生態環境損害賠償訴訟的適用困境及完善途徑

王 杰

（江南大學 江蘇無錫 214000）

問題的提出

良好的生態環境是最公平的公共產品。為順應十八大以來大力推進生態文明建設的決策戰略，國家出臺了一系列政策性文件，以加大生態系統保護力度。2017年，《生態環境損害賠償制度改革方案》的出臺，標志著該制度正式在全國推廣和施行。2019年，最高院發布《關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定(試行)》（以下簡稱《生態環境損害賠償解釋》），對實踐中出現的部分爭議予以明確。然而，生態環境損害賠償制度仍是一項新生事物，存在著諸多適用上的困境。生態環境損害賠償訴訟作為其重要組成部分，理論基礎較薄弱，行政機關何以提起訴訟以及訴訟性質存在爭議；十三屆全國人民代表大會表決通過的民法典將生態環境損害責任納入侵權責任編，于公私法劃分視野下有待商榷；該訴訟與環境民事公益訴訟之間的順位關系和銜接規則仍待進一步明確。本文通過對上述問題進行深入分析與闡述，并試圖探尋其完善途徑，以期推動生態環境損害賠償訴訟的未來發展，裨益于生態文明制度體系的建設。

適用困境

理論基礎不充分

由行政機關作為索賠主體提起的生態環境損害賠償訴訟一直頗具爭議，其本質為何眾說紛紜，大致有國益訴訟說、私益訴訟說、混合訴訟說、公益訴訟說和特殊環境民事訴訟說等。林莉紅教授根據學說的建立基礎不同，認為以上觀點可分為三類，即基于自然資源國家所有權建立的學說、基于國家環境保護義務建立的學說以及基于訴訟目的建立的學說。其中，以自然資源國家所有權為基礎的理論爭議最大，據前環保部有關負責人對試點方案的解讀可窺探，其較為傾向此種學說，認為該制度的建立是為解決國家所有的自然資源受到損害后但現有制度缺乏索賠主體的窘境。

首先，自然資源無法將生態環境完全涵蓋。有學者主張，當生態環境概念具象化時，則可體現為水、土地等各類自然資源，而物權法有關條款和自然資源相關法律法規是對憲法上的自然資源國家所有權的落實，通過對物的完整性范圍擴大解釋，從而將生態功能受損歸結為物的完整性受損。筆者認為，即使能夠通過“擴大解釋”將自然資源受損引起的生態功能降低視為化學、生物性質不利改變導致物的毀損滅失，但邏輯上部分不能為法律規定的自然資源所涵蓋的如空氣、陽光等環境要素難以周延。該學者還提出，基于我國自然資源民事法律制度的設計更側重完善自然資源用益物權的背景下，從生態經濟學理念出發，通過“毒地”直接影響土地使用權流轉價格的例子，論證生態功能日益成為所有權的重要組成部分，其價值理應體現在所有權的經濟價值之中。筆者同意自然資源的生態價值能夠在經濟價值中得到一定體現，但不能因此否定生態價值與經濟價值的差異性。其次，根據我國憲法相關條文規定，自然資源除國家所有外，還有部分為法律規定的集體所有。因此，自然資源國家所有權理論不能合理解釋行政機關何以行使訴權維護集體所有的自然資源。質言之，《改革方案》及司法解釋也并未承認集體組織的賠償權利人地位。另外，學界對于自然資源國家所有權理論自身也莫衷一是，存在“公權力說”“公、私混合說”“三層結構說”“雙階構造說”等。

立法模式混亂

生態環境損害私法救濟不能。呂忠梅教授指出，當前大力推進的“生態環境損害賠償”本質上是把生態環境視為由國家或全民擁有的公共財產，為維護全民利益而追究損害者的修復、賠償責任，但該制度在民法框架下難以順利推行。改革方案明確了“生態環境損害”這一概念，同時排除了因環境侵權造成的“財產與人身損害”與海洋生態環境損害。據此，生態環境損害顯然不同于環境私益受損。2020年5月，《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）表決通過，其中侵權責任編第七章“環境污染和生態破壞責任”將其納入調整范圍，行為人造成生態環境損害情形下應當承擔修復與賠償責任，賦予了國家規定之機關以及法律規定之組織的索賠權。然而，環境污染與生態破壞行為造成的損害后果具有二元性，既包括財產、人身等私益損害，也包括生態系統服務功能等環境公共利益損害。以公私法劃分為視角，侵權責任編應主要以維護被侵權人利益為目標，規定人身權、財產權等私人權益受侵害后如何救濟。因此，生態環境自身損害不能適用侵權責任法救濟。

順位關系與銜接規則待明確

《生態環境損害賠償解釋》明確了生態環境損害賠償訴訟優先，環境民事公益訴訟作為補充，具體可分為合并審理情形、優先審理情形及補充情形。然而，二者間的順位和銜接規則，還需進一步明確。對于環境公益救濟訴訟體系內部構建，學界對現有模式持不同看法。比如，汪勁指出，在程序順位的層面，生態環境損害賠償訴訟應當優先于環境民事公益訴訟；王小鋼認為，二者均為維護公共信托環境權益的重要工具，因此無需設置兩訴的起訴順位；薄曉波提出，應當去除環境民事公益訴訟制度，將“生態環境損害賠償訴訟”改為“生態環境損害公益訴訟”。即使在司法解釋出臺的背景下，生態環境損害賠償訴訟被視為與環境民事公益訴訟不同的獨立訴訟，兩者間的銜接規則仍需進一步細化。

完善途徑

夯實理論支撐

生態環境損害賠償訴訟是特殊的環境民事公益訴訟。第一，雙方訴訟地位平等。行政機關只是作為原告行使一般的民事訴訟權利，以私人主體地位維護環境公共利益。第二，訴訟原因均是由污染環境、破壞生態行為導致的。《民事訴訟法》第五十五條前款只有“污染環境”的字樣，但在第二款檢察院提起的公益訴訟中則使用了“破壞生態環境和資源保護”，經法律解釋，前款的污染環境應當是廣義的既包括狹義上的污染環境也包括破壞生態的行為。而《生態環境損害賠償解釋》亦明確了污染環境、破壞生態之原因行為。第三，目的都是維護環境公共利益。兩訴的建立目的相同，即維護環境與生態正義，實現損害擔責，由全民共享勝訴利益。

生態環境損害賠償訴訟中原告的請求權基礎來源于公眾享有的環境公共利益，與環境民事公益訴訟并無二致。根據公共信托理論，政府作為國家的代表，以受托人的身份對環境公益予以保護。其可追溯至古羅馬法上公眾共用物概念，從一開始就蘊含著社會公共利益的內涵，經過法學家的理論重述和實踐發展逐漸成為英美法系國家的一項普通法原則。20世紀70年代，公共信托理論隨著環境保護運動的興起與發展，由保障公眾對自然資源的商業利用轉變為更強調國家為全體國民利益保護環境的義務。雖然在我國立法和實踐上并未確認該理論，但存在與之相通的“代表信托”理論。所謂代表信托，即人民本身對主權所及的任何事項具有管理與監督之權， 但出于實現公意之需求， 主要通過代表的選舉， 授權委托國家機關管理事務。該理論基礎為人民主權與公有制理論，與環境公共信托理論的相似之處在于公民對“陽光、水、野生動植物等環境要素全體共有”， 且委托政府對之進行管理與保護。據此，由公權力機關（生態環境損害賠償訴訟中的行政機關）代表公民并接受其監督，在生態環境受損或者有受到損害的重大風險時以國家的名義尋求司法救濟，以維護公眾享有的環境公共利益。

設置特別民事法律規范

如前所述，作為保護私益的侵權責任法無法解決因追求個體私益而損害社會公共利益的環境問題。羅馬法以降，侵權責任法注重的即對私人權益的損害救濟，救濟公權益并非其職責也不具備優勢地位。與私法注重保障私權主體行動自由不同，公法的利益保護重心更偏向于公共利益。環境法律規范主要通過行政管理手段干預私法領域，從而限制國民生產和生活中損害環境公益的行為。并且，目前我國實際上已經建立起一套較為成熟的環境行政管理制度體系，盡管這些制度設計或多或少存在某些缺陷。此外，從域外經驗借鑒看，《德國民法典》環境民事責任也能間接維護環境公益，但前提是已對私人權益造成損害，同時十分依賴民事主體的作為，針對生態環境自身的損害則由《環境損害法》等單行法調整。因此，以公私法劃分為視角，生態環境損害責任若是納入民法典進行調整，不僅破壞和動搖民事法律體系的自有邏輯和法律地位，還不利于環境法律規范的體系構建與調適。

結合國情，具體而言可以考慮在環境與資源相關立法中設置特別民事法律規范，為不能納入民法典的生態環境自身損害建立專門環境公益損害救濟制度。將超出民法典射程又需要以民事手段加以調整的生態環境保護要求，規定在環境法律規范中，規定修復生態環境、生態環境損害賠償等責任承擔方式。同時，在民法典侵權責任編中增設與其相銜接的條款，

厘清順位與銜接

環境民事公益訴訟補充救濟生態環境損害。如上文所述，生態環境損害賠償訴訟是環境民事公益訴訟的特殊類型，在符合《生態環境損害賠償解釋》規定的范圍時應當優先適用。當前，《生態環境損害賠償解釋》和《環境民事公益訴訟解釋》的條款呈現一定融合性特征，適當整合并完善相關訴訟規則，有利于實現環境訴訟體系內的邏輯自洽。

首先，起訴資格。訴訟和仲裁制度屬于法律保留事項，需要通過立法賦予行政機關成為有法律依據的生態環境損害賠償訴訟之原告資格。在此前提下，還應明確行政機關、社會組織和檢察院之間起訴的順位。具體而言，當發生危害涉及面廣、嚴重影響生態環境的案件，采用行政機關優先、社會組織次之、檢察院最后補充的順序。磋商過程中提起公益訴訟的要待磋商結果明確才能受理；當遇到損害相對輕微、影響不大的案件時，除必要的行政救濟外，出于訴訟經濟的考慮，應采用社會組織優先、檢察院補充提起環境民事公益訴訟的模式即可，無需啟動生態環境損害賠償磋商及訴訟程序。這是因為，一方面我國行政機關職能的不完備和事務的繁雜會間接影響到該訴訟的有效施行；另一方面，無論從司法實踐抑或理論深度，環境民事公益訴訟相對于生態環境損害賠償訴訟都較為成熟。

其次，審判機構。最高人民法院于2014年發布有關意見，為推進生態文明建設提供有力司法保障，要求加強環境資源審判工作，開啟了環境司法體制改革序幕。目前，環境司法專門化體系已基本形成，雖然只有《生態環境損害賠償解釋》吸收了環境資源司法體制改革成果，但實踐中環境公益訴訟案件也大多由專門環境資源審判庭審理。因此，在進行規范整合時，可以考慮將環境民事公益訴訟案件也規定為專門環境審判機構審理。

再次，證據規則。《生態環境損害賠償解釋》規定的更為細致，而在環境民事公益訴訟中，也有可能存在行政機關執法過程中收集的證據、制作的報告等材料之證據能力問題。為提高訴訟效率，將這類材料規定為“經當事人質證并符合證據標準的”具備證據能力也有助于減輕社會組織的舉證負擔。

最后，賠償范圍。對于造成的生態環境永久性功能損害、修復效果后評估費用以及合理的應急處置費用等在環境民事公益訴訟中有可能存在但司法解釋并未涉及的，應考慮予以納入。

推進生態文明體制改革，實現經濟社會可持續發展，離不開對生態環境的保護。面對生態環境損害賠償訴訟理論基礎薄弱、立法模式混亂、順位關系與銜接規則待明確的困境，應于既有制度基礎上尋求溝通與協調，生態環境損害賠償訴訟實質上是特殊的環境民事公益訴訟，行政機關基于代表信托理論為維護公眾環境權益提起訴訟；生態環境損害責任的立法模式應拋卻私法進路，由環境法等公法規范予以調整；需厘清兩種司法救濟模式的順位與銜接，環境民事公益訴訟補充救濟生態環境損害賠償訴訟。