中國FTA 戰略的實施策略：來自韓國的經驗與啟示

梁正瀚1.2

（1.許昌學院創新創業學院，河南 許昌 461000；2.培材大學東北亞經濟學系，韓國 大田 35345）

中國目前已簽署了涉及25 個國家（地區）的17 個FTA，尚有12 個正在談判的FTA，并且中國—東盟自貿區升級《議定書》于2019 年10 月22 日全面生效。然而相比于中國如今“全球貨物貿易第一大國”的地位來說，中國FTA的發展還比較落后。而韓國作為世界上唯一和美國、歐盟、中國三大經濟體簽訂了FTA 的國家，并且已經在世界范圍內形成了以韓國為核心的巨大FTA 網絡。可以說，韓國在FTA 的發展上明顯優于中國，有很多地方值得中國借鑒。因此，面對多邊貿易談判停滯不前、貿易保護主義抬頭、經濟全球化退潮的局面，處于重要戰略機遇期的中國更需要積極學習韓國FTA 戰略中的先進經驗，盡可能降低全球化游戲規則的新變化所帶來的負面影響，探尋可持續的經濟發展模式，為全球化賦予新的生命與活力。

一、研究現狀

（一）對韓國FTA 戰略的研究

賀平、張弛（2016）認為加入TPP 將有助于加速完成韓國的FTA 戰略布局，對其成為地區一體化的基軸和“全球通商國”的戰略目標意義重大，但鑒于選舉周期、產業沖擊、規制改革、談判準備等因素，謹慎行事仍是韓國政府的基本選擇。王煒（2015）從背景、效果及推進方向等方面分析了韓國FTA 戰略，認為FTA 戰略既是韓國全球和區域政策整體框架下的具體舉措，也是其推行經濟、政治目標的重要載體。認為韓國應以中韓 FTA 生效為突破口、以RCEP 和TPP 為兩翼、協調推進韓日、中日韓FTA、著眼長遠支持亞太自貿區（FTAAP）。董思齊（2015）從政治因素對韓國FTA 路線圖進行了梳理，認為韓國的FTA 政策轉變的原因來自內部政治的需要。詹小洪（2016）認為FTA戰略是韓國經濟堅挺的利器，韓國與FTA 伙伴國的貿易額急劇增加、對FTA 伙伴的外貿順差不斷擴大、使得外國直接投資的急速增加。

（二）對中國FTA 戰略的研究

王中美（2018）認為中國 FTA 戰略有許多問題尚未厘清，包括遵循自由貿易理論還是戰略貿易理論，是補充多邊還是自成一系，是接受規則還是創設規則，是堅持互惠貿易還是推行競爭性開放，是受外部影響還是內部壓力更大等，這些問題需要中國作出戰略選擇。余梅（2017）認為中國FTA 戰略選擇一是加強與區域內發達國家間的合作，形成整體共識。二是科學制定FTA 戰略規劃，全面推進FTA 戰略實施。三是依托東亞區域經濟一體化，加快確立世界FTA 網絡格局中的軸心國地位。

二、韓國FTA 戰略發展特點

（一）明確的發展規劃

韓國于2003 年制定了FTA 戰略發展的路線圖。這個路線圖根據國內產業發展的實際情況確定FTA協商的先后順序，詳細地將韓國構建戰略的對象國分為三大類型：應當立即簽署的國家、中期對象國、長期對象國。在政策執行過程中，政府也會根據當時的政治經濟形勢及時進行調整，但總體而言，是在路線圖所規劃的框架下進行。

（二）完善的組織機構

1994 年韓國政府將以往分散在外交事務部、商工資源部、企劃經濟院的對外經貿談判職能整合至“通商產業部”；1998 年，又將外交部與通商產業部合并為外交通商部；2004 在外交通商部設立“自由貿易協定局”（FTA 局）；2013 年將原外交通商部的通商職能（對外貿易）移交并更名為產業通商資源部；2017 年政府機構進行新一輪改組后，產業通商資源部負責韓國產業、能源、電力、貿易、吸引外資以及自貿區等對外通商交涉政策，并新增內設機構——副部長級的“通商交涉本部”，專門負責對外經貿交涉和自貿協定談判等業務。

在民間組織方面，2004 年韓國全國經濟人協會、大韓商工會議所等4 個經濟團體成立FTA 民間促進委員會。該委員會是積極推進與其他國家協商工作的核心支援機構，在努力說服政府、充分聽取各產業界意見、為協商取得理想成果等方面發揮作用。除此之外，還有韓國FTA 產業協會、韓國貿易協會等組織服務于韓國的FTA工作。

（三）健全的服務宣傳網絡

韓國產業通商資源部下屬的“FTA 強國”網站，涵蓋關于韓國已經締約的FTA以及尚未締結的FTA 的最新進展，包括簽訂的進程、協議文本、等詳細資料，并FTA簽約國相關的法律、法規及規章，并對商品的稅則歸類、所適用的原產地規則等作出詳細說明。韓國國際貿易協會作為進出口統計的官方統計機構，在K-STAT 網站上展示1957年以來積累的數據和專業知識，并按年、月、國家、項目等進項詳細的劃分，涵蓋世界各國之間的貿易狀況和相關統計數據，并對韓國FTA簽訂國進行了單獨劃分。

韓國在FTA 簽約國設立“活用FTA 支援中心”主要提供FTA 優惠關稅及非關稅貿易障礙相關咨詢服務，促進韓國企業活用FTA；韓國海關幫助企業用好FTA 優惠政策，例如首爾海關為幫助轄區企業用好FTA 優惠政策，切實降低企業進出口成本，近日開展了“尋找休眠FTA 優惠政策活動”。很多進口企業在進口中國、越南、新加坡等國產品時，往往不知曉韓國同以上國家簽署的FTA 中有重疊部分，可以選擇幾個FTA 協定中最低進口稅率，從而多繳納了進口商品稅。2017 年首爾海關第一次舉行該項活動，為企業節約了3 億韓元的進口稅。

三、中國FTA 戰略實施與發展

中國自貿區建設啟動相對較晚，2000 年首次對外正式提出自貿區建設構想，2001 年中國在《國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》中首次提出“積極參與多邊貿易體系和國際區域經濟合作”，2007 年在中國共產黨十七大報告中首次將自貿區建設明確為國家戰略。2015 年，中國政府印發《國務院關于加快實施自由貿易區戰略的若干意見》（國發〔2015〕69 號）詳細說明中國加快實施FTA 戰略的總體要求、指導思想、基本原則、目標任務，戰略布局、建設路徑、保障體系、支持機制、組織實施辦法等具體行動方案，標志著中國特色的FTA 戰略理論體系已經基本形成，2017 年中國共產黨十九大再次明確“促進FTA 建設，推動建設開放型世界經濟”的國家戰略目標。

（一）中國FTA 的發展歷程

2002 年，中國與東盟簽署了《中國—東盟全面經濟合作框架協議》（CAFTA），確定此后談判和建設CAFTA 的基本架構。然而，CAFTA 雖是中國第一個洽商的FTA，但并非是第一個建成，因為直到2010 年CAFTA 才正式成立。2003 年，中國內地與中國香港簽署了《內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排》（CEPA），且自簽署之日起生效，這是中國第一個FTA 性質的貿易協定。自此，中國的FTA 建設進入快車道。2019 年10 月17 日，中國與毛里求斯簽署了《中華人民共和國政府和毛里求斯共和國政府自由貿易協定》，至此，中國已簽署自貿協定17 個，涉及國家（地區）25 個。

（二）中國FTA 實施中存在的問題

1.FTA 簽訂數量較少，貿易覆蓋率偏低

簽訂協定的數量和涉及國家少，而且中國 FTA 簽約對象基本是經濟規模較小的發達經濟體以及部分發展中國家，和美國、歐盟等主要經濟體并沒有簽訂 FTA。其次，FTA 涉及領域比較狹窄，從貿易覆蓋率來看，韓國同其 FTA 伙伴的貿易占總貿易量的 67.47%，中國 FTA 貿易覆蓋占比 40.57% ；從協議內容看，在中國目前的FTA 中，協議文本主要涉及關稅等傳統議題，競爭中立、監管一致性、中小企業等新一代 FTA議題涉及較少，實施內容的涵蓋面較窄。

2.企業FTA 利用率偏低，經濟效應較為有限

中國 70%的企業仍未充分利用 FTA 優惠關稅政策，特別是中小企業對 FTA 相關問題的認識和了解不足。2016 年湯森路透和畢馬威聯合調查發布的《全球貿易管理調查報告》顯示，中國企業FTA 利用率為34%，也就是說約有三分之二的企業沒有能夠充分利用現有FTA 優惠政策。盡管中國參與了多個FTA 的簽訂，但相關優惠政策始終無法落地，導致企業FTA 實施利用率整體偏低。

3.相應制度和服務支持網絡不健全

中國商務部于2008 年開通了“中國自由貿易區服務網”，主要提供了中國FTA 的建設進展和實施情況，內容涵蓋協定稅率、降稅安排、原產地判定、服務開放等內容，可供企業和消費者查詢和適用自貿協定帶來的各種貿易、投資優惠和便利。可以說是中國政府部門較早地提供FTA 服務的網絡平臺。中國國際貿易促進委員會也于2018 年發布了“中小企業利用FTA 指南”，并于2019 年開通了FTA 服務網服務于外貿企業。但是，這些平臺普遍存在內容不夠豐富、企業使用效率低等缺點。在制度上，現在更多的是宏觀層面的戰略，相應的FTA 推進體制尚未形成制度化，法律制度體系也不夠完善。因此，中國推廣和實施FTA 需要更廣泛的宣傳渠道、更有針對性的制度安排和更完善的服務支持網絡。

四、韓國FTA 戰略對中國的啟示

（一）做好FTA 推進規劃

中國政府印發《國務院關于加快實施自由貿易區戰略的若干意見》中對進一步優化FTA 建設布局有了“加快構建周邊自由貿易區、積極推進“一帶一路”沿線自由貿易區、逐步形成全球自由貿易區網絡的宏觀規劃，但是缺乏可執行性較強的、較為明確的路線圖和時間表。尤其是要積極推動與主要經濟體的FTA，提高FTA 的經濟覆蓋面。并且要建設高水平的FTA，要進一步提高貨物貿易開放水平、擴大服務貿易對外開放、推進規則談判，以促進中國經濟的快速發展。

（二）設立專門機構推動FTA 建設

中國目前尚未設立專門的機構推動FTA 的建設，這方面應借鑒韓國的先進經驗，盡快成立專門的研究和決策機構，深入全面進行FTA 相關研究，同時也要廣泛的邀請諸如行業協會商會等社會力量參與，對FTA 談判進行風險評估并有針對性地解決可能出現的問題，使政策的針對性更強、FTA 建設的效率更高、推動經濟增長的能力更強。

（三）積極宣傳，提高企業利用率

通過各種渠道全面、及時、準確地提供有關自由貿易伙伴的貿易、投資及其他相關領域法律法規和政策信息等咨詢服務，在“中國自由貿易區服務網”等專門網站上增加相應的內容，開設關于FTA 的政策、知識講座，開通服務熱線解決企業疑問，讓更多的企業準確了解FTA 的關稅優惠措施和原產地操作規范和流程，提高企業的利用率，降低企業貿易成本，推動對外貿易發展。

（四）健全保障體系，完善支持機制

進一步完善相應的法律法規，保持政策穩定、透明，在擴大開放的同時，有效運用相關協議的合法權利，切實維護本國企業的合法權益，并建立起注重事前預警的貿易摩擦應對機制，指導企業做好貿易摩擦的處理工作。加強FTA專門人員的培養，為企業提供針對性的咨詢服務或者專門培訓。建立貿易援助機制，對因關稅減讓受到沖擊的產業企業提供援助，彌補其損失，提升產業競爭力。