公共危機(jī)中政府間信息共享的問(wèn)題及對(duì)策

摘要：2019年12月，湖北省武漢市開(kāi)始出現(xiàn)多起不明原因的病毒性肺炎，并以燎原之勢(shì)迅速向我國(guó)其他省級(jí)行政區(qū)蔓延。2020年1月12日，世界衛(wèi)生組織正式將該病毒命名為新型冠狀病毒。隨著鐘南山院士宣布該類(lèi)病毒存在人傳人的現(xiàn)象，1月23日武漢市疫情防控指揮部第一號(hào)通告宣布武漢全市公交地鐵、輪渡、長(zhǎng)途客運(yùn)停運(yùn)，機(jī)場(chǎng)火車(chē)站離漢通道暫時(shí)關(guān)閉。3月11日，世界衛(wèi)生組織總干事譚德賽稱(chēng)，此次新型冠狀病毒已構(gòu)成全球大流行^①。就目前的數(shù)據(jù)來(lái)看，此次疫情較非典時(shí)期而言要更加“來(lái)勢(shì)洶洶”。在傳播速度方面，新型冠狀肺炎從第一例到破千例僅僅用了不到一個(gè)月的時(shí)間，而非典的發(fā)展速度則相對(duì)平緩。在感染人數(shù)方面，短短一個(gè)月的時(shí)間全國(guó)確診病例數(shù)由最初的幾十例驟增至 9767 例，遠(yuǎn)超“非典”時(shí)期的確診病例總數(shù)，輻射范圍更是覆蓋了全國(guó)所有省級(jí)行政區(qū)域。

關(guān)鍵詞：信息共享;公關(guān)危機(jī);輿論危機(jī)

抗擊疫情仍然是一場(chǎng)全球范圍的持久戰(zhàn)，但是此次新型冠狀病毒較2003年“非典時(shí)期”，我國(guó)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共危機(jī)的治理能力顯著提升，這不僅有賴(lài)于現(xiàn)代醫(yī)療技術(shù)和醫(yī)療設(shè)備的進(jìn)步，也得益于政府治理中數(shù)字化與信息化的加入。各級(jí)政府在面對(duì)突發(fā)公共危機(jī)中及時(shí)準(zhǔn)確的進(jìn)行信息共享，能夠有效減少部門(mén)間由于“信息孤島”導(dǎo)致的行政效率低下，從而推進(jìn)防疫工作有序進(jìn)行。本文以此次新型冠狀病毒肺炎為危機(jī)背景，對(duì)“地方政府層級(jí)與層級(jí)間縱向共享”和“地方政府部門(mén)與部門(mén)間橫向共享”中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行分析，為當(dāng)前乃至今后的重大疫情信息共享的工作提供相應(yīng)的對(duì)策和建議。

一、新冠疫情防控情境下政府間信息共享的范圍

2019年12月所爆發(fā)的新冠疫情，作為一種突發(fā)性的公共衛(wèi)生事件，它所具有的高傳染性導(dǎo)致區(qū)域特征明顯。根據(jù)組織架構(gòu)來(lái)劃分，可以將地方政府間信息的共享分為兩類(lèi)：即、層級(jí)與層級(jí)之間的縱向共享、部門(mén)與部門(mén)之間的橫向共享。

垂直方向的縱向共享

政府間的縱向關(guān)系是指，從中央到地方各級(jí)政府業(yè)務(wù)內(nèi)容性質(zhì)相同的職能部門(mén)。也就是常說(shuō)的“條條關(guān)系”;縱向的信息共享就是指信息源從中央流向地方的信息共享行為^②。在新冠疫情的防疫中，我國(guó)組建了從中央到地方的、自上而下的應(yīng)對(duì)新冠疫情危機(jī)的組織機(jī)構(gòu)。這是一種垂直型的、地方黨政“一把手”雙責(zé)制的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。具體形式為中央應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組———國(guó)務(wù)院應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制———?。ㄊ校┘?jí)疫情防控應(yīng)急指揮部（名稱(chēng)有差別，如江西省疫情防控應(yīng)急指揮部、北京市新冠肺炎疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組）———縣級(jí)疫情防控應(yīng)急指揮部———社區(qū) （單位）疫情防控應(yīng)急指揮組。中央應(yīng)對(duì)新冠病毒感染肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)由國(guó)務(wù)院總理?yè)?dān)任，其成員包括分管衛(wèi)生工作的國(guó)務(wù)院副總理，以及宣傳部、公安部、外交部等部門(mén)負(fù)責(zé)人。 各級(jí)地方政府（社區(qū)單位）的疫情防控應(yīng)急指揮部，都是地方（社區(qū)單位）黨委書(shū)記和行政首長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)。

水平方向的橫向共享

政府間的橫向關(guān)系是指，由不同職能部門(mén)組合而成的各級(jí)政府。也就是條塊關(guān)系中的“塊狀關(guān)系”;信息的橫向共享就是相同地方區(qū)域政府內(nèi)不同業(yè)務(wù)職能部門(mén)間的信息共享，此類(lèi)共享由于缺乏共享動(dòng)力，自發(fā)共享行為較少，大多要靠上級(jí)部門(mén)推動(dòng)^②。國(guó)務(wù)院應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制還設(shè)置了諸多的工作小組。通過(guò)梳理，在抗擊新冠肺炎中，國(guó)家衛(wèi)生健康委牽頭建立應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制的成員單位共32個(gè)部門(mén)，下設(shè)疫情防控、醫(yī)療救治、科研攻關(guān)、宣傳、外事、后勤保障、前方工作等工作組，分別由相關(guān)部委負(fù)責(zé)同志任組長(zhǎng)，明確職責(zé)，分工協(xié)作，形成防控疫情的有效合力。

信息共享的范圍

抗擊新冠肺炎疫情是一場(chǎng)阻擊戰(zhàn)。打贏這場(chǎng)戰(zhàn)役，需要健全政府間信息共享的機(jī)制，需要明確政府間哪些信息還沒(méi)有共享，哪些信息在突發(fā)事件中應(yīng)該及時(shí)共享。

疫情信息，是指疫情的態(tài)勢(shì)與新型冠狀病毒的特征以及傳播情況。在新型冠狀病毒的防疫中，出現(xiàn)了丁香園等能夠及時(shí)反映跨地區(qū)疫情的平臺(tái)。

醫(yī)情信息，是指臨床救治和公共衛(wèi)生干預(yù)措施。醫(yī)療信息主要是包括防護(hù)措施、專(zhuān)家報(bào)告、治療方法、疫苗進(jìn)展等。

民情信息，是民眾的風(fēng)險(xiǎn)感知、風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)和應(yīng)急行為。政府間共享民情信息，有助于了解民生，了解民眾在危機(jī)中關(guān)注的問(wèn)題，也方便及時(shí)公開(kāi)信息，避免政府信息不透明導(dǎo)致的輿情危機(jī)。

二、新冠疫情防控情境下政府信息共享的困境

跨域聯(lián)動(dòng)與屬地管理矛盾。在實(shí)踐中，國(guó)務(wù)院應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制被設(shè)計(jì)為垂直性的網(wǎng)絡(luò)動(dòng)態(tài)組織，即由中央政府行政首長(zhǎng)牽頭，統(tǒng)一指揮、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)應(yīng)急事務(wù);地方應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制則是由地方黨委和政府的 “一把手”來(lái)負(fù)責(zé)。 這種垂直領(lǐng)導(dǎo)、首長(zhǎng)負(fù)責(zé)的方式，有力地推動(dòng)了疫情防控事務(wù)在全國(guó)范圍的執(zhí)行^③。 然而，跨域聯(lián)動(dòng)和屬地管理矛盾、條塊關(guān)系矛盾等組織結(jié)構(gòu)問(wèn)題仍然存在，成為制約疫情危機(jī)處理效果的主要潛在因素。這種矛盾集中反映在疫情防控的政策執(zhí)行上。各個(gè)地方政府在執(zhí)行疫情防控政策，若從狹隘的地方主義和自身利益出發(fā)，易使得疫情防控政策執(zhí)行“各自為陣”。

信息資源碎片化與信息共享矛盾。 “碎片化”是行政管理體制中普遍存在的現(xiàn)象，也是區(qū)域應(yīng)急協(xié)同中客觀需要面對(duì)的問(wèn)題^⑥。 新冠疫情的防控不僅只涉及一個(gè)省市或部門(mén)，還包括多個(gè)省市及其同一政府的多個(gè)部門(mén)。其中特別是各省醫(yī)療信息、物資信息 “ 碎片化 ” 突出。尤其是不同職能部門(mén)間，以及政府、企業(yè)與非政府間的物資配置碎片化嚴(yán)重。

共享意識(shí)與共享機(jī)制不完善的矛盾。大數(shù)據(jù)普及以來(lái)，無(wú)論是公眾還是政府都因此受益。但是我國(guó)政府信息共享平臺(tái)建設(shè)卻沒(méi)有的到很好的發(fā)展，各自為政，沒(méi)有形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，在信息資源共享過(guò)程中，不同部門(mén)所提供的信息資源在數(shù)據(jù)的內(nèi)容、格式和質(zhì)量方面千差萬(wàn)別，形成了技術(shù)壁壘，使得政府間信息資源的共享難以實(shí)現(xiàn)^⑦。在疫情中具體體現(xiàn)為政府大數(shù)據(jù)未得到及時(shí)聯(lián)動(dòng)，比如初期同一車(chē)廂中密切接觸患者的乘客信息主要通過(guò)微博微信宣傳獲取，與交通部門(mén)數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng)不 足;在防護(hù)物資分配上，存 在 數(shù) 據(jù)“打架”，一 個(gè) 說(shuō)“全 面 緩 解”，一 個(gè) 說(shuō)“特 別 緊缺”，共享機(jī)制不完善降低了資源調(diào)配效率。

三、新冠疫情防控情境下政府間信息共享的建議

明確各層級(jí)權(quán)責(zé)，打通中央基層的協(xié)同關(guān)系。習(xí)近平總書(shū)記在中央政治局常委上強(qiáng)調(diào)：“疫情防控要堅(jiān)持全國(guó)一盤(pán)棋。各級(jí)黨委和政府必須堅(jiān)決服從黨中央統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一調(diào)度，做到令行禁止。各地區(qū)各部門(mén)必須增強(qiáng)大局意識(shí)和全局觀念，堅(jiān)決服從中央應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組及國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的指揮。各地區(qū)各部門(mén)采取舉措既要考慮本地區(qū)本領(lǐng)域防控需要，也要考慮對(duì)重點(diǎn)地區(qū)、對(duì)全國(guó)防控的影響。”因此，一方面，要注意打通各層級(jí)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)上與下的信息共享，上下關(guān)系的縱向協(xié)同。另一方面，也要注意協(xié)同同層級(jí)的關(guān)系，明確各部門(mén)的權(quán)限，實(shí)現(xiàn)左與右橫向的協(xié)同。

提升政府間信息共享程度，建設(shè)地方統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺(tái)。中央和地方之間，地方各類(lèi)各級(jí)部門(mén)之間都需要強(qiáng)大的數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng)能力，要大力搭建城市級(jí)統(tǒng)一數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)。一方面，雖然新浪微博、百度等 App開(kāi)通了疫情上報(bào)入口與疫情動(dòng)態(tài)入口，但應(yīng)用深度不夠，且未開(kāi)放數(shù)據(jù)接口，市級(jí)作為疫情防控的一線(xiàn)指揮部，并不能加工和使用這些 數(shù) 據(jù);另 一 方 面，群眾對(duì)信息公開(kāi)程度的要求更加具體，搭建城市級(jí)統(tǒng)一數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)的重要性不言而喻。在已有省級(jí)平臺(tái)的情況下，市級(jí)平臺(tái)不應(yīng)被視為重復(fù)建設(shè)，而應(yīng)體現(xiàn)市域 治 理 特 點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)地方的綜合性、執(zhí)行性、關(guān)聯(lián)性 和 細(xì) 膩 度，并合理配置應(yīng)急狀態(tài)下的數(shù)據(jù)權(quán)，確保在必要情況下，關(guān) 鍵 數(shù) 據(jù) 能夠被安全合法地使用^⑤。

建立疫情數(shù)據(jù)聯(lián)通共享機(jī)制，完善數(shù)據(jù)上報(bào)渠道及平臺(tái)。應(yīng)建立疫情數(shù)據(jù)聯(lián)通共享機(jī)制，通過(guò)疫情相關(guān)的傳播感染、物資人員資源、重點(diǎn)人員、重點(diǎn)區(qū)域等重要數(shù)據(jù)匯集，加強(qiáng)部門(mén)機(jī)構(gòu)間數(shù)據(jù)溝通，形成更高效一體化應(yīng)急數(shù)據(jù)管理體系，提高數(shù)據(jù)獲取效率，通過(guò)多方溝通協(xié)調(diào)進(jìn)一步對(duì)其準(zhǔn)確度和真實(shí)性進(jìn)行考證修訂。打 通 與防疫有關(guān)的數(shù)據(jù)，建立起實(shí)時(shí)人口、車(chē)輛和救災(zāi)物資的監(jiān)測(cè)平臺(tái);通過(guò)各高速出入口和城市出入口的記錄準(zhǔn)確獲取全國(guó)所有車(chē)輛的實(shí)時(shí)狀況;將社區(qū)在線(xiàn)申報(bào)系統(tǒng)與公安的人口庫(kù)結(jié)合起來(lái)，構(gòu)建動(dòng)態(tài)人口監(jiān)測(cè)平臺(tái);打 造 救 災(zāi) 物資信息交流 平 臺(tái)，優(yōu)化救災(zāi)物資供求、人 力 物質(zhì)調(diào)配;建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)上報(bào)渠道及平臺(tái)，使得各部門(mén)和地方直接實(shí)時(shí)填報(bào)疫情數(shù)據(jù)，利用問(wèn)責(zé)制、檢察制確保數(shù)據(jù)的及時(shí)性和準(zhǔn)確性，提高數(shù)據(jù)獲取效率和時(shí)效性，提升應(yīng)對(duì)能力。

參考文獻(xiàn)

[1] 譚德塞.世衛(wèi)組織總干事 2020 年 3 月 11 日在 2019 冠狀病毒?。–OVID-19）疫情媒體通報(bào)會(huì)上的講話(huà)[ED/OL].https：//www.who.int/zh/dg/speeches/detail/who direc tor-general-s-opening-remarks-at-the-media-briefing on-covid-19---11-march-2020.2020-03-11.

[2]張震，姚展鵬，田斯琪.地方政府間信息資源共享的推進(jìn)機(jī)制研究[J].中共天津市委黨校學(xué)報(bào)，2020，22（01）：61-69.

[3]李月琳，張秀，張琳，冉從敬，何夢(mèng)婷，劉先瑞.突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的科學(xué)應(yīng)對(duì)與思考：圖情專(zhuān)家談新冠疫情[J].信息資源管理學(xué)報(bào)，2020，10（02）：4+8-16

[4]彭宗超，黃昊，吳洪濤，謝起慧.新冠肺炎疫情前期應(yīng)急防控的“五情”大數(shù)據(jù)分析[J].治理研究，2020，36（02）：6-20.

[5]汪偉全，陶東.新冠疫情防控情境下區(qū)域應(yīng)急協(xié)同機(jī)制與效能優(yōu)化[J].深圳大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2020，37（02）：117-123.

[6]王重高.從聯(lián)防聯(lián)控看應(yīng)急管理協(xié)同[J].中國(guó)應(yīng)急管理，2020（02）：26-28.

[7]張震，王雪姣，華潔瑩.破除我國(guó)地方政府間信息壁壘的思考[J].決策與信息，2019（11）：77-85.