我國城投債發展存在的問題以及建議

李巖

（鄭州財經學院，河南 鄭州 450000）

一、城投債的發行背景

1993年12月，國務院發布《關于實行分稅制財政管理體制的決定》的文件，文件指出：從1994年1月1日起，我國開始推行分稅制財政管理體系，設立國家稅務局和地方稅務局兩套體系。此次財政分稅改革改變了中央財政與地方財政各自的收入來源，增加了中央政府的財政收入，而大大減少了地方政府的財政收入，地方政府收支嚴重失衡。近年來，我國城鎮化進程不斷推進，地方政府財政收入已經不能夠滿足城鎮基礎設施建設和維護所需要的資金，財政壓力日益加重。而1995年起實施的《中華人民共和國預算法》第28條明確規定“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行債券”。正是在這種條件下，地方政府紛紛進行融資創新，一些地方政府通過設立各種投融資平臺公司，通過發行債券來獲取所需要的資金，于是“城投債”就產生了。

二、城投債的發展歷程

1993年4月15日，上海市城市建設投資開發總公司第一次發行了金額為5億元的城投債。于是各地政府紛紛效仿上海，中國的城投債不斷涌現。城投債從產生到現在，其發展大致可以分為三個階段：

第一階段是緩慢發展階段，從1993年到2005年，城投債的發展一直較為緩慢。我國城投債的發展大概可以概括為：發行規模小，據不完全統計，這一階段，城投債發行總額為110億元左右。發行主體比較集中，城投債的發行主體主要為經濟發達的省會城市以及直轄市。發行種類較為單一，主要為中央企業債。

第二階段是穩步發展階段，從2005年到2008年，相比前一階段，城投債的發展速度明顯加快，2005年7月，上海市城市建設投資開發總公司發行了金額為30億元的地方企業債，此后城投債納入地方企業債范圍，故而地方企業債發行門檻的降低推動了我國城投債的發展。在這一階段，城投債的發行規模有了較快的增長，城投債的發行總額從2005年的110億元增長到2008年的1600億元。

第三階段是快步發展階段，從2009年到現在，城投債的發展可謂是爆發性增長，2008年，受到國際金融危機的影響，中國政府實施積極的財政政策，擴大投資規模，政府出臺了4萬億元的投資計劃。受此影響，地方政府也大幅度發行城投債。而2009年3月，由中國人民銀行和銀監會聯合發布的《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》中指出，“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具”。這一政策的出臺使我國城投債的發展進入黃金階段，

三、我國城投債發展存在的問題

（一）發行主體經營風險較大

城投債的舉債主體主要是地方政府融資平臺公司，也即是城投公司。近年來，我國各地的城投公司都在不斷地發展壯大，但其所存在的問題也越來越嚴重，城投公司與其他舉債主體相比，所面臨的經營風險更大。這主要表現在兩個方面，一是城投公司的治理結構較差，二是城投公司的盈利能力較差。故城投公司經常處于“以新債還舊債的”惡性狀態。更嚴重的還有一些城投公司會出現年末流動資金不足夠償還銀行利息的情況，不得不用公司的有效資產來償還利息，加劇了城投公司的有效資產不斷縮水，給城投公司帶來了更大的風險。

（二）發行期限結構不合理

從債券的期限來看，城投債期限結構不太合理，較為單一，城投債期限主要集中在7年期和10年期，7年以下和10年以上的債券所占比例比重較小。近年來中期票據和短期融資券的發行債券的發行數額在不斷增大，7年以下的城投債所占比例在增大，但10年以上的城投債數額仍然較少。而由于城投債的特定用途，其主要用于城鎮基礎設施建設和維護，故項目持續時間都較長，短期內很難獲得經濟效益，這就使得城投債短期內無法通過項目的來償還本息，造成短期內償債壓力較大。故城投債的期限結構還有待進一步調整，應該增加10年期以上的債券比例。

（三）增信方式單一

為降低發行成本，我國企業債券在發行前一般都會采取增信措施，而城投公司由于其本身的特有性質決定其盈利能力較為薄弱，現金流狀況較差，單靠其主營業務難以償還債務，因此增信對于城投債的發行較為重要。但我國城投債的增信方式比較單一，從目前我國發行的城投債看，其增信方式主要包括：第三方擔保，抵押擔保和質押擔保等，而其他增信方式較為少見甚至沒有。但國外發達國家的增信方式比較豐富，比如美國的增信方式主要有債券保險、第三方擔保、優先/次級結構、質押和抵押擔保、債券信托、可交換債券等形式。中國城投債較為單一的增信方式，使得我國城投公司的發行債券時存在的信用風險較大。

（四）城投公司資產價值虛估

由于城投債也是企業債券，其發行需要接受《企業債券管理條例》和《中華人民共和國證券法》等相關法律的約束，而債券的發行規模受到公司資產規模大小的影響，故地方政府為募集所需要的資金，向城投公司注入注入土地使用權、公益性資產等。而這些資產在注入的過程中，存在著價值被過高的評估、資產劃撥不規范等問題。這些資產甚至完全不能給企業帶來經濟效益，已經不符合資產定義，對提升城投公司的償債能力和盈利能力并無實質性作用。

四、規范城投債發展的建議

（一）加強城投公司經營的獨立性

我國城投公司對地方政府的依賴性較強，因此，城投公司在未來的發展中，應該加強自身經營的獨立性。首先，完善城投公司內部治理結構；構建產權清晰、權責統一、自主經營、自負盈虧、科學管理的法人治理結構。其次，增強自身的融資能力；城投公司應增強投資主體多元化，可以通過管理層持股、技術入股、職工持股、引進民間資本等手段，推動企業股權多元化。再次，增強自身盈利能力；城投公司可以憑借地方政府獨特的資源、機遇，積極地進行非相關多元化的拓展，向資產管理、金融控股、城市旅游等多元化業務轉型。

（二）完善信息披露制度

在我國城投債市場上，存在著債權人和城投公司的信息不對稱問題，致使債權人的利益受到損害，故應該提高債券市場的透明度，完善信息披露制度。完善信息披露制度包括兩個方面:發行主體和地方政府。從發行主體方面，其披露的信息應該包括以下三點。第一，其基本財務情況、內部經營狀況以及可能對債券市場價格產生較大影響的事項，以便于債權人做出相應的決策。第二、重大特殊事項的披露，例如，城投公司的資產注入，應披露資產的評估價值、以及該資產可能帶來的經濟效益等具體信息以及相關法律意見。從地方政府方面，其披露的信息主要是地方政府財政收入和支出的狀況，應當包括地方政府的一般預算收入，基金預算收入，預算外收入、一般預算支出、以及地方政府的負債規模等。

（三）完善信用評級制度

信用評級可以使投資者清楚地了解城投公司的信息，便于優化選擇，降低了交易成本。因此，在國內應該建立一套科學有效多層次的信用評級制度，而且要增強信用評級機構的公信力。在具體的操作過程中，要注意以兩個方面：一是債券評級機構不僅要考慮到發行主題的經營狀況，還要評估地方政府的財政實力；詳細地了解到地方政府每年的財政收入狀況和償還債務的能力，把地方政府的財政狀作為重點的參考指標。二是債券評級機構應對自己評定的債券承擔連帶責任；對由于自己在評級過程中出現的虛假記載、重大遺漏以及誤導性陳述，而對債權人造成的相關損失負賠償責任。只有這樣，才能最大限度地提高債券評級質量，從而促進城投債債券評級體系的發展。

（四）提高債券發行市場化程度

我國城投債市場的發展依賴于債券市場的發達程度，而目前中國對債券的發行仍然帶有相當程度的審批色彩。審核發行制存在周期較長、程序難以預期、效率低下等不利于發行主體發展的問題，使債券的風險難以揭示和釋放，阻礙了債券利率的市場化，不利于債券的合理定價和發行流通。而實際上債券市場經過將近30年的發展，在各個方面已經日趨成熟，具備了放松管制的條件。因此，因此我國應提高債券發行市場化程度，逐步過渡到注冊制，讓市場主體承擔信息披露、搜集及承擔損失的責任，讓債券收益率真正體現其風險大小。這樣可以解決城投債發行過程中存在的問題，適應市場化的需要。