“義馬模式”的組織與運作機制

郭嘉恒

中國勞動關系學院，北京 100048

隨著改革開放的不斷深入，經濟變革與發展逐漸對社會生活的各個領域產生深遠的影響，由于不同地區不同產業發展程度不平衡、發展質量不充分，造成了各個利益團體之間產生了在數量上遠多于過去，在種類上復雜多樣的矛盾。信訪，作為一種帶有中國特色的行政權力的救濟手段、地方政府組織與群眾的溝通協商機制、社情民意的表達渠道，在新時期承擔著更加艱巨的化解社會矛盾的歷史使命。河南省義馬市隸屬于三門峽市，位于河南省西部，面積112平方公里，總人口17.09萬。為應對新時期的社會矛盾，義馬市開創了“義馬模式”。即以群眾工作部為核心，以便民巡回法庭、領導掛牌等制度為依托的信訪矛盾化解機制。

一、“義馬模式”的發生機制

（一）“楓橋經驗”是“義馬模式”的指導思想

楓橋經驗是指：“發動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現捕人少、治安好。”發揚楓橋經驗的精神實質上就是發動和依靠并且團結了群眾，是堅決徹底執行了黨的群眾路線。“義馬模式”的本質就是如此，群眾路線是執政黨的根本政治路線和組織路線。群工部改革強調用群眾工作統攬信訪工作，恰好與執政黨的理念相吻合①。“義馬模式”開創了全國群眾工作部的先河，是正確化解人民內部矛盾的范例，不能打壓、不能強制，堅持以人民群眾為中心，“疏而不堵”，才能化解矛盾。

（二）構建平穩、高效的政治參與模式是“義馬模式”的核心理念

信訪工作的基本性質是公眾性，服務群眾并化解其與地方政府之間的誤解或矛盾是其初心和使命，信訪工作的基本要求是能夠及時、準確、有效的反應來訪群眾的訴求，還要求有關部門公正、認真的對這些訴求進行核查回應。群眾也可以通過信訪渠道向有關部門提出意見和建議。

政治參與是“在特定體制框架內普通公民或公民團體影響政府政策制定的各種行為”。我們國家雖有廣泛代表民情民意的人民代表大會和政治協商制度，但是由于人口眾多，基層情況各不相同，導致矛盾紛繁復雜，因此這些制度也不可能使群眾的訴求都能夠得到有效且及時的反饋。信訪制度就擔當起地方政府和群眾之間的“傳話筒”，是暢通群眾政治參與的渠道的制度補充。而良好的政治參與則是化解社會矛盾的良藥。亨廷頓這樣論述過社會矛盾和政治參與之間的關系：“社會動員和經濟發展都是現代化進程的必然結果，社會動員往往能夠提升人們的渴望和需要水準，而經濟增長則能夠滿足這些渴望和需要，但是常常會滯后于人們需求的增長，這樣的需求的增長與需求的滿足之間就會形成差距，差距進而造成社會的頹喪和不滿，在這樣的情況下，人們就會通過政治參與的形式對政府施加壓力以圖解決矛盾和不滿②。”在實際工作中，群眾的信訪訴求往往以申訴、求決、意見建議、檢舉揭發等形式出現，而不論哪種訴求其核心都指向群眾對政府在制定、實施和執行政策等環節的不滿或不解，信訪本身就旨在讓領導者能夠在群眾政治參與的途徑缺失或者有限的情況下，構建平穩、有效的政治參與體制，以便于領導在傾聽和理解群眾的需求的同時讓群眾合理的表達和發泄自己的不滿并參與到地方的政策建設中來，形成良好的政治互動。“義馬模式”就應運而生，它創造性的繼承和發揚了傳統意義上的信訪工作體制，結合實際需求，促使信訪工作的效率和群眾信訪的滿意程度都得到有效的提升。

（三）化解信訪矛盾是產生“義馬模式”的基本動力

按照應星的分類方法，1979年之后我國的信訪工作逐漸從處理動亂時期的歷史遺留問題的“撥亂反正型信訪”過渡到改革開放初期維護以經濟建設為中心的社會平穩高效運轉為主的“安定團結型信訪”，而隨著改革開放的不斷深入，社會中的經濟發展的矛盾逐漸映射在群眾的日常社會生產生活中，根植于過去的政策制度土壤中的信訪制度不能有效的應對全新的社會矛盾，這就要求了政府部門從對信訪工作的理念到方法上都必須做出改變。具體到義馬，經濟的快速發展，導致一些深層次矛盾和問題日益突出，2001—2004年，義馬市的信訪總量年均遞增26%，集體上訪和越級上訪批次大幅增加③，例如在義馬市曾經很嚴重的群體性事件——包工頭拖欠農民工工資導致群體上訪的問題，筆者在調研中得知義馬市的煤炭化工企業每年能夠吸引大量的外地勞動力，當時當地還有在年末一并結付整年工資的習慣，每到年關有拖欠工資導致外地勞動者無法返鄉引起的信訪事件都令義馬市原來的信訪工作人員十分為難，一方面信訪部門沒有執法權可以強制執行相關程序；另一方面臨近年關政府部門工作繁忙，申訴的問題經過信訪部門了解情況并轉達本就耽誤了時效，再交付其他部門處理導致效率極低，群眾也不滿意。化解社會矛盾和維持穩定工作日益繁重，以前的工作方式已經不能有效的化解信訪矛盾，傳統意義上的信訪體制明顯不能適應經濟社會發展的要求。為了在經濟發展的同時維護社會穩定開展信訪工作，提高化解信訪矛盾的效率，義馬市從信訪機構的組織和運行機制兩方面入手，以暢通社情民意的表達機制、提升政府部門對社會反饋問題的處理效率為目的，創建出獨具特色的“義馬模式”，以期構建良好的政府-群眾關系，實現社會矛盾化解與社會經濟繁榮的協調發展。

二、“義馬模式”的運行機制

（一）建立以群眾工作部為主體的組織體系

“義馬模式”的核心是對原有的信訪組織機構進行重新整合和調整，將信訪局調整成為群眾工作部，其最直接的影響就是改變了原有的信訪局對組織架構：原來的信訪局是歸屬于市政府管理，改編之后的群工部歸屬于市委管理，但是對外保留信訪局的牌子，屬于一個機構兩個牌子，同時擴充編制，增添職權，群工部由義馬市的市委常委領導兼任部長。不難看出，義馬市的信訪機制改革是一次對信訪擴權的嘗試，為群工部配置高級別的領導、賦予更加廣泛的職權，其目的就是改善信訪部門本身缺乏甚至沒有處理實際信訪矛盾而只能充當中間人、傳話筒這一地位的尷尬處境。事實證明，群工部的改革是卓有成效的：從信訪部門的角度來說，比之傳統意義上的信訪部門，群工部能夠更好的協調利益各方也就是來訪者和有關部門之間的矛盾，能夠更加廣泛的調動公共資源解決實際問題，也能夠以黨政領導體系的權力為依托構建行之有效的申訴-處理制度；從群眾的角度來說，“義馬模式”的改革暢通了領導和群眾溝通的渠道，訪者能夠直接對當地政策的制定者而非平時的執行者提出自己的訴求，這無疑大大提升了群工部在來訪者們心目中的地位也就間接的推動了當地信訪工作的進展。

（二）制定以服務人民群眾為核心目標的配套制度

群工部的改革為義馬信訪工作的改革奠定了基礎，而建立相應的信訪工作制度則為其開展日常工作提供了權力依托。

1.領導掛牌、群眾點名接訪制度

“領導掛牌、群眾點名接訪工作制度是將相關領導的姓名、職務、職責范圍及照片等信息在信訪接待大廳予以公示，來訪人可以根據自己的需要自主選擇掛牌領導接訪，解決問題④。”被群眾點名的相關部門負責人負責接訪，信訪工作人員負責進行協調和記錄，這樣能夠直接有效準確的將群眾的問題反映到各個相關部門，極大的提升了效率，同時也利于對群眾進行心理疏導。

2.便民巡回法庭

長期以來，有很多群眾信訪不信法，有一些矛盾和糾紛本可以通過法律途徑解決，但是卻由于法律意識淡薄及法律程序繁瑣等原因不愿意走進法庭解決問題而是寄期望于信訪途徑，這就與依法治國的理念背道而馳，同時也加劇了信訪工作的負擔，義馬市在2008年率先成立便民巡回法庭，便民法庭堅持“公平公正、便民利民”的原則和“多調少判、調判結合、案結事了、群眾滿意”的方針，把調解貫穿于接訪、立案、庭前、庭審、庭后和執行階段的全過程，盡可能實現訴前調解⑤。

3.半天工作法

義馬市要求涉及信訪工作的黨員干部半天在機關辦公，半天到基層了解情況，服務群眾，及時發現問題、就地解決，這樣可以將信訪關口前移，防止、化解矛盾于未然，既創新了化解信訪矛盾的工作模式又貫徹落實了當地群眾路線，一改信訪工作過去只能等矛盾產生了、群眾不滿了、申訟上門了才開始著手解決的被動局面。

三、“義馬模式”的局限性

（一）基于信訪機構自身定位的局限性

從信訪機構設立的歷史來看，信訪制度的全稱是人民群眾來信來訪接待制度，其前身就是為領導人整理群眾信件、接待來訪群眾的行政秘書，建國伊始我國的政府機構序列中本沒有專職信訪工作的信訪局，經過歷次機構改革，我國才逐漸的建立起完整的信訪部門；從信訪機構的職能來看，其更像是各級政府部門“傳達室”，雖經過不斷完善，我國的信訪制度早就和最初設立時大不相同，但是拘泥于其自身的定位，信訪機構一直沒弄夠從一個傳達社情民意的協辦機構轉向為能夠真正解決實際問題的職能部門。“義馬模式”雖賦予信訪部門更廣泛的權力和更完善的解決實際問題的操作方法，但未能從根本上解決這個問題。

（二）過度依賴行政力量解決社會矛盾的局限性

義馬模式的信訪工作制度改革中，不論是群工部還是領導接待日制度，其本質上都是利用黨政領導的權力為化解信訪矛盾提供后盾。來訪者的要求可以迅速的被主管領導解決處理，但也可以在某些情況下擱置拖延，義馬模式將信訪工作中信訪局充當“中間人”的角色置換為解決問題的角色，一方面這提升了信訪矛盾化解的效率，另一方面這樣的角色置換在事實上沖淡了信訪制度本應具備的行政權力的救濟功能，群工部的改革看似是將各個部門都融入進了信訪這個大整體中，實際上是各個部門都增設了一部分信訪原有的職能并組合在一起，其核心職能仍然是溝通與協調，群工部的組織體系雖然變大了，但是信訪工作的職能卻被各個不同的職能部門分散了，群工部作為信訪工作的主體的意義與“中間人”的功能都在逐漸的消失。基于此，與其說群工部是信訪制度的延伸，毋寧說是政府體制在進一步自我完善社會民情民意的反饋機制，是職能部門在吸收原有的信訪體系的基礎上，在統一整合和調度的前提下，行使了因本就和本部門職能有關聯的社會矛盾所引發的群眾申訴的接待處理和政策的調整與改進的職能。

注釋：

①田先紅.群眾工作部改革：緣起、效度及限度［J］.求索，2017（03）：20-28.

②肖艷.亨廷頓對政治穩定因素的分析及其啟示［J］.山東省農業管理干部學院學報，2008（01）：115-116.

③王永志.從信訪局到群眾工作局（部）——對河南省義馬市創新群眾工作體系的調查［J］.行政與法，2011（03）：23-26.

④義馬黨政網資訊：http：//www.yima.gov.cn/art/2011/9/9/art_45_43002.html.

⑤國芳.義馬率先建立便民巡回法庭［J］.協商論壇，2009（09）：20.