鄉村振興視域下農村金融消費者權益保護再思考

摘要：隨著脫貧攻堅工作的不斷深入和鄉村振興戰略的不斷推進，農村金融消費者權益的保護也愈顯突出和重要，需要立法賦予農村金融消費者新內涵，加強農村金融消費服務與商品供給，完善信息披露制度、新型農村金融產品消費權益保障機制和多元化金融消費糾紛解決機制，提高農村金融消費者教育的有效性和針對性等途徑，化解農村金融消費者權益保障困境，促進金融助力扶貧攻堅和鄉村振興戰略。

關鍵詞：農村;金融消費;權益保護;鄉村振興

中圖分類號：D922.28;F832.0? ? ? ? ?文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2020）19-0147-06

Abstract： The protection of rural financial consumers rights and interests is becoming more prominent and important along with the deepening of poverty alleviation and the advancing of rural revitalization strategy. This indicates that legislation is needed to endow rural financial consumers with new connotation， strengthen the rural financial consumer services and commodity supply， complete the system of information disclosure， consumer rights and interests protection of new rural financial products， and dispute resolution of diversified financial consumption， improve the effectiveness of rural financial consumer education， resolve the dilemma of rural financial consumer rights protection in a targeted way， and to promote financial support for the strategy of poverty alleviation and rural revitalization.

Key words： rural; financial consumption; protection of rights and interests; rural revitalization

黨的十九大報告提出要打贏脫貧攻堅戰，實施鄉村振興戰略。打贏脫貧攻堅戰和實施鄉村振興戰略是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務。金融是現代經濟的核心，是打贏脫貧攻堅戰的有效手段，也是鄉村振興戰略順利推進的重要支撐。截至2018年末，全部金融機構本外幣農村（縣及縣以下）貸款余額為26.6萬億元，同比增長6%;農戶貸款余額為9.2萬億元，同比增長13.9%;農林牧漁貸款余額為3.94萬億元，同比增長1.8%;全口徑涉農貸款余額32.7萬億元，同比增長5.6%[1]。大量的金融資源被配置到農村經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，為促進農業生產、農村經濟發展和農民增收發揮了重要作用。但是，農村金融供需矛盾依然突出，隨著脫貧攻堅工作的不斷深入和鄉村振興戰略的不斷推進，農村金融服務廣度和深度得到不斷提升，農村金融消費者權益的保護也愈顯重要，在一定意義上農村金融消費者權益的保護工作已成為保障農村金融扶貧、農村金融發展及鄉村振興的關鍵，需要進一步完善。

1 農村金融消費者的新內涵

金融消費者一詞在《中國人民銀行金融消費者權益保護實施辦法》中被定義為購買、使用金融機構提供的金融產品和服務的自然人。這一概念雖未按照《消費者權益保護法》第二條“為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務”而將金融消費限定為生活消費需要購買、使用金融機構提供的金融產品和服務，但是仍將金融消費者界定為自然人，明確將法人、非法人組織排除在外。目前，中國脫貧工作的重點已轉向深度貧困地區，深度貧困地區脫貧攻堅工作重在產業扶貧，發展縣域經濟，夯實促進持續增收和穩定脫貧的產業基礎。鄉村振興戰略的實現更是要以新型農業產業模式興村強縣。隨著脫貧攻堅工作的不斷深入和鄉村振興戰略的不斷推進，大量家庭農場、家庭工場、手工作坊、鄉村車間、農業合作社等新型經營模式不斷涌現，龍頭企業的扶持帶動作用不斷強化。新頒布實施的《中華人民共和國民法總則》規定的民事主體除了自然人、一般法人外還包括非營利法人、特別法人以及非法人組織。家庭農場、家庭工場、手工作坊、鄉村車間、農業合作社、龍頭企業這些農村經濟實體在經營發展過程中必然會以民事主體的身份購買、使用金融機構提供的金融產品和服務，與金融機構產生民事合同關系，在民事法律關系中的法律地位完全符合《中華人民共和國民法總則》所規定民事主體類型。相對于擁有豐富而復雜的金融專業知識和巨大財力的金融機構來說，這些農村經濟實體和自然人一樣也存在實力懸殊和信息不對稱的問題，處于弱勢，甚至是劣勢地位。在金融消費保護重視較早的域外，也并未完全將金融消費者限定為自然人。如英國的《〈2012年金融服務法〉草案》第1G條中，將消費者首先界定為：曾經使用、使用或者可能使用受監管金融服務;在日本，其《金融商品銷售法》適用對象既包括自然人，還包括不具備金融專業知識的法人;而中國臺灣地區的《金融消費者保護法》并未將金融消費者范圍完全局限于自然人，而是將金融消費者界定為接受金融服務業提供金融商品或服務者，通過但書形式將由主管機關確定的符合一定財力或專業能力的自然人或法人和專業投資機構排除在外，盡可能地保護了多數金融消費主體的權益。因此，在脫貧攻堅和實施鄉村振興戰略的背景下，中國農村金融消費者的內涵應該體現時代性和特殊性，金融消費者除自然人外，還應擴展至具有同一弱勢地位的部分法人和非法人組織，賦予其新的內涵。農村金融消費可以被界定為：在農村地區購買、使用金融機構提供的金融產品和服務的自然人、法人、非法人組織，但不包括專業投資機構和金融監管機關認定的具有一定財力或專業能力的自然人、法人或非法人組織。

2 農村金融現狀

2014年以來，中央發布多個重要涉農文件，在中央政策支持和廣大金融機構的共同努力下，金融機構涉農貸款持續增長，涉農融資更趨多元化，風險保障能力不斷提高，金融助推脫貧攻堅效果顯著，農村金融產品和服務創新點多，基礎金融服務水平不斷提高，普惠金融發展基礎不斷夯實。截至2018年末，涉農貸款余額為326 806億元，其中，個人涉農貸款余額94 760億元，企業涉農貸款余額225 695億元，各類非企業組織涉農貸款余額6 351億元（表1）;新三板掛牌涉農企業累計達418家，累計融資25.06億元，涉農企業共發行14支債券，融資80.5億元;農業保險提供風險保障3.46萬億元，參保農戶1.95億;全國精準扶貧貸款余額42 461億元，發放支農、支小再貸款余額分別為2 870億、2 172億元，發放扶貧再貸款余額1 822億元;1.84億農戶建立信用檔案，農村地區開立個人銀行結算賬戶53.05億戶，各類銀行卡32.08億張，人均持卡3.31張。農村地區布放ATM數量為380.45萬臺，ATM萬人擁有數量為3.93臺，POS機715.62萬臺，POS機萬人擁有73.9臺[1]。農村金融服務的廣度和深度顯著提升，整體水平再上新臺階，為促進農民收入較快增長發揮了重要作用。

3 農村金融消費保護的困境

金融產品和服務具有專業性、虛擬性、復雜性的特征，因此金融市場消費者的權益容易遭到侵害，雖然連續數年中國農村居民人均可支配收入實際增長率高于城鎮居民人均可支配收入實際增長率，農村金融市場也在不斷發展和壯大，但是受區域自然環境、基礎設施、文化教育、資源分布、供需結構、市場競爭、法律體制等因素的影響，城市和農村兩大金融市場有著不同的消費群體、市場供給結構、金融產品結構、金融消費理念和偏好，農村金融消費者和城市金融消費者在金融生態環境、金融服務質量等方面有很大差距，城鄉之間金融市場情況存在顯著不同。由于農村金融消費者在金融活動主體、金融活動內容、金融消費行為等方面的特殊性及農村金融消費的特點、農村地區制度機制、金融環境等方面的制約，農村金融依然是中國金融體系中最薄弱的環節，農村金融消費者在金融市場仍然處于相對弱勢的地位，在金融消費過程中其權益更易受到侵害，農村金融消費者的保護處于一個嚴峻的境地。

3.1 立法保護不完善

目前中國對于金融消費者權益保護方面的專門立法還不完善，對于農村金融消費者權益保護更是立法空白。雖然新修訂的《消費者權益保護法》使用了金融服務經營者的概念，把金融業納入調整范圍，但金融產品和服務具有專業性、虛擬性、復雜性的特征，與《消費者權益保護法》中傳統的產品和服務并不相同，依據《消費者權益保護法》無法對金融消費者開展針對性、專業性的保護，更缺乏對農村金融消費領域具體的制度設計。近年來國家推出一系列惠農、支農和金融扶貧政策發展農村金融，《消費者權益保護法》在內容方面難以對新政策帶來的農村金融消費權益、特別是貧困地區農村金融消費權益予以完整保護。雖然國辦發〔2015〕81號《國務院辦公廳關于加強金融消費者權益保護工作的指導意見》明確了金融消費者權益及其保護內容，但是該指導意見的立法層級相對較低，且未涉及農村金融消費的特殊保護。而一行兩會制定的金融消費方面的政策文件，側重于對金融機構的監管，具有明顯的行業監管特征，對金融機構權利與義務的規定多屬于倡導性、自律性規定，缺乏強制力，無金融消費者權利救濟的法律規范要素，對于農村金融消費者權益保護更無涉及。

3.2 農村金融消費服務與商品供給不足，非法金融活動激增

受區域自然環境、基礎設施、文化教育、資源分布等因素的影響，農村金融依然是中國金融體系中最薄弱的環節，國有商業銀行和股份制銀行金融服務重心下沉不足，四大商業銀行中除農業銀行僅在少量鄉鎮一級設有少量機構外，其他銀行均只在縣級行政區域設立分支機構，目前農村鄉鎮金融機構網點以農商行（農信社）、郵政儲蓄銀行為主，金融機構空白鄉鎮仍有1 314個，金融機構物理網點難以對廣大農村進行全面覆蓋，且結算渠道與工具偏少，導致農村金融消費服務供給不足。數據顯示，中國城鎮和農村每萬人擁有銀行類金融服務人員數量的比例高達329∶1[2]，城鄉金融服務差異大，農民很難享受到與城市居民一樣便利的金融服務。同時，金融機構基于利潤因素和風險因素的考慮，往往會設定較高的授信門檻、附加強制貸款條件、制定較高利率定價、減少貸款類別，對農村金融業務和金融產品的創新性不強，提供動力不足，可供農民選擇的金融服務和產品不足，農村金融消費者缺少更多的選擇權，農民金融消費權利空間受到擠壓。此外，由于農村金融消費服務與商品供給不足，正常金融消費手續和條件相對復雜及農村民間融資傳統，非法集資、非法互聯網金融活動侵害農民金融消費權益現象在農村有蔓延之勢。如向三農和中小企業提供小額貸款“只貸不存”的小額貸款公司，未納入銀監會或人民銀行系統監管，地方政府在監管中只注重注冊資本審查等準入監管，而忽視日常經營活動是否違法違規的現場檢查和非現場監測，加之內控管理水平低，部分小額信貸公司為獲取更多放貸資金而變相吸收公眾存款或非法集資。

3.3 農村金融消費信息更加不完全、不對稱

金融服務和產品的表現形式主要是信息，內容具有高度的專業性，普通金融消費者難以判斷消費信息的優劣真偽，農村金融消費者更是處于劣勢地位，在金融消費過程中，由于自身的金融知識薄弱、金融素養不高，存在金融消費內容理解不透徹、風險辨識能力較低，選擇權不足、地位不均衡等問題，加之部分農村金融機構的信息傳達以及風險說明不足，不公開不利信息或大量采用晦澀難懂的專業術語，導致金融交易信息更加不透明，使得農村金融消費者無法準確獲得金融產品及其風險相關信息，甚至個別農村金融機構工作人員為完成考核任務有意隱瞞風險，夸大收益，通過虛假宣傳，誤導農民金融消費。金融消費信息不完全、不對稱已成為農村金融消費保護中的核心問題并已嚴重影響了農村金融消費者其他權益的行使。

3.4 新型農村金融產品消費權益保障不足

近年來，隨著農村金融市場不斷發展和壯大，金融機構創新了“兩權”抵押貸款、林權預收益質押貸、“5321” （戶均5萬以下，3年期限，免抵押、免擔保，扶貧全額貼息）扶貧小額貼息貸、產業貸、建房貸、扶智貸、健康貸等農村金融消費產品和服務，農村金融消費者的特殊消費需求得到不斷滿足。但是，由于政策配套不足、金融機構風險防范和利潤追求等因素影響，新型農村金融產品消費權益保障仍存在不足。以2015年開始的農村“兩權”抵押貸款試點為例，雖然在試點地區暫停《物權法》和《擔保法》的相關規定，但是其他應配套的法律并未配套出臺，且“兩權”抵押的部分內容與土地管理法、農村土地承包法等法律法規存在一定抵觸。多數試點地區制定的貸款細則和發放標準較為原則，對違約貸款處理亦無明確規定。金融機構為了控制資金風險，普遍將“兩權”抵押貸款人限定為新型農業經營主體、產業大戶、龍頭企業，將產業規模較小的普通農戶和生產能力不足的貧困農戶排除在貸款主體之外。部分金融機構除了要求貸款人提供一般貸款所要求的手續材料外，還要求“兩權”抵押貸款人提供村委會出具的同意抵押貸款證明、房屋四周鄰居同意抵押貸款證明、附加擔保人、購買人身意外險等額外貸款附加條件，加重貸款人金融消費負擔。此外，由于缺乏專業“兩權”評估機構和科學的農村土地價值評估標準，“兩權”價值評估受主觀因素影響較大，土地價值和房屋價值常常被低估。陜西省平利縣在試點中規定，對農房財產權評估，500萬元以下的由借貸銀行自行評估，500萬元以上的由企業、農戶委托第三方評估機構評估。由于借貸雙方地位的不平等，限額以下的貸款銀行自行評估，容易出現主觀性和隨意性評估，土地價值和農房價值常被刻意壓低。同時，金融機構為提高資金安全、降低成本，通常按照農村土地經營權評估價值的40%～50%、農民住房財產權評估價值的70%確定貸款額度，在一定程度上減少了農戶可貸款額度，致使抵押物價值與貸款額度不相應，實際損害了農村金融消費者的公平交易權[3]。而且，由于缺少對違約貸款處理的明確規定，在抵押貸款人無法償還到期債務時，如何在保障農戶基本居住權和基本口糧田的前提下，依法慎重處置抵押物，切實維護好抵押人合法權益。

3.5 農村金融消費者金融素養不高

近年來，中國金融業發展呈幾何式增長，然而金融消費者自身發展卻遠遠落后于金融業發展，特別是廣大農村地區，金融知識普及教育的速度和手段遠遠滯后于城市。調查顯示82.58%的農村消費者認為金融知識普及非常重要或比較重要[4]，但是由于農村金融覆蓋率較低，金融機構網點分布少，保險、證券等金融產品匱乏，加之受教育水平相對較低及使用習慣等因素影響，農民的金融知識主要局限于銀行業，更多地是傳統的存款、貸款等業務，而對證券、保險知之甚少，更談不上具體應用。與城市消費者對全部金融知識問題64.78%的平均正確率相比，農村消費者的平均正確率為50.70%（表2）。農村金融消費者金融素養還有待提高，農村金融消費者金融素養不高已成為農村金融領域消費者發展的現實瓶頸。

3.6 農村金融消費糾紛解決機制不足

目前，金融消費者與金融機構發生消費爭議時，原則上先向金融機構進行投訴，金融消費者對金融機構處理結果不滿意或金融機構對投訴不予受理時，金融消費者再向金融機構所在地的監管部門進行投訴。在農村地區，金融機構布局不足，一旦自身利益與消費者權益產生沖突，必然無法通過內部處理機制保護農村金融消費權益。作為監管機構的“一行一會”，受體制和現實的制約，在縣級除人民銀行以外，銀保監會并未成立相應的金融消費者權益保護辦事機構。即使是縣級人民銀行金融監管也基本上停留在合規性檢查階段，未普遍設置專職的金融消費者權益保護部門，金融消費權益保護工作多由辦公室人員兼任，難以滿足金融消費權益保護工作的需要。目前探索的金融消費糾紛非訴第三方調解組織試點工作，因為試點業務僅局限于試點省份省會城市所在地區，加之宣傳不到位及社會認可與信賴度不高，導致調解案件數量相對較少。以2015年6月成立的陜西金融消費糾紛調解中心為例，截至2018年6月，該中心成立三年來僅受理金融糾紛90余起，調解成功60余起，年均受理金融消費糾紛30余起，年調解成功僅為20余起[5]。而在農民人口相對較多的地級市及縣級區域金融消費糾紛調解中心并無業務開展。無救濟則無權利。金融消費權益、特別是農村金融消費者權益由于立法和現實原因，本來就略顯不足，如果這些不足的權利受到侵犯后，農村金融消費者無法獲得有效的救濟，農村金融消費者權益將成為一紙空文，金融助力脫貧攻堅和鄉村振興也勢必成為空談。

4 貧困地區農村金融消費保護的對策

4.1 完善金融消費權益保護立法

針對金融消費領域的專業性和特殊性，借鑒英、美、日本、新加坡及中國臺灣地區通過專門立法實現對金融領域消費者保護的經驗，結合中國金融市場和金融消費實際，制定金融消費者保護基礎性法律《金融消費者保護法》，明確和擴展金融消費者內涵及權益內容，細分城鄉兩大金融消費群體，強化金融機構的義務，完善救濟路徑，構建權利—義務—責任—救濟法律規范全要素，全面系統地規范金融機構監管和金融消費者權益保護及糾紛處理。在《金融消費者保護法》中，設立農村金融消費者權益保護專章，通過差別監管、傾斜保護、全面保護實現實質意義上公平、公正的農村金融消費權益保護。

4.2 加強農村金融消費服務與商品供給

做好鄉村振興戰略金融服務，加強農村金融消費服務與商品供給。實施傾斜性的財稅制度，強制性政策和引導性政策并舉，推動國有商業銀行和股份制銀行下沉金融服務重心，提高金融機構農村農業資金投放比例，加快農村地區網點、助農取款設備等金融基礎設施建設，不斷提升金融服務縣域經濟的能力和水平;大力支持在農村設立村鎮銀行、小額貸款公司;支持培育發展農民資金互助組織，實現農村合作金融互助、互利，改善農村金融生態，提升農村金融內生力。立足農村特色資源和產業，在風險可控的前提下，合理下放審批權限、簡化業務流程，根據不同層次的農村金融消費客戶需求開發創新金融產品和服務，以滿足農村多層次金融消費者的需求，加快推進農村信用體系建設，解決農戶融資擔保難問題，實現城鄉金融服務均等化。在加強農村金融消費服務與商品供給的同時，還要加強小額信貸公司和互聯網金融監管，防范和打擊金融亂象，避免非法金融活動侵害農民金融消費權益。

4.3 完善信息披露，設置“冷靜期”制度

完善信息披露是金融消費者保護的基礎，是解決信息不對稱的關鍵。將農村金融消費權益保護作為金融監管部門金融評估重要指標，繼續細化強制信息披露和鼓勵主動信息披露。金融監管部門借鑒美國金融消費者保護局（CFPB）經驗，召集多方人員參與進行跨領域合作，在充分征求金融消費者和金融服務從業者意見的基礎上，設計農村金融消費合同范本，用通俗易懂的語言，將金融消費合同的有效信息傳達給消費者，降低消費者信息獲取成本，幫助消費者做出準確消費判斷，提高消費者對金融風險的認知[6]。同時，借鑒中國《保險法》“猶豫期”制度，對于農村金融產品和服務銷售中設置允許農村金融消費者反悔和退出合約的“冷靜期”制度，賦予農村金融消費者在“冷靜期”內無條件單方解除權，對農村金融消費者做出傾斜性保護，促進金融機構在產品和服務推薦及交易階段認真提供相關信息，平衡農村金融消費者與金融機構的交易地位，更好地保障農村金融消費者的權益。

4.4 完善新型農村金融產品消費權益保障機制

全面落實國家惠農、支農和金融扶貧政策發展農村金融，完善新型農村金融產品消費權益配套政策和法律法規。進一步深化農村產權制度改革，修訂《物權法》《擔保法》中關于農村兩權抵押擔保的法律規定，完善農村不動產登記、流轉、處置等制度，按照政府引導、制度規范、銀農互利、風險可控原則，制定科學合理的農村土地價值評估標準，完善市場流轉機制，組建專業兩權評估機構和區域性產權交易市場，發揮政府主導的兩權抵押貸款風險補償基金的保障和激勵作用，營造金融支持有獎勵、出現風險有補償、融資抵押有擔保、三權流轉有市場的良好環境，充分調動商業銀行創新金融產品支持三農發展的積極性。同時要考慮農村金融消費者的償還能力，明確違約貸款處理辦法，避免農村消費者過度負債。當兩權抵押貸款農戶無法償還到期債務時，在保障農戶基本居住權和基本口糧田的前提下，依法慎重處置抵押物，切實維護好抵押人的合法權益。

4.5 提高農村金融消費者教育的針對性和有效性

消費者收入與金融素養在95%的水平以上顯著正相關，務農與金融素養顯著負相關[4]。應重視農村低凈值人群，開展有針對性的金融消費者教育專項活動。調查表明，金融機構網點發放宣傳資料，互聯網、短信、微信是了解金融知識最有效的3種方式。而農村消費者認為自己最欠缺的金融知識排在前5位的分別是股票基金投資、住房貸款、銀行理財產品、債券投資和金融糾紛解決知識，選擇上述金融知識的消費者占比分別為36.09%、28.91%、28.48%、21.01%和20.77%[4]。金融監管部門和金融機構應圍繞農村消費者關注的金融消費知識，通過金融機構網點、互聯網、手機信息開展有效宣傳和教育，幫助農村金融消費者提升金融消費素養。同時，將金融知識教育納入國民教育體系的教育教學內容之中，特別是在金融素養提升速度最快的初等和中等教育階段引入系統的金融知識普及教育，提升農村消費者的風險意識和自我保護能力，提高農村金融消費者金融素養。

4.6 完善多元化金融消費糾紛解決機制

農村金融消費權益保護工作的重點和難點在基層，完善多元化金融消費糾紛解決機制，首先應優化完善農村地區金融機構布局，引入市場競爭，加強金融業自律管理，將消費者權益保護的理念融入金融機構各個管理環節中，改進金融機構績效考核辦法，強化金融機構內部處理機制。其次，完善縣域金融監管機構專職金融消費者權益保護部門設置，加強消保專業人員配置，實現監管與保護并重。再次，學習域外成功經驗，完善第三方爭端解決機構運行機制，拓展金融消費糾紛調解中心業務范圍，將業務中心下沉至地級市及縣級區域，設立基層調解工作站，與法院、金融辦、人民銀行、工商、物價、消協、人民調解委員會等機構形成金融消費者權益保護聯動，推出上門調解、夜間調解、電話調解和在線調解等服務，建立訴調對接機制、金融小額糾紛快速解決機制和中立評估機制等多種金融消費糾紛解決機制，以公平、公正、快捷地解決農村金融消費糾紛，保護農村金融消費者權益，促進金融助力脫貧攻堅和鄉村振興戰略。

參考文獻：

[1] 中國人民銀行農村金融研究小組.中國農村金融服務報告（2018）[M].北京：中國金融出版社，2019.

[2] 俞學文.關于遠程開戶讓普惠金融加速推進新農村發展的建議[J].中國經貿導刊，2018（8）：20.

[3] 單林波，羅 璇，張競媛.秦巴山集中連片特困地區金融扶貧現狀與思考——以陜西省安康市為例[J].農村金融研究，2018（12）：60-62.

[4] 中國人民銀行金融消費權益保護局. 消費者金融素養調查分析報告（2017）[EB/OL]. （2017-07-24）[2019-09-22].http：//www.pbc.gov.cn/jingrxfqy/145720/145735/3349610/index.html.

[5] 李 猛.我省金融消費糾紛調解工作再上新臺階[N].西安晚報，2018-06-11（12）.

[6] 鄭 博，黃昌利，李 易. 金融消費者保護的國際比較研究[J].宏觀經濟研究，2018（3）：165-172.