論行政規范性文件附帶審查后的司法建議

李思維

（西華師范大學法學院，四川 南充 637009）

2014 年11 月《行政訴訟法》修正后，行政規范性文件附帶審查制度便正式以法律確認的形式存在于我國。若人民法院經審查后認為行政規范性文件不合法，對于其后續的處理方式該法第六十四條作出了明確規定“規范性文件不合法的，不作為認定行政行為合法的依據，并向制定機關提出處理建議”。隨后，2018 年出臺的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百四十九條對處理建議的內容作了更為細化的規定，但該建議在本質上仍屬司法建議，并不具備法律效力。司法建議作為人民法院附帶審查行政規范性文件的結案方式，在司法實踐中仍存有較多問題亟待對策予以解決。

一、附帶審查后司法建議的現存問題

（一）司法建議缺乏強制執行力

《行政訴訟法》賦予人民法院對不合法行政規范性文件司法建議的權力屬于評價權而非裁判權。評價權是法院通過說理方式對某些事項開展合法性評價的權力，而裁判權則是法院通過說理作出的具有法律效力的判決。換言之，法院只能對行政規范性文件的效力提出建議或判斷其能否適用于相關案件，并不享有對違法行政規范性文件撤銷或宣告無效的權力。因此在司法建議呈遞給相關行政機關時，行政機關是否按照司法建議行事有其自主酌定權，司法建議缺乏強制執行力的這一特點在實踐中是導致行政規范性文件難以規范糾正的重大原由。

（二）司法建議缺乏普遍拘束力

若行政規范性文件的制定機關并未采納法院的司法建議，相應的該行政規范性文件也未喪失其原有的效力。因人民法院判定該規范性文件不作為認定行政行為合法的依據也僅僅是針對該案件作出，法院作出的判決只是針對案件而非行政規范性文件。我國是大陸法系國家，

不似英美法系國家可遵循先例，因此個案中對行政規范性文件效力的無效認定在其他案件中不一定無效，缺乏普遍約束力，這在現實中便會導致不合法的行政規范性文件仍作為某些行政機關為行政行為的依據。

（三）制定主體的責任尚未明確

行政規范性文件對行政相對人造成的損害有兩種，其一是依據行政規范性文件作出的行政行為對行政相對人造成的間接損害，其二是行政規范性文件作為抽象行政行為對行政相對人產生的直接損害。間接損害是執行機關造成的，行政相對人可以通過行政規范性文件附帶審查制度提起訴訟并要求執行機關予以賠償；而由制定主體造成的直接損害因缺乏相應的救濟制度卻不能請求賠償救濟。所以進一步明確制定主體的相關責任迫在眉睫。

二、完善行政規范性文件附帶審查后司法建議的路徑

（一）賦予法院對行政規范性文件以司法裁判權

相較于域外的司法審查制度，與我國同處大陸法系的德國與法國不僅有專門的行政法院對行政規范性文件進行合法性審查，而且在處理結果上，行政法院有權直接判決該行政規范性文件是無效還是可撤銷。因此借鑒西方先進大陸法系國家的經驗做法可以解決我國司法建議尚屬評價權的問題，隨著司法改革步伐的推進，賦予人民法院對規范性文件以裁判權是大勢所趨。

（二）構建司法建議的公開和反饋制度

首先，司法建議一定要公開。倘若人民法院對行政規范性文件的司法建議僅限于案件的雙方當事人明了，那么公眾與媒體對行政機關的監督力量便會大大削弱，行政機關往往會因沒有輿論壓力而擱置對該規范性文件的處理。關于公開形式，一方面人民法院可在其內部平臺上將相關行政規范性文件的審查結果予以共享，另一方面行政機關可將司法建議發布在政府信息公開平臺上，這不僅可以增強司法建議對行政機關的拘束力，而且有利于打造陽光透明政府。其次，必須明確行政機關對司法建議的反饋時間以及反饋內容，使得行政機關不能因為沒有反饋要求的限制而對司法建議敷衍了事。同時，對于行政機關作出的反饋回應予以公開，對不認真作出反饋回應的行政機關給予處罰。

（三）追究違法行政規范性文件制定主體的責任

1.相關制定機關應負賠償責任

通過上述現存問題部分對制定主體責任尚未明確的論述可知，在現行法律中，制定主體無論是在間接損害還是直接損害方面都不用對行政相對人承擔賠償責任。制定機關制定的違法行政規范性文件是造成行政相對人損害的根源所在，據權責相統一原則的規定，制定機關也應作為賠償責任的主體。因制定行政規范性文件屬于抽象行政行為，可將其引起的損害賠償納入立法賠償的范圍。

2.相關責任人員應負行政責任

制定行政規范性文件的行為當屬制定機關工作人員行使職權的行為，在制定過程中若相關人員違反法律法規制定出違法規范性文件便應受到處罰。對于行政首長而言，由于我國實行的是行政首長負責制，制定機關的行政首長在行政規范性文件上會進行最終簽署確認，因此行政首長需要承擔一定的責任；對于負責制定規范性文件的相關工作人員而言，應多方考察其主觀態度、負責范圍等方面，對故意的相關責任人員加以處罰。