基于發展普惠金融視角的P2P網貸監管完善

馬麗英

摘要：P2P網貸無序發展，行業風險急劇膨脹，“爆雷”事件頻發，引起各方高度關注。政府進行嚴格監管和整治后，肅清了各種亂象，控制了行業風險，但監管過嚴和監管過程中的不協調也引發各種問題，嚴重打擊P2P行業的生存和發展，影響普惠金融目標的實現。因此，要創新監管理念，糾正監管方向，完善監管法規體系，建立長效監管機制，并從健全社會信用體系、推進新信息技術應用等方面扶持P2P網貸行業健康發展。

關鍵詞：P2P網貸? “爆雷潮”? “清退潮”? 監管理念? 管制和扶持

一、引言

P2P網貸是個體和個體之間通過互聯網平臺進行直接借貸的簡稱，P2P平臺則是專門從事網絡借貸中介業務活動的中介平臺的簡稱。在我國，2007年出現P2P網貸，2012年開始快速發展，2013-2016年進入爆發式發展時期。據網貸天眼統計，2016年末P2P平臺數量達6000多家，全年網貸成交額達到2萬多億元。與此同時，P2P網貸風險也集中爆發，惡意欺詐、非法集資、卷款跑路、假標自融、龐氏騙局等各種現象層出不窮。2016年以來，政府開始加強監管和規范P2P行業。在嚴監管態勢下，除問題平臺頻頻爆雷外，又涌現網站關閉、暫停運營、停業清盤、業務轉型等“清退潮”。P2P網貸的興起為傳統金融業的“長尾人群”開啟了便捷的投融資渠道，與發展普惠金融的目標高度契合，但其無序發展引發極大信用風險，給投資者造成巨大損失。

關于網貸監管，早期的研究大多從P2P可能引發的風險出發，探討網貸監管的必要性及監管體系的構建，或者從完善立法、嚴格執法角度探討加強網貸監管，此外，也有不少學者比較和總結國外網貸監管經驗。近年來，關于P2P監管的研究不斷深化，比如結合博弈論等理論來探究網貸風險控制和監管機制。自2016年政府開始清查整頓P2P行業亂象后，也有學者開始探究監管效率及監管本身存在的問題并提出完善監管的對策。總體而言，現有的研究主要站在抗拒風險的角度看待問題，著眼于強化管制。本文基于發展普惠金融的視角，站在維護和支持P2P網貸行業正常發展的立場，梳理目前P2P網貸監管問題，提出創新監管理念下管制和扶持并行的對策思路。

二、P2P網貸監管現狀

從2014年起，網貸行業監管經歷了從無到有、從寬到嚴的歷程，至今已發布了一系列規范和整治P2P行業的規章制度，監管和整治活動也產生明顯的結果。

（一）P2P網貸行業規制體系形成

在P2P行業危機蔓延、網貸風險開始集中爆發后，網貸行業的監管引起高度關注，一系列監管的規范和依據也相繼出臺。2016 年 4 月，出臺了《互聯網金融風險專項整治工作實施方案》和《P2P網絡借貸風險專項整治工作實施方案》。2016年8月，發布了《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法》（簡稱《暫行辦法》）?！稌盒修k法》明確P2P網貸平臺的定位，確立了銀監會和地方政府“雙負責”的監管模式，規定了備案管理的基本程序和要求，還以負面清單形式規定網貸平臺和借款人的禁止性行為，并圍繞金融消費者合法權益的保護提出了明確要求。同時，相繼發布《網絡借貸信息中介機構備案登記管理指引》《網絡借貸資金存管業務指引》和《網絡信息中介機構業務活動信息披露指引》（簡稱三大指引）。《暫行辦法》加三大指引，被稱為“1+3”制度體系，是開展監管工作的依據和保障。

（二）P2P網貸行業隨監管步調跌宕起伏

在我國，P2P網貸自2012年開始快速發展，從2014年起，伴隨著監管步調的變換，P2P網貸經歷了爆發期、爆雷潮、清退潮等跌宕起伏的發展歷程。

2014年，銀監會等監管層陸續對P2P行業提出監管要求，但未頒布系統性、強制性的政策規章;2015年出臺《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》，但在大力支持“互聯網+”發展的大背景下，監管要求沒有得以落實。因此，P2P監管雖然開始起步，但仍處于寬松狀態，P2P行業發展進入爆發期。根據網貸天眼的數據統計，從2014年6月到2016年1月，每月的新增P2P平臺都達到了百位數。飛速擴張的網貸市場再加上寬松監管造就低下的違規成本，使得P2P行業魚龍混雜、亂象叢生，集聚巨大風險，直至2015年底開始出現“爆雷潮”。2016年中期，“爆雷”現象加速，2016年9月新增問題平臺高達262家，全年累計新增問題平臺近1500家。在此背景下，政府開始加大監管力度，2016 年 4 月出臺了《互聯網金融風險專項整治工作實施方案》和《P2P網絡借貸風險專項整治工作實施方案》。此后，陸續發布的《暫行辦法》和三大指引，即所謂的“1+3”制度體系，為網貸行業監管樹立了標桿。

2018年初，各省市監管部門頻繁發布關于整改驗收的相關文件，督促P2P平臺加快整改步伐。2018年3月末，銀監會發布《關于加大通過互聯網開展資產管理業務整治力度及開展驗收工作的通知》（29號文）。隨著多項監管政策的落地，P2P平臺面臨的考驗越來越嚴峻。2018年8月，《關于開展P2P網絡借貸機構合規檢查工作的通知》（下稱《通知》）和《網絡借貸信息中介機構合規檢查問題清單》（下稱《清單》）》出臺，統一了全國的 P2P合規要求，備案標準更加清晰，開啟了全國范圍內的P2P合規檢查大幕[1]。 2019年，遵照新出臺的《關于做好網貸機構分類處置和風險防范工作的意見》提出的要求，進一步加大專項整治力度，堅決清退不合規平臺。至此，合規程度低、風控能力弱、經營能力差的平臺不堪承壓，紛紛清盤。

三、我國P2P網貸監管存在的問題

（一）監管過嚴抑制行業發展

“治亂世用重錘”，在P2P行業野蠻發展、害群之馬橫行之際，嚴監管政策的實施對整治行業亂象、控制行業風險起到了很大作用，但監管過嚴也抑制了行業發展。

1.嚴格的監管規則副作用明顯。《暫行辦法》將 P2P 平臺界定為單純的信息中介，只有“拍拍貸”等少數平臺業務模式符合標準，大部分平臺涉及擔保、債權轉讓、期限錯配和剛性兌付等業務模式，均需限期進行大幅度業務整改，否則只能主動或被動清退。還有，取締線下業務模式，只允許純線上運營，在某種程度上切斷了投資人與平臺之間的聯系，導致投資人退出。另外，《暫行辦法》引入了投資者適當性機制，對出借人自身素質的要求提高也會在一定程度上減少平臺投資客戶資源[2]。

2.嚴苛的監管行動“殺傷力”大。在實施監管過程中，部分監管部門沒有嚴格依法依規，也沒有分類施策，不論造假欺詐、卷款逃跑等違法行為，還是暫時經營困難而無力兌付，把所有出問題的P2P平臺都強制查封了事，反而給投資者造成更大的損失并嚴重挫傷各方參與者的信心。同時，一旦發現P2P平臺有違法，向不特定對象集資的行為，平臺負責人往往會被認定為觸犯了非法吸收公眾存款罪的條款，這違背了刑法的謙抑性原則。刑法的謙抑性又被稱為刑法的經濟性，其基本要求是應當保證盡量減少刑罰的使用，充分保障公民權利，只有當其他法律法規不足以抑制或懲罰違法行為時，才應當適用刑法[3]。為了抵制P2P網貸平臺可能帶來的高風險，粗暴地進行定罪處罰，必然會打擊P2P網貸平臺的生存和發展。根據網貸天眼網站數據統計，網貸行業資金量從2016年12月的凈流入577億元降到2018年6月持續至今的凈流出;網貸成交額從2017年7月2536億元降到2019年月均900億元左右;2019年7月正常運營平臺只剩780多家;2018年8月以來全國無新增平臺。

（二）監管不協調加劇行業動蕩

我國對P2P網貸行業的監管，前后期政策差異大，存在“運動式”監管傾向。2015年，政府大力推動“互聯網+”發展，在此背景下，P2P網貸行業的監管有令不行，監管寬松，市場對網貸行業的發展預期也盲目樂觀，大量網貸平臺紛紛成立，不僅從業人員良莠不齊，還有部分心思不良者趁亂混入進行詐騙和非法集資，導致了2015-2016年間網貸平臺“爆雷潮”。而在網貸行業混亂不堪及校園貸等問題出現后，監管政策突然轉向，開始對P2P市場進行全面洗牌、猛烈整頓，也使少數正常經營的平臺因監管成本加大而被迫倒閉或停業。“108細則”出臺后，更有大量平臺因無望合規備案而被迫清退，產生“清退潮”。不論是監管缺位引發的“爆雷潮”，還是嚴苛監管催生的“清退潮”，都使悲觀情緒蔓延，投資信心下降。可見，監管政策的步調不一和不確定性，尤其是短期內出現完全兩極分化的監管政策，會誤導市場預期并加劇行業發展的動蕩。

四、監管和扶持并行，保障P2P網貸行業健康發展

從發展普惠金融的視角來看，在互聯網快速發展迅速普及的背景下，P2P網貸與傳統金融機構相比，具有多方面的優勢。經過近幾年的嚴格管制和清查整改，合規備案的P2P平臺回歸信息中介定位，網貸行業風險基本出清，但業務和人氣也跌入低谷。因此，今后首先要創新監管理念，糾正監管方向;然后完善監管法制化建設，建立監管長效機制;并從社會信用體系建設、推進新信息技術應用等方面扶持P2P網貸行業發展。

（一）創新監管理念，糾正監管方向

過去幾年監管中出現的種種問題，與理念的滯后和方向的偏頗不無關系。要糾正監管過程中的偏差、規范監管行為，首先要樹立正確的理念，糾正監管方向。

1.樹立出借人權益保護理念。出借人、借款人、網貸平臺、第三方擔保人等參與主體，共同維系P2P網貸行業的發展，他們的合法權益都應受到保護，但與傳統金融方式相比，P2P網貸監管更需要加強對出借人權益的保護。首先，P2P網貸出借人是網貸行業風險最主要的承擔者。其次，P2P網貸是一種陌生人之間的交易，在社會信用體系不健全的環境下，存在嚴重的信息不對稱。相對于P2P平臺和借款人而言，投資人處于信息弱勢地位。同時，P2P網貸市場具有涉眾性特征。因為，P2P網貸之所以能產生并快速發展，是因為其通過互聯網技術和成本優勢，為被傳統金融所忽略但數量龐大的小微企業和個人客戶群體提供金融產品和服務。這種涉眾性特征意味著出借人中包含了大量的普通、個人投資者群體，他們的風險識別能力和風險承受能力較弱。總之，在P2P網貸的各方利益相關者中，出借人數量最為龐大、涉及面最廣，但卻處于弱勢地位。為了保障市場公平有序，恢復網貸市場元氣，理應將出借人權益保護作為構建網貸市場監管機制的基本理念貫穿始終。

2.糾正監管方向。從發展普惠金融的視角來看，過去幾年監管方向的偏頗，主要表現在單純強調嚴監管、控風險，忽視服務職能和引導作用。為了維護P2P網貸的健康發展，需要管制和服務并行。具體來說，不僅要監督P2P網絡貸款平臺規范守法經營，還要為P2P網絡貸款平臺的正常經營提供相關的服務。當前，在P2P網貸行業經過糾偏和重新洗牌跌入低谷之際，應開始發揮地方政府的服務職能，鼓勵經營規范、實力較強的網貸平臺實施可持續發展戰略，引導社會資金規范參與P2P網貸業務，通過激勵措施比如財稅方面的優惠來提高P2P平臺守法循章的主動性，通過聲譽褒揚和物質獎勵倡導守法、誠信、規范經營行為，使借貸雙方參與者的信心在監管部門的呵護下逐步恢復，從而促進P2P行業能夠長遠地為實現普惠金融目標服務。

（二）完善監管法制化建設，建立監管長效機制

完善監管法制化建設，才能形成監管長效機制。政府監管的法制化建設，既包括完善相關的法律法規體系，使監管機構和從業各方都有法可依、有章可循，健全行政法律救濟體系，對監管部門依法監管形成有效監督。

1.完善法律法規體系?！稌盒修k法》和三大指引構成的“1+3”制度體系，雖然明確了P2P平臺定位，樹立了行業發展的基本規范，使監管工作有據可依，但《暫行辦法》只是銀監會等部門發布的行政規章，其法律層級不夠高，規制效果不夠理想。因此，立法機關應當加緊完善關于P2P網貸政府監管的專門性法律，使政府監管有法可依。

2.健全行政法律救濟體系。行政法律救濟體系是一個涵蓋行政復議、行政訴訟、國家賠償的完整法律系統，是互聯網金融監管法律制度體系的重要組成部分。依據救濟制度，不論是出借人、借款人等金融消費者，還是P2P平臺等機構，在遇到監管部門違法行政、濫用權力、怠于執法或執法不公時，通過救濟途徑可以對行政權力進行控制，一方面維護自己的合法權益，另一方面也可以監督行政部門依法監管，避免監管權利尋租。所以，健全救濟體系，不僅可以為金融消費者權益保護提供一道堅實的屏障，更是建立了一套對政府部門行之有效的社會監督體系[4]。

（三）建立健全社會信用體系

P2P網貸本質上是基于借貸雙方之間信任的一種信用貸款。我國社會信用體系不完善，守信激勵和失信懲戒機制不健全，使得失信成本偏低。這種狀況在過去幾年加劇了P2P行業的風險。而在P2P平臺被嚴格限制只能從事信息中介后，若無完善的社會信用體系的支撐，P2P網貸行業將舉步維艱。因此，發揮政府P2P監管服務職能的一個重要任務就是建立健全社會信用體系。

1.健全社會成員信用記錄 ，完善信用信息基礎數據庫。健全社會成員信用記錄是社會信用體系建設的基本要求。要加快改變個人信用信息記錄的相對落后狀態，推進以公民身份號碼制度為基礎的公民統一社會信用代碼制度建設，以公民身份號碼為唯一身份標識，全面歸集個人從業信息、執業信息、受教育信息、違法犯罪信息、法定代表人失信信息、納稅信用級別信息、失信被執行人信息及個人日常行為中的違規信息，實現個人信用信息記錄全覆蓋。

2.推進線上線下信用信息的全面整合、開放共享，建立覆蓋全社會的征信系統。目前，互聯網信用建設仍不能滿足互聯網經濟蓬勃發展的需求，已有的網絡征信系統也大都處于各自為營狀態。因此，要大力推進線上線下信用信息的全面整合、開放共享。一方面要大力推進互聯網應用及服務領域信用建設，建立涵蓋互聯網平臺、上網個人的網絡信用數據庫;另一方面，要推動所有信用信息系統的互聯互通和信用信息的交換共享，尤其要大力推動網絡信用信息在全社會的共享應用，力爭形成覆蓋所有信用主體和所有信用信息類別的信用信息網絡，建立覆蓋全社會的征信系統。

（四）推進新技術在P2P平臺和監管過程的應用

互聯網能夠存儲海量數據，數據挖掘技術可以從這些海量、隨機、模糊、碎片式的信息中提取不為人知、隱含其中的有用信息和知識，對看似零散的數據進行分類、歸納、關聯分析后，生成有價值的征信信息[5]。從P2P平臺來說，可以利用大數據技術進行精準營銷、信息披露、信用評價，降低網貸交易成本并控制風險。從監管方面看，運用大數據技術可以在多方面提升監管效率和效果，比如大數據征信系統，通過對現有的線上、線下海量的個人和企業的征信信息采集、處理、分析、管理，能快速獲得相關的征信信息。但是，目前大數據信息的基礎建設不足，在數據的管理、共享、開發、智能化建設以及安全方面都有待完善。因此，政府需要加大新技術應用的基礎設施配套建設，加大對大數據建設的投入，打通數據聯接通道，推進大數據技術在P2P行業發展和監管中的應用，從而優化P2P平臺的技術環境并創新監管手段。

參考文獻：

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[3]江涵.P2P網貸平臺行為的刑法規制[D].廣西大學，2018.

[4]梁松.互聯網金融監管行政法律制度構建必要性及因應之道[J].行政管理改革，2019（08）：97-104.

[5]范建華，張肖.信息保護的重要手段——數據挖掘——以銀行業環境為例[J].金融經濟，2012（04）：32-35.

基金項目：本研究由“普惠金融與農村電商協同創新中心（閩江學院）”開放課題資助（XTZX1810）。

作者單位：普惠金融與農村電商協同創新中心（閩江學院）