)定。由于有《行政處罰法》第24 條的規(guī)定,衛(wèi)生行政部門對(duì)違反《傳染病防治法實(shí)施辦法》第24 條的行為只能給予一次罰款。這種法律沖突就可能導(dǎo)致“非法”變“合法”，造成行政部門陷入一次執(zhí)法后卻“無法”可依了的窘境。另如：《傳染病防治法》中第19 條國(guó)家建立傳染病預(yù)警制度。但如何預(yù)警、預(yù)警內(nèi)容、預(yù)警級(jí)別、預(yù)警發(fā)布、預(yù)警不當(dāng)如何承擔(dān)責(zé)任等問題均沒有相應(yīng)的具體規(guī)定措施。本次新冠病毒疫情的發(fā)生與沒有啟動(dòng)很好的預(yù)警機(jī)制，這里有法律本身缺陷的因素。因此，造成國(guó)家公共危機(jī)管理能效的降低。

三、我國(guó)公共危機(jī)管理法律體系的完善策略

（一）彌補(bǔ)立法空白領(lǐng)域，完善現(xiàn)有法律內(nèi)容

就內(nèi)容角度看，應(yīng)結(jié)合當(dāng)前我國(guó)公共危機(jī)管理工作現(xiàn)狀就部分立法空白領(lǐng)域進(jìn)行彌補(bǔ)，構(gòu)建完善化危機(jī)管理法律體系保障基礎(chǔ)。首先，針對(duì)《應(yīng)對(duì)法》就群體性事件上的規(guī)定不足，應(yīng)圍繞群體性事件的解決方法制定較為規(guī)范的法律規(guī)定，并依靠《應(yīng)對(duì)法》明確群體性事件的判定標(biāo)準(zhǔn)，確保執(zhí)法部門就群體性事件發(fā)生后盡快參與和及時(shí)管控；其次，針對(duì)《反恐怖法》，應(yīng)在設(shè)立專門反恐活動(dòng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上明確各種恐怖主義活動(dòng)的處理原則，同時(shí)，考慮到隨著時(shí)代的發(fā)展恐怖主義犯罪行為將逐漸呈現(xiàn)出多樣化發(fā)展趨勢(shì)的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)秉承前瞻性原則對(duì)《反恐怖法》進(jìn)行完善。

（二）明確法律適用范圍，優(yōu)化現(xiàn)有法律結(jié)構(gòu)

針對(duì)以往我國(guó)公共危機(jī)管理法律體系所呈現(xiàn)出的分散性特點(diǎn)，應(yīng)將緊急狀態(tài)法、反恐怖法、戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)法等法律整合于《應(yīng)對(duì)法》內(nèi)的基礎(chǔ)上構(gòu)建統(tǒng)一的法律標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而一方面消除多部門管理所存在的法律矛盾，另一方面規(guī)避不同法律因立法標(biāo)準(zhǔn)不同導(dǎo)致的相互沖突問題。同時(shí)，在完善我國(guó)公共危機(jī)管理法律體系過程中，應(yīng)始終明確立法的根本目的，即一切法律均旨在保障人民的利益和國(guó)家社會(huì)的穩(wěn)定為前提，同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化普通公民以及非政府組織在公共危機(jī)管理工作中的參與力度和監(jiān)督能效，以確保所有公共危機(jī)管理法律規(guī)定的實(shí)用性和適用性。

結(jié)束語：總之，對(duì)于我國(guó)公共危機(jī)管理工作來說，法律規(guī)定不僅是保障社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵前提，同時(shí)也是維護(hù)人民利益的最有效工具。國(guó)家立法部門及執(zhí)法部門需不斷就現(xiàn)有公共危機(jī)管理法律體系的漏洞進(jìn)行合理修補(bǔ)，在明確各法律規(guī)定管理范圍及管理內(nèi)容的基礎(chǔ)上保障法律的權(quán)威性和適用性，進(jìn)而有效提升公共危機(jī)管理部門的管理能效，并確保國(guó)家社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。