新余市節能減排財政政策綜合示范典型經驗及成效

儲誠山，劉伯霞

(1.天津社會科學院 城市經濟研究所，天津300191；2.甘肅社會科學院 經濟所，甘肅 蘭州100732)

2011年到2014年，財政部和國家發改委前后實施了3批30個城市的 “節能減排財政政策綜合示范市建設（以下簡稱：示范市）”，其目的是推動城市高質量發展。江西省新余市，為國家第一批8個示范市之一。

一、新余市基本概況以及示范市建設狀況

新余是位于江西省西部的新興工業城市，全市人口115萬，面積3178平方公里，工業化率達50.4%，城市化率達70.01%。2018年地區生產總值1027.34億元，財政總收入144.25億元。

在示范市建設過程中，新余市堅持節能減排與經濟發展相結合；堅持政府推動與機制創新相結合；堅持重點突破與整體推進相結合；堅持政策激勵與目標約束相結合。示范項目方面，共實施袁河綠色低碳工業平臺、智能微電網項目等7個典型項目和47個現有政策類項目，累計完成投資202.98億元。通過示范市建設，新余市城市環境質量大為改善、產業轉型升級成效顯著，有力地推動了新余市高質量發展。

二、典型經驗及亮點

（一）高位推動、精準發力

1.加強組織領導和政策保障。成立領導小組，下設領導小組辦公室，常務副市長兼任辦公室主任，政府副秘書長為辦公室專職副主任，增設了一個有6個全額撥款編制的事業單位作為領導小組辦公室辦事機構，全力協調示范市建設工作開展。

2.在工作中，強化任務分解及責任考核，加強項目管理。制定項目管理辦法，明確典型示范項目的投資額、建設內容、完成時間、責任單位、中央資金獎勵額度、項目檔案資料歸檔要求等。實行項目督辦檢查制度和項目建設情況通報制度，每個季度督導通報一次。

（二）構建節約集約的資源能源利用體系

1.推進節能降耗。加強能源消費總量和強度控制，健全節能統計、監測和預警機制，嚴格節能考核和問責機制，嚴格能耗準入機制。實施節約能源重點工程，加強工業鍋爐節能改造和更新、新鋼脫硫、余熱余壓回收利用、熱電聯產和電機系統節能改造等項目，建成垃圾焚燒發電項目，推行節能發電調度、電力需求側管理、合同能源管理等節能機制。強化城市公共機構辦公場所等能源使用定額標準和效能標準，并對實施情況進行監督，優化交通運輸結構，大力淘汰老舊汽車和黃標車等。

2.嚴格水資源管理和水環境保護。實行最嚴格的水資源和土地管理制度，將水資源管理的水資源開發利用控制紅線、用水效率控制紅線和水功能區限制納污紅線等“三條紅線”指標納入經濟社會發展綜合評價體系。加強水環境管理，以仙女湖、孔目江、袁河、袁惠渠等河道為重點，開展水環境綜合整治、水生態保護修復、入河排污口整治多項工程措施。集約利用土地，推進項目入園和標準廠房建設等土地綜合利用措施。

（三）節能減排與精準扶貧協同推進

將節能減排與貧困區縣的貧困人口扶貧脫貧緊密聯系，以節能減排示范帶動扶貧脫貧，通過農村環保設施建設、光伏扶貧、生態補償脫貧等多種措施，幫助貧困戶脫貧，減少農牧民生產活動對生態環境的破壞。補齊貧困村設施短板，推進貧困村（組）城鄉供水一體化、排水溝疏通、污水管網鋪設、垃圾清理和污水治理、“三房”拆除、村莊整治和公廁戶廁改造。2018年完成了9個貧困村的環境設施建設任務，建成4個縣級集中式光伏電站；完成34個貧困村光伏擴面工程，建成140個村級光伏扶貧電站，關聯貧困戶2855戶。

（四）以拆“三房”建“三園”促進鄉村振興

為貫徹落實《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》（中發〔2018〕1號）文件精神和全省農村工作會議、全省城鄉環境綜合整治工作會議要求，持續改善農村人居環境，打造“整潔美麗、和諧宜居”的新農村。2018年在全市范圍內啟動了農村拆“三房(空心房、違章房、危舊房)”建“三園(在空閑地上建果園、菜園、花園)”工作，將拆“三房”與土地增減掛結合，將拆除與建設、保護利用相結合，不斷完善村莊道路、供水、垃圾和污水治理、農村衛生改廁等基礎設施建設，全面推進村鎮環境整治。截至2018年12月31日，全市已拆 “三房”16.42萬棟（戶），拆除面積846.09萬平方米；改造1.50萬棟（戶），改造面積138.07萬平方米；已建“三園”面積111.35萬平方米。在拆“三房”過程中，實現了干群關系零糾紛、市級以上零上訪、安全生產零事故、新聞媒體零負面的“四零”目標。《人民日報》《中國政協報》等中央媒體對此項工作進行了大量宣傳報道，在拆除過程中先后出臺的11項方法、10個注意事項全部編印成書，并被國家住建部、上海、山東、湖南、湖北以及省內各兄弟地市悉數借鑒。

（五）多措并舉建立綠色發展的產業體系

在工作中，一是以項目為抓手，推動產業結構調整，創新招商理念。對于鋼鐵等傳統產業，做好做強產業鏈文章，全力推動舊動能煥發新機的工作。經過多輪篩選論證，最終選擇光電信息產業作為重點培育的新動能。二是嚴把進出關口，保障新動能。嚴守生態紅線，嚴控“兩高一資”行業，堅決把住新增產能進口，積極疏通落后產能出口，以此倒逼經濟增長模式的改變，保證經濟發展新動能只增不減。同時，積極淘汰落后產能，加強環境保護。四是以科技為動力，激發產業活力。以人才引進培養、科技創新平臺建設、自主創新能力提升為主抓手，不斷提升科技創新能力，實現了由“新余制造”向“新余智造”的轉變。

三、示范市建設推動新余市高質量發展

（一）經濟進入高質量發展軌道

1.經濟總量穩步增長。地區生產總值從2010年的631.22億元增長到2017年的1108.51億元。按可比價計算，從2010年的631.22億元增長到2017年的1121.71億元7年間增長了77.01%，年遞增8.5%（見圖1）。

圖1 新余市2010—2017年地區生產總值變化圖（現價）

2.資源和能源利用效率顯著提升，單位GDP能耗穩步下降。按可比價計算，萬元地區生產總值能耗從2010年的1.4083噸標煤下降到2017年的0.8624噸標煤，累計下降31.84%，年遞減6.77%。單位GDP水耗持續漸少。按可比價計算，萬元地區生產總值新鮮水耗從2010年的8.46噸下降到2017年的4.84噸，累計下降42.79%，年遞減7.67%（見圖2、3）。

圖2 2010—2017年單位GDP能耗變化圖

圖3 2010—2017年單位GDP新鮮水耗變化圖

單位GDP污染物排放大幅度漸少。按可比價計算，億元地區生產總值的主要污染物排放都大幅下降。其中，單位GDP二氧化硫排放量下降了59.12%（見表1）。

3.三次產業結構優化明顯。三次產業結構中，第二產業占比從2010年的63.90%下降到2017年的50.40%；第三產業從2010年的30.10%增加到2017年的43.60%，產業結構優化明顯。農業方面，逐漸從傳統農業向特色農業、生態農業轉變。特色果業種植面積超過28萬畝，實現銷售收入135億元。新余蜜橘、高產油茶、苧麻夏布等綠色生態農產品品牌知名度逐步擴大。工業方面，從過去的“一鋼獨大”到鋼鐵、新能源、光電信息、裝備制造為主導“4+X”產業布局的跨越轉型發展，全市規模以上工業企業達452戶。服務業方面，從“自給自足”向消費性、生產性服務業轉變。養老產業從無到有，居家和社區養老改革試點工作全面推開，“頤養之家”實現全覆蓋。

4.中高端產業結構增長明顯。傳統優勢產業的產品機構進一步提升。以節能減排中央獎勵資金，引導新鋼公司和江西賽維等企業的技術改造和研發。新鋼公司通過致力于技術改造提升，調整產品結構、加大科技投入來提升產品品質。在面對整個行業下滑的大環境下，到2016年5月份實現扭虧，2018年前9個月實現凈利潤39.48億元。賽維公司硅料廠冷氫化改造后，單線產量超過原來產能的兩倍，新型高效多晶硅片M3、M4，平均轉換效率達17.6—18.5%，產品性能指標達到世界先進水平。

新興產業爆發式增長。按照集群發展思路，通過引進和培育產業龍頭和上下游配套企業，鋰電、手機觸控和LED產業發展迅猛。本一科技、軒冉科技、木林森公司等數十家上下游企業18家在下村工業基地形成集聚，產業鏈條逐步完善，產業集群逐步形成，發展勢頭日趨強勁。

（二）生態環境保護成效斐然

實施重大生態修復工程，建立完整的區域生態屏障。通過實施國土增綠和護綠工程、“五山”生態環境修復和濕地和森林公園保護及建設等生態修復工程，共劃定國家和省級生態公益林79萬畝，完成造林面積65萬畝，撫育更新面積37萬畝，礦山復綠面積600畝，新建和改造各類公園12座。截至2018年底，全市森林覆蓋率達51.37%，區域生態功能區保護有效提升，并逐步建立起完整的區域生態屏障。

開展環境污染綜合整治，天更藍水更清。先后組織了 “清河行動”“凈水凈空凈土行動”“消滅劣V類水行動”“水源地生態保護行動”“鄱陽湖流域生態環境專項整治”“保家行動”“藍天行動”等多項環境治理專項活動，大氣、水、土環境質量不斷改善。近年來，新余市空氣優良天數均在300天以上，其中2018年達到343天，優良天氣比例達到94%；孔目江沿線6個河流斷面水質全部在Ⅲ類以上，其中平川、浮橋、下蔣家斷面為Ⅱ類水質，孔目江江口、羅坊、水西為Ⅲ類水質。

推進城鄉環境綜合整治，建設生態宜居城市。積極推進新農村建設，通過“拆三房、建三園”“廁所革命”“城鄉垃圾轉運體系建設”“城鄉供水一體化建設”等工作，推動農村環境綜合整治，構建起美麗鄉村新格局，打造了樟排線羅坊十里荷鄉觀光片、新良線田園風光片、分安線生態新村片、環仙女湖休閑旅游片等“三線四片”和良山鎮、羅坊鎮、鈐山鎮、九龍山鄉等4個國家級美麗示范鄉鎮，省級鄉鎮創建比例達96.4%；通過實施濕地保護、百萬樹木進城入院、城區綠化改造等工程，涌現出一批省級園林化單位，建成了一批特色鮮明、景色優美的住宅小區、景觀大道、公園和廣場。截至2018年底，全市擁有公園52座、面積997公頃，城市建成區綠地率達到47.67%，形成了森林走進城市、城市擁抱森林的格局。

（三）軍民融合為新時代可持續創新發展提供支撐

秉承“軍民并重、軍民融合”的發展方針，大力發展軍民兩用技術和軍民兩用產業，建設軍民融合、寓軍于民的科技創新體系，為新時代可持續創新發展提供支撐。2017年，新余市一個基地（高新技術開發區軍民融合智能裝備制造產業基地）及6家企業（江西新余國科科技股份有限公司、新余鋼鐵股份有限公司、江西長林科技有限公司、新余綠洲橡塑有限公司、江西寶順昌特種合金制造有限公司、江西長興磁性材料股份有限公司）被認定為江西省第一批軍民融合產業基地和軍民融合企業。6家企業中，新余國科最具典型和代表性。新余國科由江西鋼絲廠成功轉型而成，發展成為國內人工影響天氣行業的龍頭企業，自主研發生產和應用推廣的軍民融合系列產品主要有：人工影響天氣作業指揮系統、有害氣體監測系統、城市積水監測系統、遠程煙爐控制系統、太陽能無人艇水體監測系統等。這些民用系列高新技術產品，廣泛應用于我國氣象環境領域、生態環保領域，為我國生態文明建設作出積極貢獻，也為新余市創新發展提供了強大的戰略支撐。

表1 2010—2017年單位GDP主要污染物排放量 (單位:噸/億元)

（四）生態文明制度體系逐步形成

積極探索生態文明建設制度改革創新，全力打造生態文明建設“新余樣板”，建立完善國土空間開發與管制制度、招商選資項目預審制、山水林田湖草保護修復制度、生態環境保護長效機制、生態補償制度、自然資源資產產權制度、生態文明建設市場化機制、領導干部自然資源資產離任審計、生態文明考核制度體系等九項制度機制，不斷夯實生態文明建設的四梁八柱，初步構建起完整的生態文明制度體系。