科技計(jì)劃投入體制機(jī)制比較研究
——基于六省（市）調(diào)研實(shí)證

莊雨婷，夏 婷，錢冰怡，丁潔瑩

（1. 江蘇省科學(xué)技術(shù)情報(bào)研究所，江蘇南京210000；2. 江蘇省科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院，江蘇南京210000；3. 江蘇省生產(chǎn)力促進(jìn)中心，江蘇南京210000）

0 引言

科技投入是一種高效益的生產(chǎn)性投入。近代各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史表明，增加科技投入對(duì)促進(jìn)科技進(jìn)步及經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要促進(jìn)作用。雖然政府投入不斷增加，發(fā)展環(huán)境持續(xù)改善，我國(guó)R&D經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度與美國(guó)（2.79%）、日本（3.21%）等世界科技強(qiáng)國(guó)相比仍有較大差距，基礎(chǔ)研究、政府資金占比偏低等問題仍比較突出，能真正形成關(guān)鍵核心技術(shù)、解決“卡脖子”問題的重要科技成果仍不足，投入效率有待進(jìn)一步提高［1］。

江蘇省科技投入從規(guī)模上看，在全國(guó)各省市處于前列，但仍然存在一些問題：一是科技經(jīng)費(fèi)投入總量較高，但是強(qiáng)度不足。2018 年江蘇R&D 經(jīng)費(fèi)投入全國(guó)第二，僅次于廣東，但投入強(qiáng)度全國(guó)第四，落后于北京、上海和廣東。二是財(cái)政科技投入增速放緩，財(cái)政研發(fā)經(jīng)費(fèi)短缺與浪費(fèi)并存。三是R&D經(jīng)費(fèi)在基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、試驗(yàn)發(fā)展3個(gè)環(huán)節(jié)使用中配置不合理。四是科技投入來源渠道少，科技貸款總量不足。五是科技產(chǎn)出與投入不符，績(jī)效評(píng)價(jià)與監(jiān)督體系不完善［2］。主要原因在于：一是雖然江蘇省的科技投入不斷增長(zhǎng)，但增長(zhǎng)速度偏慢，財(cái)政科技投入占全省財(cái)政支出的比重呈平緩趨勢(shì)。二是財(cái)稅支持和稅收優(yōu)惠對(duì)科技投入支持不夠，現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策側(cè)重于對(duì)企業(yè)開發(fā)新產(chǎn)品所帶來的利潤(rùn)予以一定的稅收減免，對(duì)企業(yè)用于科研開發(fā)的投資以及開發(fā)過程中可能的失敗，在稅收上照顧得不夠。三是投入結(jié)構(gòu)有待調(diào)整。目前，江蘇省科技投入主要傾向于試驗(yàn)發(fā)展環(huán)節(jié)，對(duì)應(yīng)用研究與基礎(chǔ)性研究的投入比例相對(duì)較少。這種支出結(jié)構(gòu)尚欠合理性，由此造成江蘇省支出績(jī)效表現(xiàn)較差、科技成果轉(zhuǎn)化困難等問題。四是江蘇省的相當(dāng)一批企業(yè)研發(fā)投入仍然較低，能掌握產(chǎn)業(yè)重要和核心技術(shù)、在產(chǎn)業(yè)內(nèi)處于國(guó)內(nèi)領(lǐng)先并具有重要國(guó)際影響力的高新企業(yè)仍然不多［3］。

文章以六省（市）科技投入體制機(jī)制為研究重點(diǎn)，提出改進(jìn)江蘇省科技投入方式、構(gòu)建科技項(xiàng)目和資金全鏈條管理體系的具體思路和方法，促進(jìn)科技資金合理分配，提高政府科技資金使用效益，優(yōu)化科研活動(dòng)運(yùn)行秩序，提升科技競(jìng)爭(zhēng)力［4］。

1 六省（市）科技計(jì)劃投入體制機(jī)制比較

1.1 科技計(jì)劃體系

根據(jù)政府科技管理職能和科技創(chuàng)新規(guī)律，緊密對(duì)接國(guó)家五大類科技計(jì)劃體系，北京市科技計(jì)劃(專項(xiàng)、基金等)也整合為5個(gè)大類，形成分類管理格局；廣東省的科技計(jì)劃體系變化比較頻繁，從2014年起，歷經(jīng)2015 年的“511”新型科技計(jì)劃體系改革、2018 年的“4+2”新型科技計(jì)劃業(yè)務(wù)體系，目前形成五大類科技計(jì)劃體系；上海、浙江、安徽和山東根據(jù)各自特點(diǎn)，在對(duì)接國(guó)家科技計(jì)劃體系的基礎(chǔ)上，圍繞經(jīng)濟(jì)、科技發(fā)展目標(biāo)和重大需求構(gòu)建科技計(jì)劃體系（見表1）。

1.2 科技計(jì)劃投入結(jié)構(gòu)

基于研究的六省（市）科技計(jì)劃體系有所差別，調(diào)研所獲得的數(shù)據(jù)也有年度差別，因此除基礎(chǔ)研究進(jìn)行橫向?qū)Ρ韧猓溆嗑捎酶魇№?xiàng)目資金分配內(nèi)部比較的方式，具體如下。

表1 六省（市）科技計(jì)劃體系對(duì)比

1.2.1 基礎(chǔ)研究對(duì)比

根據(jù)北京市科委2018 年度部門決算，科技計(jì)劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)45.38 億元，其中基礎(chǔ)研究12.99 億元，占比29.00%；2019 年上海市科技計(jì)劃資金38.75 億元，其中基礎(chǔ)研究5.39 億元，占比13.90%；廣東省科技廳2020 年基礎(chǔ)研究與應(yīng)用基礎(chǔ)研究預(yù)算10 億元，占比14.19%；安徽省科技廳2019 年支出自然科學(xué)基金8 000萬元，占全年科技計(jì)劃投入比重為4.70%；山東省科技廳2019 年自然科學(xué)基金支出約4 億元，占比4.44%（見圖1）。

圖1 各省與江蘇基礎(chǔ)研究比重對(duì)比

1.2.2 北京市科技計(jì)劃投入結(jié)構(gòu)

根據(jù)北京市科委2018年度部門決算，“科學(xué)技術(shù)支出”2018 年度決算480 232.39 萬元，比2018 年年初預(yù)算增加81 236.12 萬元，增長(zhǎng)20.36%。其中項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)453 775.7 萬元：基礎(chǔ)研究129 886.68 萬元，占比29%；應(yīng)用研究101 123.56 萬元，占比22%；技術(shù)研究與開發(fā)149 571.83 萬元，占比33%；科技條件與服務(wù)37 138.46 萬元，占比8%；社會(huì)科學(xué)9 290.15 萬元；科學(xué)技術(shù)普及6 469.13 萬元；科技交流與合作9 565.33萬元、其他科學(xué)技術(shù)支出10 730.56萬元。

1.2.3 上海市科技計(jì)劃投入結(jié)構(gòu)

2019 年，上海市科委科技創(chuàng)新計(jì)劃專項(xiàng)資金和科技創(chuàng)新發(fā)展保障資金合計(jì)38.753 億元。科技創(chuàng)新計(jì)劃專項(xiàng)資金35.755 億元，包括專項(xiàng)基礎(chǔ)科研5.391億元、高技術(shù)研究16.798 億元、產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究與開發(fā)3.15 億元和科技條件專項(xiàng)8.743 億元；科技創(chuàng)新發(fā)展保障資金2.998億元。科技創(chuàng)新發(fā)展保障資金一般在科技創(chuàng)新計(jì)劃專項(xiàng)資金的10%以內(nèi)。

1.2.4 廣東省科技計(jì)劃投入結(jié)構(gòu)

廣東省科技廳2020年圍繞五大科技計(jì)劃體系設(shè)置各類科技專項(xiàng)資金，預(yù)算合計(jì)約69 億元，其中，重點(diǎn)領(lǐng)域研發(fā)計(jì)劃約35 億，所占比重超過資金總量的一半。2020年新增鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)約2億元。

1.2.5 安徽省科技計(jì)劃投入結(jié)構(gòu)

安徽省科技廳2019年各類科技項(xiàng)目支出合計(jì)約17 億元，包括：自然科學(xué)基金8 000 萬，創(chuàng)新型省份建設(shè)專項(xiàng)（含科技重大專項(xiàng)）130 000 萬，重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃15 000萬，平臺(tái)與人才專項(xiàng)3 000萬，創(chuàng)新環(huán)境建設(shè)3 000萬，一室一中心（含科技進(jìn)步獎(jiǎng)）10 000萬。

1.2.6 山東省科技計(jì)劃投入結(jié)構(gòu)

山東省科技廳2019年各類科技項(xiàng)目支出合計(jì)約90 億元，重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃30 多億元，其中軟科學(xué)1 000萬元，公益科技攻關(guān)項(xiàng)目1.9 億元，國(guó)際合作項(xiàng)目6 000萬元；省自然科學(xué)基金4億元，省技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)計(jì)劃10.5億元，基地平臺(tái)類專項(xiàng)為40多億元。

1.3 項(xiàng)目形成機(jī)制

調(diào)研的六省（市）科技計(jì)劃項(xiàng)目形成機(jī)制主要包括主動(dòng)承接國(guó)家重大項(xiàng)目、圍繞省（市）重大需求組織項(xiàng)目、圍繞卡脖子關(guān)鍵核心技術(shù)設(shè)置項(xiàng)目、“自上而下+自下而上”需求征集、建立由各方參與的項(xiàng)目指南論證機(jī)制等形式［5］。

1.4 立項(xiàng)組織機(jī)制

目前六省（市）的科技計(jì)劃項(xiàng)目組織機(jī)制主要包括競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)、揭榜掛帥、招投標(biāo)、擇優(yōu)委托和聯(lián)合攻關(guān)等方式。其中穩(wěn)定支持、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)和聯(lián)合攻關(guān)是普遍采用并經(jīng)驗(yàn)證效果良好的項(xiàng)目組織方式，廣東、山東對(duì)揭榜掛帥、招投標(biāo)等項(xiàng)目組織方式進(jìn)行了探索和嘗試（見表2）。

1.5 項(xiàng)目管理機(jī)制

北京、上海、廣東和山東在科技計(jì)劃統(tǒng)籌管理方面舉措創(chuàng)新，北京市建立科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金）管理聯(lián)席會(huì)議制度，由北京市政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任召集人，北京市科委、北京市財(cái)政局、北京市發(fā)改委等數(shù)十家單位共同參與，研究科技領(lǐng)域政策創(chuàng)新及科技計(jì)劃設(shè)置、實(shí)施方案、經(jīng)費(fèi)概算和管理模式，成立科技決策咨詢委員會(huì)為聯(lián)席會(huì)議決策提供參考；上海組成專項(xiàng)工作推進(jìn)工作組，由市科委牽頭，聯(lián)合市計(jì)委、市教委、市發(fā)改委、市經(jīng)信委等部門對(duì)科技計(jì)劃專項(xiàng)實(shí)行統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)管理；廣東建立部門聯(lián)席會(huì)議制度，與其他行業(yè)廳局進(jìn)行聯(lián)動(dòng)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)科技創(chuàng)新資源；山東整合科技、發(fā)改、工信等部門的科技資金，每年設(shè)立規(guī)模不低于120 億元的省級(jí)科技創(chuàng)新發(fā)展資金，集中財(cái)力支持重大科技創(chuàng)新，進(jìn)一步優(yōu)化科技資源配置。此外六省（市）均開展科技計(jì)劃項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)建設(shè)，設(shè)立科技計(jì)劃項(xiàng)目動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，建立分類績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，并不斷完善科技計(jì)劃信息系統(tǒng)。值得一提的是，北京、廣東和浙江相繼制定出臺(tái)（修訂）了科技計(jì)劃項(xiàng)目信用管理或加強(qiáng)科研誠(chéng)信建設(shè)的規(guī)章制度（見表3）。

2 江蘇省科技計(jì)劃投入體制機(jī)制改革路徑

經(jīng)研究比較六省（市）科技計(jì)劃投入創(chuàng)新舉措和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，江蘇創(chuàng)新科技投入體制機(jī)制改革的總體思路可以概括為“1+9”，即1 個(gè)核心，9 大主要任務(wù)。以江蘇省高質(zhì)量發(fā)展走在前列為核心，在優(yōu)化科技計(jì)劃投入結(jié)構(gòu)、改革重大項(xiàng)目遴選機(jī)制、改革計(jì)劃項(xiàng)目立項(xiàng)機(jī)制、完善科技計(jì)劃項(xiàng)目管理、調(diào)整項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制、創(chuàng)新項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制、統(tǒng)籌各類創(chuàng)新資源、完善科技金融服務(wù)機(jī)制和營(yíng)造常態(tài)化管理機(jī)制和氛圍等方面積極探索，率先打造科技投入體制機(jī)制創(chuàng)新發(fā)展的“江蘇樣本”，為服務(wù)國(guó)家高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略、創(chuàng)建高水平創(chuàng)新型省份、形成適應(yīng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展體制機(jī)制的發(fā)展目標(biāo)提供強(qiáng)力支撐（見表4）。

表2 六省（市）科技計(jì)劃項(xiàng)目組織機(jī)制比較

表3 六省（市）科技計(jì)劃項(xiàng)目管理機(jī)制比較

表4 六省（市）科技計(jì)劃項(xiàng)目組織機(jī)制比較