我國(guó)財(cái)政支持政策對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的影響
——以山東省為例

宮錫強(qiáng)

(山東財(cái)經(jīng)大學(xué) 實(shí)驗(yàn)教學(xué)中心，山東 濟(jì)南 250014)

一、引 言

人口老齡化是21世紀(jì)世界各國(guó)都要面臨的重大問(wèn)題，我國(guó)人口老齡化問(wèn)題具有增長(zhǎng)速度快、基數(shù)大、未富先老等特點(diǎn)，養(yǎng)老保障負(fù)擔(dān)沉重給我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。例如，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，山東省65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎夭粩嗯噬蟠蟪^(guò)了7%的國(guó)際警戒線(xiàn)。截至2019年末，山東省65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎貫?5.77%，超過(guò)全國(guó)12.6%的老齡化水平3.17個(gè)百分點(diǎn)。(1)數(shù)據(jù)來(lái)源于山東省2019年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。老年人口撫養(yǎng)比高達(dá)23.83%，超過(guò)全國(guó)17.8%的老年人口撫養(yǎng)比6.03個(gè)百分點(diǎn)。(2)根據(jù)山東省統(tǒng)計(jì)局2019年山東統(tǒng)計(jì)年鑒和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2019年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒計(jì)算得到。這意味著山東省每100位勞動(dòng)人口要承擔(dān)贍養(yǎng)近24位老人的負(fù)擔(dān)。由此可見(jiàn)，人口老齡化形勢(shì)嚴(yán)峻導(dǎo)致了沉重的社會(huì)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，但現(xiàn)代化小型家庭難以滿(mǎn)足日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求，因此迫切需要探索適合的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展路徑。

在深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，財(cái)政政策支持養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展是我國(guó)積極應(yīng)對(duì)人口老齡化而采取的重要戰(zhàn)略舉措，對(duì)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力都具有重要意義。黨的十九大報(bào)告提出要“構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會(huì)環(huán)境”。發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)離不開(kāi)財(cái)政政策的支持：一方面，政府本身承擔(dān)著提供公共服務(wù)、保障民生的社會(huì)職責(zé)，政府參與養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)必然需要財(cái)政資金、優(yōu)惠政策和相關(guān)制度保障；另一方面，財(cái)政支持可以帶動(dòng)更多的社會(huì)資本投入養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，培育養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)化，緩解社會(huì)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。因此，無(wú)論是從政府保障民生、提高公共服務(wù)的職責(zé)出發(fā)，還是從優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，財(cái)政政策都應(yīng)該支持養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。基于此，本文聚焦于養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政支持政策，驗(yàn)證財(cái)政支持政策對(duì)于促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的關(guān)鍵作用。

二、文獻(xiàn)綜述與研究假設(shè)

(一)文獻(xiàn)綜述

對(duì)于人口老齡化問(wèn)題的研究，最早可追溯到瑞典人口學(xué)家Gustav Sandbar于1900年發(fā)表的《人口年齡分類(lèi)和死亡率研究》，他首次將0～14歲、15～59歲和60歲及以上作為人口年齡結(jié)構(gòu)的劃分要素。1956年，聯(lián)合國(guó)總結(jié)了以往的研究成果，出版了著作《人口老齡化及社會(huì)經(jīng)濟(jì)后果》，其被視為關(guān)于人口老齡化問(wèn)題研究的里程碑。此后，各國(guó)的人口老齡化程度日益提高，促使與人口老齡化相關(guān)的研究工作不斷深入，研究文獻(xiàn)不斷豐富。

1.政府職能定位與養(yǎng)老服務(wù)

隨著人口老齡化問(wèn)題的不斷加重，家庭提供的非正式老年人照料已經(jīng)無(wú)法滿(mǎn)足高齡老人的養(yǎng)老需求，并且這種供需差距將會(huì)持續(xù)拉大。Pickard(2015)認(rèn)為，政府作為社會(huì)治理主體，擁有大量的稅收收入，應(yīng)該向納稅人提供相應(yīng)的社會(huì)服務(wù)，滿(mǎn)足社會(huì)養(yǎng)老需求。[1]Zeynab(2012)認(rèn)為，OECD國(guó)家政府應(yīng)加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理，確保老年人在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)享受專(zhuān)業(yè)、高效、舒適的養(yǎng)老服務(wù)，特別是在養(yǎng)老服務(wù)價(jià)格管理、行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)和非營(yíng)利部門(mén)等方面。[2]廖楚暉(2014)調(diào)查了北京、廣州、上海以及深圳的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)后發(fā)現(xiàn)，政府對(duì)于我國(guó)一線(xiàn)城市的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)資助力度不斷加大，但考慮到機(jī)構(gòu)的復(fù)雜性問(wèn)題，地方政府應(yīng)進(jìn)一步幫助機(jī)構(gòu)完善服務(wù)設(shè)施，提升服務(wù)水平。[3]于凌云、廖楚暉(2015)對(duì)比分析了西北與華中地區(qū)地方政府對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)的引導(dǎo)力度后發(fā)現(xiàn)，不同的地方政府對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)的引導(dǎo)力度存在差異性。[4]

2.財(cái)政支持方式與養(yǎng)老服務(wù)

Siciliani(2014)認(rèn)為，政府應(yīng)該以法律的形式建立長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度，由長(zhǎng)期照料保險(xiǎn)基金、國(guó)家醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療補(bǔ)助，以及個(gè)人養(yǎng)老賬戶(hù)、個(gè)人儲(chǔ)蓄等多渠道籌措資金，為老年人獲取養(yǎng)老服務(wù)提供制度保障。為提供高質(zhì)量的養(yǎng)老供給服務(wù)，在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中要重視對(duì)養(yǎng)老服務(wù)人員的素質(zhì)培養(yǎng)。此外，養(yǎng)老服務(wù)區(qū)域協(xié)同發(fā)展已成為構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)體系的趨勢(shì)，養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政支持手段也已成為養(yǎng)老服務(wù)區(qū)域協(xié)同、融合發(fā)展中的必要條件。[5]特木欽(2019)通過(guò)分析江浙滬皖四地的養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政支持政策后發(fā)現(xiàn)，這些地方政府大力引導(dǎo)社會(huì)力量參與舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的效果顯著。政府不斷完善托底服務(wù)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的軟硬設(shè)施在政府托底的條件下進(jìn)一步完善，對(duì)老年人中的弱勢(shì)群體，始終堅(jiān)持政府主導(dǎo)、強(qiáng)調(diào)“保基本、兜底線(xiàn)”。[6]李素利、白延濤(2017)認(rèn)為，財(cái)政支持方式可以借助于養(yǎng)老保障所具有的政策價(jià)值來(lái)縮小養(yǎng)老水平的差距，改善養(yǎng)老服務(wù)水平，保障養(yǎng)老生活權(quán)益。[7]但目前我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品仍然存在一些不足，養(yǎng)老服務(wù)水平地區(qū)間不均衡等問(wèn)題依然突出，頂層設(shè)計(jì)欠缺與政府推動(dòng)不足制約了異地養(yǎng)老在制度和政策等方面的完善。

3.財(cái)政政策異質(zhì)與養(yǎng)老服務(wù)

現(xiàn)階段我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政支持力度出現(xiàn)了地域不均衡的特點(diǎn)。陳迪紅、孫福偉(2019)運(yùn)用基尼系數(shù)和FGLS模型研究全國(guó)養(yǎng)老保障水平后發(fā)現(xiàn)，我國(guó)城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障水平整體偏低并存在區(qū)域差異，東部地區(qū)無(wú)論是養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政支持力度，還是財(cái)政支持手段的豐富程度都明顯高于中、西部地區(qū)，而提高政府對(duì)社保和就業(yè)的財(cái)政支出力度有助于養(yǎng)老保障水平的提高。[8，9]高曉路(2013)認(rèn)為，地方政府在施行財(cái)政政策時(shí)，應(yīng)該高度關(guān)注養(yǎng)老服務(wù)中公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)比例。[10]因此，應(yīng)提高統(tǒng)籌層級(jí)并通過(guò)財(cái)政政策調(diào)節(jié)區(qū)域發(fā)展差異。

綜上可見(jiàn)，國(guó)內(nèi)外眾多學(xué)者從不同角度出發(fā)，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政支持政策相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了多層次、多維度的探索和分析。但隨著人口老齡化程度的加深，國(guó)內(nèi)外針對(duì)養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政支持政策的研究也存在一定的不足，主要表現(xiàn)在：一是，局部性研究較多，整體性研究較少。目前對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政支持政策的研究，大多是分散性地研究總結(jié)某一項(xiàng)財(cái)政政策對(duì)外界的影響；二是，對(duì)策性研究較多，理論基礎(chǔ)性研究較少。目前對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政支持政策的研究，以政策供給背景下養(yǎng)老服務(wù)提供模式為著眼點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上提出財(cái)政政策建議的研究偏多，而以養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政政策本身為研究對(duì)象的則較少；另外，多數(shù)的實(shí)證研究以調(diào)研數(shù)據(jù)作為支撐，通過(guò)因子分析等方法進(jìn)行估計(jì)推斷，具有一定的主觀性。基于此，本文構(gòu)建動(dòng)態(tài)面板計(jì)量模型，從宏觀政策角度分析山東省財(cái)政支出政策對(duì)養(yǎng)老服務(wù)水平的影響。由于養(yǎng)老服務(wù)水平統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的缺失，以及地方管理所呈現(xiàn)的區(qū)域異質(zhì)性。因此，文中借鑒已有研究，重新選取了養(yǎng)老服務(wù)水平的描述性指標(biāo)。同時(shí)，在養(yǎng)老服務(wù)水平的研究中，以往所采用的因子分析法存在較強(qiáng)的主觀性，本文采用客觀數(shù)據(jù)構(gòu)建回歸模型，通過(guò)因果推斷來(lái)驗(yàn)證財(cái)政支持政策的邊際效用。另外，受時(shí)效慣性影響，以及為避免模型設(shè)定的內(nèi)生性問(wèn)題，本文擬構(gòu)建動(dòng)態(tài)面板GMM方法消除部分偏差，以期穩(wěn)定進(jìn)行參數(shù)估計(jì)。

(二)研究假設(shè)

財(cái)政政策支持對(duì)于地方養(yǎng)老服務(wù)水平的提升具有重要影響，并且地方政府通過(guò)稅收收入調(diào)節(jié)能夠直接作用于地方養(yǎng)老服務(wù)的投入規(guī)模。[1]另外，除財(cái)政直接進(jìn)行投資以外，政府還可以利用補(bǔ)貼、貸款貼息、 購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等財(cái)政手段支持社會(huì)力量參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)和養(yǎng)老服務(wù)提供，進(jìn)而增加養(yǎng)老服務(wù)規(guī)模。[11]因此，本文提出假設(shè)1：

H1：財(cái)政支持政策能夠提升地方的養(yǎng)老服務(wù)水平，且能夠影響?zhàn)B老服務(wù)規(guī)模。

地方政府能夠改變養(yǎng)老服務(wù)的受益歸宿以及區(qū)域結(jié)構(gòu)。[6,8，9]一個(gè)地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)能否實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化，與其結(jié)構(gòu)配置息息相關(guān)，該影響因素眾多，包含硬件(養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施)建設(shè)、軟件(養(yǎng)老服務(wù)人才)建設(shè)，以及能否吸引人才留駐等。[12]李長(zhǎng)遠(yuǎn)(2018)的研究也佐證了這一觀點(diǎn)，他認(rèn)為養(yǎng)老服務(wù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化面臨認(rèn)識(shí)誤區(qū)、工作機(jī)制缺乏、專(zhuān)業(yè)人才不足、服務(wù)瞄準(zhǔn)對(duì)象狹窄、服務(wù)內(nèi)容單一等制約因素。[13]因此，本文提出假設(shè)2：

H2:地方財(cái)政對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)的投入能夠改變養(yǎng)老服務(wù)的結(jié)構(gòu)配置，能否實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化建設(shè)，特別是人才建設(shè)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化具有重要影響。

養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程[14]，而地方財(cái)政政策具有時(shí)效性[15]，能否在有效的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)與政策效應(yīng)的契合對(duì)于兩者的相互促進(jìn)具有重要影響。養(yǎng)老服務(wù)被認(rèn)為是一項(xiàng)長(zhǎng)期且艱巨的社會(huì)化工程，是一項(xiàng)服務(wù)于老年弱勢(shì)群體的社會(huì)福利事業(yè)，需要征得各方面的協(xié)調(diào)，因此必須獲得政府財(cái)政的大力扶持。[14]由于外溢性時(shí)滯的存在，財(cái)政的支出決策易受以往決策的影響，財(cái)政支出對(duì)需求、供給的調(diào)節(jié)會(huì)產(chǎn)生一定的滯后性。[16]因此，本文提出假設(shè)3：

H3：地方財(cái)政政策對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)水平的影響存在持續(xù)性。

三、模型構(gòu)建與變量說(shuō)明

為考察養(yǎng)老服務(wù)水平的核心影響因素，特別是財(cái)政支持政策，本文擬構(gòu)建財(cái)政收支對(duì)養(yǎng)老服務(wù)水平影響的面板計(jì)量模型。此外，現(xiàn)有文獻(xiàn)使用簡(jiǎn)單的面板方法來(lái)進(jìn)行參數(shù)估計(jì)容易產(chǎn)生慣性，因此，本文采用動(dòng)態(tài)面板GMM估計(jì)法，使用滯后項(xiàng)工具變量來(lái)克服模型的內(nèi)生性問(wèn)題。財(cái)政政策對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)的影響具有多樣性，其效應(yīng)的覆蓋面與時(shí)間跨度表現(xiàn)出復(fù)雜性與異質(zhì)性，面板數(shù)據(jù)較好地綜合了時(shí)間序列數(shù)據(jù)和截面數(shù)據(jù)的特點(diǎn)，能夠獲得更多信息，并且增加了自由度，可以有效解決多重共線(xiàn)性問(wèn)題，具有較為突出的優(yōu)勢(shì)。基于此，本文采用面板雙固定效應(yīng)模型進(jìn)行實(shí)證分析，具體回歸方程為：

Yit=β0Yit-1+β1Xit+β2CONit+μi+φt+εit

(1)

其中，Yit與Yit-1分別是被解釋變量與其滯后項(xiàng)，鑒于山東省養(yǎng)老服務(wù)刻畫(huà)指標(biāo)殘缺、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)松散，與傳統(tǒng)選用床位數(shù)等指標(biāo)不同，本文采用城鎮(zhèn)職工人數(shù)(Ur)、居民參保人數(shù)(Jv)進(jìn)行表征。同時(shí)，基于研究?jī)?nèi)容的需要，本文另引入兩者的一階滯后項(xiàng)(lUr、lJv)與二階滯后項(xiàng)(l2Ur、l2Jv)。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)往往與養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展，各省份在努力完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)上，也大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，都在試圖構(gòu)建“養(yǎng)老保險(xiǎn)+養(yǎng)老服務(wù)”的老年保障體系[7]，因而有必要考量?jī)烧叩陌l(fā)展趨勢(shì)。Xit為核心解釋變量，文中選用一般公共預(yù)算收支差額(Fi)來(lái)描繪財(cái)政支持政策；CONit為控制變量，涵蓋人口特征、社會(huì)保障因素、經(jīng)濟(jì)變量與政治特性。其中，人口規(guī)模對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)的投入與產(chǎn)出均具有重要的影響[17]，本文選用年末總?cè)丝跀?shù)(zongrk)來(lái)表示；社會(huì)保障水平與養(yǎng)老服務(wù)水平存在相輔相成的關(guān)系，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)具有重要的體系支撐[18]，本文選取社會(huì)保障和就業(yè)支出(expsec)、低保支出總額(diexp)、住房保障支出(exph)變量進(jìn)行闡釋;同時(shí)，一個(gè)地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況反映了老年人對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)力[19]，本文采用人均GDP(aGDP)、第三產(chǎn)業(yè)占比(erin)來(lái)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行描繪；社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展需要建立與政治體制關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)性作用[20]，本文選取收入分權(quán)度(infin)、城鎮(zhèn)化率(urate)進(jìn)行表示；μi代表個(gè)體異質(zhì)的截距項(xiàng)；φt表示控制時(shí)間效應(yīng)；εit表示隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。數(shù)據(jù)均來(lái)源于歷年山東省的各類(lèi)統(tǒng)計(jì)年鑒，樣本涵蓋2012～2017年17個(gè)地市的數(shù)據(jù)。各變量描述性統(tǒng)計(jì)如表1所示。

表1 各變量描述性統(tǒng)計(jì)

四、實(shí)證結(jié)果分析

(一)效用測(cè)算

本文選用系統(tǒng)GMM估計(jì)，具體回歸結(jié)果如表2所示。其中，采用逐步回歸剔除較強(qiáng)共線(xiàn)性變量，第(1)～(4)列的被解釋變量為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)保障人數(shù)，第(5)列的被解釋變量替換為城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)保障人數(shù)的對(duì)數(shù)值(lcz)，以對(duì)比前4列的結(jié)果。此外，式(2)加入控制變量，式(3)加入滯后被解釋變量，式(4)為系統(tǒng)GMM估計(jì)，同時(shí)，時(shí)間固定效應(yīng)以年份+year形式表示。

由表2的估計(jì)結(jié)果可以看出，財(cái)政支持政策對(duì)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)生了正向影響，這驗(yàn)證了假設(shè)1的部分論斷。同時(shí)，收入分權(quán)、支出分權(quán)以及城鎮(zhèn)化率對(duì)于某地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)影響較為顯著，這表明政府行為是主導(dǎo)一個(gè)區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)水平的重要影響因素，也再次證明了政府財(cái)政支持政策的必要性。其中，財(cái)政投入越大，地方養(yǎng)老服務(wù)水平提升越大，該種現(xiàn)象不僅存在于當(dāng)期，其對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)水平的影響存在持續(xù)性。經(jīng)測(cè)算，持續(xù)期為一年(滯后二期及多期不明顯)，該結(jié)論驗(yàn)證了假設(shè)3，即地方財(cái)政對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的影響具有持續(xù)性。

(二)規(guī)模與結(jié)構(gòu)偏向測(cè)算

由于受數(shù)據(jù)可得性的限制，為驗(yàn)證結(jié)構(gòu)性偏向，本文收集了2018年山東省某市養(yǎng)老投入額、床位數(shù)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)項(xiàng)目總投入、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大中專(zhuān)畢業(yè)生連續(xù)工作年限，以及大中專(zhuān)畢業(yè)生入職養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)助金額，經(jīng)與投入數(shù)測(cè)算相關(guān)影響系數(shù)后發(fā)現(xiàn)，該市養(yǎng)老床位數(shù)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)項(xiàng)目總投入系數(shù)為0.52，而大中專(zhuān)畢業(yè)生連續(xù)工作年限與其入職養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)助金額系數(shù)僅為0.29。這說(shuō)明地方政府致力于興建養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園區(qū)和大型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，但存在片面追求投資規(guī)模和床位數(shù)量的傾向，對(duì)于專(zhuān)業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)投入明顯偏少，特別是對(duì)于培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)養(yǎng)老人才的投入相對(duì)匱乏，這驗(yàn)證了假設(shè)1與假設(shè)2，即地方財(cái)政政策能夠影響?zhàn)B老服務(wù)的規(guī)模與結(jié)構(gòu)。

(三)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

在上述回歸估計(jì)的基礎(chǔ)上，受系統(tǒng)GMM估計(jì)實(shí)現(xiàn)條件的約束，本文對(duì)滯后項(xiàng)工具變量進(jìn)行估計(jì)，其中，p值均大于0.05，表征不存在自相關(guān)，回歸結(jié)果可信。對(duì)于工具變量有效性的檢驗(yàn)，文中使用sargan檢驗(yàn)，P值小于0.05，通過(guò)了工具變量的有效性檢驗(yàn)。同時(shí)，wald檢驗(yàn)的χ2值均小于0.05，拒絕原假設(shè)，因此本文選擇固定效應(yīng)模型。此外，表2中第(5)列采用城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)保障人數(shù)作為被解釋變量，估計(jì)結(jié)果相似，說(shuō)明回歸結(jié)果具有可靠性。

表2 面板回歸估計(jì)結(jié)果

綜上可見(jiàn)，財(cái)政支持政策確實(shí)提升了地方的養(yǎng)老服務(wù)水平，而政治因素，即地方政府行為是地方養(yǎng)老服務(wù)水平的主要影響因素。其中，對(duì)于財(cái)政支持政策，體現(xiàn)為財(cái)政投入越大，地方養(yǎng)老服務(wù)水平提升趨勢(shì)越明顯，且財(cái)政支持政策對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)水平的影響呈現(xiàn)作用時(shí)效存在持續(xù)性的特征。同時(shí)，存在地方政府片面關(guān)注投入規(guī)模和床位數(shù)量而忽視對(duì)于專(zhuān)業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)的投入問(wèn)題。上述問(wèn)題也反映出地方政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政投入在規(guī)模、結(jié)構(gòu)與效應(yīng)上尚存改善空間，單純追求規(guī)模投入勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)出邊際效應(yīng)的下降，而長(zhǎng)期忽視影響的持續(xù)性又將對(duì)財(cái)政投入效應(yīng)的發(fā)揮產(chǎn)生一定的阻礙。此外，專(zhuān)業(yè)化人才的匱乏又進(jìn)一步抑制了地方財(cái)政對(duì)養(yǎng)老服務(wù)水平的提升作用。

五、政策建議

本文通過(guò)梳理現(xiàn)行的養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政支持政策，利用山東省各地市財(cái)政支持政策的實(shí)際數(shù)據(jù)，采用動(dòng)態(tài)面板GMM方法，考察養(yǎng)老服務(wù)水平的財(cái)政支持政策的關(guān)鍵作用。在此基礎(chǔ)上，從規(guī)模、結(jié)構(gòu)和效用方式等方面，考察分析了地方政府對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)支持實(shí)踐中所存在的問(wèn)題。研究發(fā)現(xiàn)：在規(guī)模上，地方政府仍存在一味追求投資規(guī)模的現(xiàn)象；在結(jié)構(gòu)上，對(duì)于專(zhuān)業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)投入明顯偏少，特別是對(duì)于專(zhuān)業(yè)養(yǎng)老人才培養(yǎng)的投入相對(duì)匱乏；在效應(yīng)上，地方財(cái)政支持對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)水平的影響存在持續(xù)性，時(shí)效期為一年。基于上述結(jié)論，本文提出以下幾點(diǎn)政策建議：

首先，政府應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的投入力度，為社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展提供有力支撐。一是，要求投入規(guī)模適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與人口老齡化速度，做好財(cái)政持續(xù)支持養(yǎng)老服務(wù)的中長(zhǎng)期投入規(guī)劃，合理估算不同養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目所需的財(cái)政投入，從多渠道籌集資金。二是，各級(jí)政府應(yīng)明確養(yǎng)老服務(wù)的不同職責(zé)范圍，主動(dòng)補(bǔ)充市場(chǎng)在養(yǎng)老服務(wù)上的薄弱環(huán)節(jié)，發(fā)揮多元主體的引導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，與家庭、企業(yè)以及社會(huì)組織分工合作，共同承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任。

其次，政府應(yīng)調(diào)整財(cái)政支持養(yǎng)老服務(wù)的投入結(jié)構(gòu)，特別是要注重實(shí)現(xiàn)由盲目擴(kuò)大規(guī)模向?qū)I(yè)化人才隊(duì)伍建設(shè)的轉(zhuǎn)變。一是，要有效整合各級(jí)政府的財(cái)政資金，形成支持養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的專(zhuān)項(xiàng)資金儲(chǔ)備，以避免由于擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)的覆蓋范圍而導(dǎo)致資金不足，進(jìn)而引發(fā)投入結(jié)構(gòu)嚴(yán)重偏斜的現(xiàn)象。二是，政府應(yīng)更為關(guān)注農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)，特別是經(jīng)濟(jì)落后區(qū)域的財(cái)政投入結(jié)構(gòu)。合理有效地分配資金，停止盲目建設(shè)高級(jí)養(yǎng)老院等形象工程。三是，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)的投入。養(yǎng)老服務(wù)更需要專(zhuān)業(yè)化人才，需要建立專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍，政府應(yīng)加大對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)的投入，提升青年群體對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的好感度，吸引其積極進(jìn)入該行業(yè)。

最后，對(duì)于財(cái)政支持政策，不應(yīng)僅看到當(dāng)期的政策效應(yīng)，更應(yīng)關(guān)注政策的長(zhǎng)效機(jī)制。無(wú)論是財(cái)政的政策效應(yīng)還是養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，都具有長(zhǎng)期性，這也就要求政策制定者應(yīng)立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，決不能單純?yōu)橥癸@政績(jī)而追求短期的政策效應(yīng)。財(cái)政支持政策應(yīng)充分考量養(yǎng)老服務(wù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，以避免政策變換頻繁阻礙其應(yīng)有效應(yīng)的發(fā)揮。