社區共同體視角下老舊小區改造的路徑

弓順芳

摘要：以社區“共同體”的視角，探討和剖析鄭州市老舊小區改造項目，界定公共服務類別及其供給模式為主線，圍繞公共服務的供給由政府單一中心供給模式轉向政府、市場、社會和公眾共同承擔的多中心供給模式，提出以構建“社區共同體”為目的，以居民需求為導向的老舊小區改造的路徑，即理順社區基層政府與社區自治的關系，創新多中心的社區公共服務供給機制，重塑社區功能，實行“參與式”社區治理以及培育社區社會資本，營造社區共同體文化。

關鍵詞：社區共同體;老舊小區;改造

近年來，城市老舊小區改造作為關系老百姓“身邊事”的重要民生工程，正在成為各地區實施“穩增長、調結構、惠民生”和城市精細化管理的重點工作。當前，老舊小區在設施設備等硬環境的便捷性、耐久性、擴展性等方面存在不足，更嚴重的是由于我國大部分老舊小區在興建過程中是由房管局或者國有企業作為管理主體，建成后仍然沿用“單位制”后勤服務理念指導下的開放式管理，普遍存在設施老化、產權關系復雜、治理主體缺失和物業管理不規范等問題。因此，如何改變政府在社區建設的“獨角戲”狀態，提升社區居民的社區歸屬感、認同感和參與感，擺脫社區建設的“共同體困境”，成為制約地方治理效能和改善民生福祉的重要課題。

一、老舊小區改造中政府職能轉變的必要性

（一）提供優質公共服務供給，有利于建構多元聯動的社區治理格局

促進社區治理主體的多元化，其實質就是要處理好社區治理過程中“國家一社會”兩者之間的關系。當前，雖然社區居民希望看到政府能夠提高為人民服務的方法和質量，切實有效地擴展服務的領域、范圍和成本，但是，一些社區公共服務的能力與人民群眾對美好生活需求尚有差距，不少老舊小區缺乏自組織能力、社區居民的自我服務的意識、管理和保障能力不足，社會自治發展滯后，難以有效承接從傳統單位體制剝離出的社會管理職能。因此，要實現老舊社區的“善治”必須轉變政府職能。一方面，政府要提高社區公共服務質量。在多元聯動的社會治理格局中實行“社區善政”，關注老舊小區中和居民生活息息相關的水、電、氣、暖、路等配套設施的完善和優化，完善老舊小區中消防、養老、育嬰、醫療、快遞等公共服務，提高居民的安全感和幸福感。另一方面，實現社區共同治理。注重發掘社區資源，強化社區服務功能，使政府將更多的時間、精力和公共資源投入社會管理、協調監督和公共服務上，持續優化政府效能。

（二）引入現代管理模式，有助于推動社區服務管理的科學化發展

與城市新建社區相比，老舊小區居民之間較為熟悉，但是隨著城市化進程的加快，老舊小區成員的流動性、異質性日益突出，產權關系多元，社群關系淡化，不動產產權關系呈現出多元化趨勢，社會網絡頻次繁密。因此，社區治理要根據居民需求，構建規范化、差異化和個性化的公共服務流程為中心，以持續地提高地方政府公共服務績效，不斷優化政府服務流程、資源分配、時間安排、流程質量與效率測評等工作。優化政府流程，必須堅持以加強工作規范為目標，注重運用法治思維和法治方式，運用數字化、智能化工具和現代管理模式，推進工作的規范化、制度化貫穿到社區治理的每一個環節中，培育居民的契約精神和社區服務管理者的專業化。例如，深圳福田區運用自媒體、社區APP應用軟件、城市社工互助和信息化服務平臺等數字化應用，構建“審批一條龍，服務一站式”的“零時限、零收費、零距離、零材料”清單服務，全面提高政府政務的科學性、規范性和效能性。

（三）搭建居民公共參與平臺，以便增強社區民主化

社區的功能和社區治理的最終目的是滿足人對美好生活的需要，提高社區居民的文明程度和促進人的全面發展。因此，社區治理應突出人的主體性，強調治理主體的多元性，注重調動社區居民參與社區治理的積極性和主動性，培養民居的民主意識，提高居民生活質量。正確處理政府與社會的關系，關鍵是要對政府的權責進行合理的劃分和剝離。一方面，搭建公共參與平臺，完善社區自治。各治理主體通過協商、聯動機制來實現對社區公共事務的管理，著重強調政府以外非強制主體，如社區自治組織、社區居民等作用的發揮，實現社區自治。另一方面，建立長效化的民主監督和考評機制。社區治理結構創新，本質上是基層社會管理權力的配置與使用過程如何實現最大限度的公共服務供給。從這個意義上說，社區治理創新首先要構建起科學合理、可操作性強的評價指標體系，引入多元化的監督主體和溝通機制，對各老舊小區的改造建設狀況進行階段性評估、分析和檢驗，推進社區共同體的建設。

二、社會資本理論視域下老舊小區居住模式與人際關系實證分析——以鄭州市LY社區為例

“社區”一詞中，“社”字注重從文化層面界定以祭祀為中心的居民共同體，而“區”字側重從地域層面，二者共同構成一個具有共同意識、價值和利益的區域社會共同體的概念。美國學者齊美爾認為，現代都市人的內心被原子化，在復雜的人際交往中難以避免地增加了很多猜疑、冷漠、逃避等消極因素。大多數老舊社區居民對小區事務的消積、淡漠以及回避等心理因素嚴重影響和制約社區共同體意識的發育。因此，從社區共同體的角度來看，社區治理“共同體意識”缺失是當前社區治理難題的關鍵所在。近年來，鄭州市LY社區從改善老舊小區居住模式和人際關系改善為切入口，在創新社區治理方面取得較好的成效。

（一）社區概況

LY小區始建于20世紀90年代初期，是國家第三批城市住宅小區建設試點項目，小區居住大概1730戶，約5000余居民。隨著城市化進程的加快和經濟社會的變遷，小區的公共配套設施逐漸老化，物業管理方式陳舊，社區缺乏專業的服務機構，社區道路變成了停車場，綠地變成了菜地，小區隨處可見垃圾堆放，小區物業服務功能嚴重缺失，曾經的高檔小區逐漸淪為環境臟亂、管理混亂的問題小區。2018年初，小區逐漸探索出‘一領四單“五聯共治的社區治理模式，黨支部和組織社區群眾、社區黨員、業主委員會和企業通過“列清單”、民主商討、黨建引領，制訂完善小區改造方案，形成“區委一街道黨工委一社區黨支部一樓院黨組織”縱向管理鏈條，社區公共服務功能明顯提升。

（二）主要做法和創新

社區治理是一個涉及多因素、多角度、多方面的復雜性系統工程。近年來，鄭州市LY街道辦事處將小區改造的初始點和落腳點歸結于群眾的利益，將社區有機更新的過程轉化為提升服務功能、引領小區自治的契機，創新實施“黨建引領、群眾下單、黨委接單、共建做單、自治結單”的新模式，探索出老舊小區改造的新路徑。

1.黨建引領。老舊小區改造后，社區黨組織特別是廣大黨員發揮社區建設的核心作用，統籌和整合社區資源，協調各駐社區單位的關系，積極決策、部署和解決社區的重大問題。一是突出組織上引領，成立樓院黨小組、黨員志愿服務隊，組建以黨員為負責人的業主委員會：二是思想上引領，采用“小板凳傳習會”等形式，宣傳黨的惠民政策、習近平新時代中國特色社會主義思想，培育居民的社區共同體意識：三是機制上引領，健全聯系小區群眾機制，堅持聽取社區居民和社會各方的意見，共同商議推進改造提質;四是行動上引領，發揮黨員模范帶頭作用，特別是骨干黨員作用，主動走訪社區居民、組織志愿服務，帶動群眾解決群眾問題，引領小區居民自主自愿實現自治。

2.群眾下單。老舊小區的治理主體不僅包括原社區居民，也包括數量眾多、占絕對比例的外來流動人口，加強流動人口與原社區居民的社會融合和社會聯絡，促進“二元社區”向“一元”的轉變是實現有效治理的必由之路。一是社區主人翁感的樹立。小區改造前，針對群眾意見進行廣泛征集、梳理整合、優化匯總;改造中，根據群眾需求，公開改造方案的內容和實施情況，實地進行“放線”，隨時聽取合理化建議，調整改造方案，既保證改造方案貼近群眾需求，也實現改造方案群眾“驗單”。二是社區認同感的培訓。將具備一定條件的外來人口納入到社區參與的范圍中，挖掘社區居民與外來人口的技能特長，為設立社區人才庫做好準備。

3.黨委接單。街道按照“改造基礎、提升功能、兼顧環境”的主基調，在基礎環境改造的同時，實現服務功能提升采取“一期試點、分期推進”的方式，率先實施LY小區改造。一方面，注重環境質量改造。注重改善水、電、氣、暖等關系民生的重大問題，搭建“一門一路一里一站七中心”平臺。另一方面，提升公共服務功能。緊扣“溫暖二七”建設，利用老舊、廢棄場地，建成黨群工作站、新時代文明實踐站、新時代文明實踐廣場以及老年人日問照料中心，委托社會組織提供養老，改善提升衛生服務中心、兒童活動中心，改造了綜治服務中心和物業服務中心，以整體性治理理念提升社區公共服務功能和水平。

4.共建做單。善治是社區治理的最終目標，是各治理主體在合作、互信的協商基礎上，化解矛盾和沖突以實現社會利益的最大化。LY街道社區黨組織依托黨建聯盟、公益聯盟和社區自治聯盟平臺，組織公共單位黨組織“共建”。一是小區改造過程中，社區黨組織聯合熱力公司、園林部門、熱力公司、學校等單位參與改造方案的論證、修改、優化和交付工作，共商解決方案：二是小區改造完成后，社區黨組織主動聯合非公企業、社會組織黨組織“助力”，為小區改造充電車棚等，同時，構建“紅色物業”和“365”工作機制，有效融合街道黨組織建設和物業公司管理服務的網絡服務和社會志愿服務，鼓勵社會多元化力量參與社區治理。三是創新基層民主科學決策模式。LY社區黨組織采用“一征三議兩公開”民主決策工作方法，由社區建設意見，社區“兩委”班子提議、各單位商議、黨員和居民代表會議決議，將決議內容和實施情況面向社區居民公開，推動社區事務公開評議，探索基層民主科學決策“共建做單”新模式。

5.自治結單。自我管理、自治共享是小區改造的最終成果和目的。老舊小區的社區建設歷史長，人口構成復雜，流動性強，決定了居民對社區的歸屬感和認同感較弱，基層管理組織的服務意識不強。針對這些問題，LY小區黨組織在老舊小區改造中，積極引導建立“社區一物業公司一業主委員會一黨員群眾代表”四方聯動機制，全程參與改造，統籌協調居民公共服務、社區資產統一管理等方法，倒逼物業公司創新管理模式，增強居民對小區的認同感和歸屬感，從組織重塑為切入點，解決改造后管理缺失、組織失序而造成效能低下等問題，有效調動社區居民參與社區治理的積極性和主動性。

三、老舊小區實現共同體治理轉型的路徑

社會精細化治理的核心在于公共服務供給便捷化、精準化、透明化、低成本化、參與有效化。老舊小區改造應從共同體觀念培養、主客體關系機制的構建、公共服務供給優化和社區文化等方面為重點，形成各方參與的整體治理，改善老舊小區管理無序的狀況。

（一）提升社區組織力，培育社區共同體意識

社區共同體由利益共同體、文化共同體和地域性共同體共同構成。人是社區生活的主體，從根本上講只有建立和實現利益上休戚與共、共同分享的文化傳統與信仰之上，才能維持超穩定的社區共同體。一是明確基層政府和自組織的角色。堅持“政府主導、公眾參與、市場化運作”的方式，提升黨組織政治領導力，著力推進區域化黨建，發揮好街道黨組織的領導核心作用。二是明確基層政府與自組織的職責清單。按照權責一致的原則，制定完善基層政府、自治組織、社會組織“微權力”的權力清單和責任清單，完善自治組織協助政府事項、社區事務禁入事項，使基層政府的權力行使實現制度化。三是鼓勵市場主體多層次、多角度、全方位地參與社區治理。在我國城市社區中，應當鼓勵更多的“利益既得者”，如物業公司、企業集團參與老舊小區公共服務的供給工作中來構建“統分結合、分權為主”的治理機制，挖掘和營造老舊社區的集體文化，充分調動基層政府、市場和居民的積極性，共同參與社區建設。

（二）理順社區基層政府與社區自治的關系

社會具有自我發展的內驅力，一個成熟社會必然要求內生矛盾的自我消解，以求社會關系之良性恢復。在老舊小區改造進程中，社區的自治能力和糾紛解決能力是社會建設的重要內容。因此，社區共同體建設應堅持社會自治，鼓勵社區通過自治擴大公共服務供給的渠道多元化，以家庭、社區、村落、單位等具體細胞單元為支撐：一是進一步將鄉鎮（街道）和市直有關部門的基本公共服務項目下沉到社區，爭取做到“小事不出社區、大事有人代理”。二是要注重發展市場化便民服務，積極培育引導快遞業、電訊服務等單位和有實力的商貿物流企業到社區服務中心設立便民超市和服務代辦點等，方便居民生活。三是要重點發揮老舊小區的群眾基礎，培養社區自組織。社會組織、社工服務和社區志愿服務聯絡機構，扎實開展以老舊小區為主、社會各界共同參與的志愿服務進社區活動，有助于構建和完善基層政府與社區自治相互融合、和諧共建的體制機制。

（三）創新多中心的社區公共服務供給機制

如何集聚各方面資源因素，調動社會各方面力量，有效補足公共服務供給缺口，時刻考驗著基層政府的治理能力。老舊小區的改造過程中，一些企業和社會組織也投入了大量資金建設、基礎設施和其它公共服務。因此，在創新多中心社區公共服務供給機制上，可以充分發揮集體經濟和國有企業的潛在能力和優勢，在以社區需求為導向，提高社區發展、產業布局和成長空間的精準度的同時，注重實現市場投入主體的經濟效益與社會效益的雙贏。因此，政府一方面可以通過土地劃撥的方式，增加組織經費，活躍組織活動，發揮組織作用。另一方面，適當增加財政補助，增強社區的網絡服務能力。對于財政較為薄弱的基層政府，可以加大財政補貼和轉移支付，促進財政平衡和社會公平。

（四）重塑社區功能，實行“參與式”社區治理

美國學者查爾斯小福克斯認為善治就是“以人為本”，所謂“善”就是人民為促進幸福的實現而民主決定的東西，人民就是標準，在人民之上沒有判定對錯的更高標準。參與式社區治理就是善治在社區治理的有效回應。參與式社區治理是指基層政府主動吸納并回應社區居民的訴求，使社區居民使社區居民能夠參與到公共政策、重大決策的制定、監督、執行和評價全過程、全流程過程之中。同時，構建一個科學合理、可操作性強的評價指標體系，有助于對老舊小區的改造建設狀況進行績效評估、分析和檢驗，為社區發展規劃提供實質性參考依據，為城市舊房改造工程提供科學的評價標準和定量依據。因此，新時代推動社區參與式治理必須注重發揮構建以社區黨組織為核心堡壘，由多元化市場、社會組織和社區居民力量共同參與，協同作戰，共同維護社會秩序、抵御社會風險、確保社會安全穩定的治理格局。

（五）培育積累社會資本，構建社區共同體文化

斯科特在其著作《國家的視角》一書中指出：“社會秩序的角角落落都可以加以改進，一些細小的事情有可能成為最徹底的社會工程所需要解決的事情”。隨著城市社區風險增多，城市脆弱性日漸明顯，保證在低溫社會狀態下推進社區現代化治理，應該從以下幾個方面著手：一是積極培育社區社會資本，加強社區之間的相互融合與特色發展。社區資本是社區治理的基礎和重要組成部分，社區治理通常能夠借助個人信息，依據社區成員對社會規范的遵守與否予以獎懲。例如，開展符合當地傳統民俗的文化活動，有利于恢復居民問情感交流和融合氛圍，增強居民的社區歸屬感和社區凝聚力，以及社區的自我融合和自我發展能力：二是完善法律制度來實現社區治理現代化進程的利益博弈法制化、規范化，保障居民的利益不受損害;三是完善社區組織體制和工作機制，建立健全黨委、政府統一領導，有關部門和群團組織密切配合，社會力量廣泛參與的城鄉社區治理工作格局：四是積極推進“智慧社區”，引入數字化標準體系和評價機制。積極運用AIoT+5G、“物聯網+人工智能”等技術，將老舊社區賦能高度智能的社區管理和精準運營的神經感知能力，提高社區社會治理規范化、科學化和智能化水平。

四、結論

老舊小區改造要始終以居民需求為導向，不斷優化公共服務的供給，構建政府、市場、社會和公眾共同承擔的多中心供給模式。社區治理工作關系民生福祉，要正確理順社區基層政府與社區自治的關系，營造社區自然生態體系的均衡的居住氛圍，必須轉變政府職能，強化基層黨組織在社區治理中的引領作用，重塑黨建在社區的核心功能，推進實現和諧社區共同體的營造。