高校內部控制體系建設的問題及對策

劉耘含

摘要：當前教育制度改革和會計制度改革不斷深入，完善高校內部控制體系建設是高校可持續發展的重要保障。文章分析了目前高校在內部控制體系建設方面已取得的成效，找出仍存在的不足，并提出進一步優化高校內部控制體系建設的合理建議。

關鍵詞：高校;內部控制;建議

doi：10.16083/j.cnki.1671-1580.2020.11.030

中圖分類號：G647 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1671—1580（2020）11—0131—04

一、高校內部控制體系構建的意義

隨著我國教育改革和財務制度改革的不斷深入，高校對于財務工作提出了越來越高的要求，而高校內部控制體系的構建正是促進高校財務工作不斷優化的重要環節，在優化資源配置、防范錯弊、規避風險、完善監督機制等方面，高校內部控制體系將發揮不可忽視的作用。

高校的內部控制體系建設，能有效提升高校財務管理工作的水平，提高經濟業務活動的效率和質量。通過一系列的風險評估工作，將高校運營的風險控制在一個合理的范圍內，保障高校資產的安全和完整。通過規范各項經濟業務，保證日常的教學、科研等活動能夠順利開展;通過對各項經濟行為的監督，及時糾正財務工作的差錯和舞弊行為，實現對各級權力部門和人員的有效約束，為高校的可持續發展助力。

2012年，財政部發布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》這一指導性文件，目的就是要完善行政事業單位的內部控制體系建設[1]。政府監管、外部審計監督固然重要，但是高校內部控制的合理設計和有效運行，才是提升財務工作效率、幫助高校實現發展戰略的根本環節。

二、高校內部控制工作的進展和成效

自內部控制建設項目啟動以來，從總體上看，高校在內部控制意識及管理水平上成效顯著。校領導能充分認識到內部控制的重要性，以身作則，帶頭貫徹內部控制規范，把良好的內部控制意識傳達給全體教職員工，保證了內部控制建設與實施的有效執行，單位管理水平得到大幅提升。

以業務流程的梳理和管控為切入點，以風險管理為導向，經過努力，內部控制規范的建立與實施已取得初步成效。在六大經濟業務領域的內部控制實施方面，取得了一定的效果。一是高校實行預算管理制度，通過加強預算控制，在預算編制的程序上更加規范，預算的執行方面更加嚴格，項目逐步細化，預算績效評價方面更加科學合理，為高校全面預算的開展提供了有力保障，進一步維護了預算的嚴肅性，切實發揮了預算的統領作用[2]。二是收支業務的辦理嚴格規范，例如從費用的審批、支付到審核，所有環節都能按照相應的規定執行。三是強化采購業務的內部控制，不論是政府采購還是自行組織的招標采購，都嚴格執行招標采購的相關規定，并履行貨物驗收入庫手續。在規范采購行為、提高采購效率的同時，杜絕了采購環節的舞弊行為。四是強化資產管控，保證了資產賬實相符，資產的安全性和完整性得到了有效保障，資產使用效率進一步提高。五是加強合同管理，經濟合同實行歸口管理，規范了合同的簽訂和監督履行，切實維護了單位的合法權益。六是制定完善的建設項目管理制度，規范了單位建設項目的管理行為，使工程項目的投資收益和管理水平得到不斷提高。

三、內部控制工作中存在的不足

（一）內部控制環境建設不夠完善

一是對內部控制規范的相關要求研讀不夠深入，理解不夠透徹，掌握不夠全面。導致了單位在內部控制制度建設方面，欠缺必要的理論支撐，在遇到具體問題的時候很難把理論轉化為解決問題的方法，影響了內部控制的執行效果。例如：考慮到人手不足等一些因素，一些崗位沒有定期輪崗，有時難以實施不相容職位分離制度;內部審計部門、紀檢監察部門未能全面履行崗位職責，導致內部控制監督存在漏洞;單位內部控制手冊停留在文字層面，缺乏實用性和有效性;內部控制制度的落實也存在不到位的情況。

二是信息化體系不夠完善，水平不高。財務工作越來越依賴信息化手段，互聯網、大數據突破了傳統意義上的會計憑證形式，大多數的會計業務也向著無紙化、電算化的方向發展。同時，各部門之間的信息傳遞也更多采用電子信息的方式，因此內部控制也應向信息化邁進。而現階段由于經費有限、人員素質參差不齊，導致內部控制信息化難以實現。考慮到技術層面的限制，內部控制制度也未能完全有效地嵌入信息系統管理，導致內部控制的信息化水平不高。

三是高校的內部控制設計與學校的發展目標聯系不夠緊密。高校會聘請會計師事務所來參與內部控制體系建設，但是事務所對學校的歷史發展情況、現階段的發展任務以及未來的發展目標等方面的了解程度有限，所能提供的建議往往是標準化的、粗線條的，缺乏靈活性和針對性，內部控制的設計很難與高校的發展戰略相融合，導致解決實際問題的效果有限。

（二）對經濟活動開展的風險評估不到位

部分人員對內部控制工作認識不夠全面，風險意識淡薄，長此以往容易引起貪污腐敗行為，導致國有資產流失。內部控制的監督范圍應當包括單位內部所有的經濟事項，不僅是對財務工作的監督，對于重大經濟事項，還應當準確把握風險可能發生的階段，全面收集各階段風險變化的信息，及時進行風險識別并對其進行全面分析。例如在高校的基礎建設項目中，經濟業務往往涉及大量的資金，作為風險評估的關鍵，從項目投資的評審、立項依據及審批程序，到項目采購的方式及程序，項目驗收主體及程序，項目績效評價形式與內容等環節，內部控制風險評估工作覆蓋不夠全面。涉及合同管理，合同審核主體和內容，單位法務介入的條件與環節，單位合同執行監督機制等環節，識別風險的能力不足，有效控制和降低風險的防范措施相對欠缺。高校在籌資的過程中，對于資金風險認識不到位，缺乏風險評估的必要過程。內部控制風險評估活動應當借助信息化手段，而高校信息化系統考慮到政策原因、技術原因等還不夠完善。例如各項經濟業務的內部控制信息平臺搭建還不完善;部分信息系統還沒有完成升級改造;各項經濟業務之間也未建立完整的連接。

（三）部分內部控制活動存在不足

控制活動是通過對高校各項經濟業務的具體流程進行細化，達到對經濟事項控制和監督的效果。但實際情況是高校對個別業務領域和業務操作環節的控制存在欠缺。例如在預算業務管理方面，單位預算編制、調整執行情況，單位預算績效評價情況，單位決算編制程序內部控制活動不夠細化。在收支業務管理中，高校財政撥款收入種類與收繳管理，財政票據申領、使用保管及核銷，單位支出范圍與標準，單位各類支出審批權限等方面有時不能保證不相容職位分離。單位采購業務管理，單位采購審核授權機制，單位業務歸口部門，單位集中采購的形式及范圍標準，單位自行采購組織形式及范圍標準，單位采購供應商選擇標準，單位采購驗收主體、程序及結果方面內部控制活動不夠具體。另外，控制活動往往重視學校內部財務管理的重點環節，對于校辦企業等一些二級單位重視程度不夠。

隨著高校的資產發展規模日益擴大，資產管理方面人手不足、管理制度方面不夠健全、日常疏于管理等一些問題逐漸暴露。在資產管理的控制活動中，按流程首先是使用人提出申請，部門領導和主管領導審批，缺乏資產管理制度可能導致資產重復購買的現象;政府采購后有相應的部門進行驗收，但由于缺乏專業知識，驗收效果也難以保證;資產購置在預算執行的過程中由于缺乏監控，存在賬實不符的問題，導致預算執行效果不理想;資產的后續使用過程中，存在著加速折舊的現象和報廢不及時等問題，影響了資產的使用效率。

（四）內部控制監督難落實、評價不到位

內部控制監督不僅僅是完成會計賬目的審計工作，預算管理、基建項目管理、資產管理等方面的管理工作也是內部控制體系中非常重要的環節。然而考慮到大部分高校的管理體制現狀，使內部審計部門既做不到獨立而且缺乏權威性。而部門之間的信息溝通不暢，也在一定程度上加大了內部控制監督的難度。雖然在部門和崗位設置上考慮了不相容職位分離，但是幾個部分往往是由不同的領導和相應的部門分管，責任主體劃分時權責不清，導致了內部控制監督管理流于形式。同時內部控制監督缺乏適當的方法，也使得內部控制很難發揮其應有的作用。

高校內部控制體系建設處在初級探索階段，由誰來評價、怎么評價、評價結果如何改進等一系列問題還沒有明確和統一的標準，也未能形成行之有效的內部控制評價體系，使得內部控制評價不健全，內部控制的實施效果很難保證。大多數高校內部控制執行工作由財務部門負責，監督工作交給審計部門、紀檢監察部門，部門間對于內部控制的重視程度、理解程度和把握程度的不同，加之部門間信息溝通的滯后，導致了內部控制監督評價工作難以落實，效果很難保證。

四、完善高校內部控制工作的合理建議

（一）完善內部控制環境

良好的內部控制環境是高校構建內部控制體系的首要環節，內部控制環境需要重視頂層設計，也就是說高校領導層先要真正意識到內部控制的重要性，才能從正面影響全體教職員工，形成人人重視內部控制的校園文化氛圍。從高校科學發展的目標出發，構建內部控制的基本框架，完善內部控制基本制度，明確各位分管領導、各個部門和人員的具體職責權限，避免多頭管理、相互推諉、責任落實不到位的情況出現。并且每年都要將內部控制的執行情況納入到領導班子、各部門和人員的考核評價范圍。

高校內部控制環境包括單位組織結構、議事制度、不相容職務分離、歸口管理和校園文化等方面，是高校內部控制構建的基礎。要想打牢基礎，一是加強宣傳，提高思想認識。通過舉辦培訓、專題講座、線上學習等方式，全方位、多角度對內部控制的知識進行宣講。二是建立相互制衡的組織結構，高校結合自身發展戰略和辦學目標，以內部管理需要為導向不斷優化內部組織結構，充分調動部門間協調控制機制。三是加強對起決定性作用人員的職業道德警示教育，充分發揮紀檢監察部門的作用，結合黨風廉政建設，真正筑牢思想防線，提升工作人員的思想認識和業務水平。

（二）關注內部控制關鍵風險點

高校涉及基建項目、資產管理等，錯誤和舞弊發生的概率相對較高。這些經濟業務通常涉及資金數額較大，對高校的未來發展也有比較重要的影響，如果不加以關注可能會造成非常嚴重的損失。

對于基建項目要建立定期和不定期的評估機制，除完成常規的風險評估活動外，對基建項目的承包單位要進行必要的資質檢驗，工程施工的過程中也要時刻監督風險點，對評估結果進行綜合分析匯總，保證風險評估活動的連續性和完整性。適時選擇風險規避、風險分散化解等相應措施，將各項經濟業務風險控制在合理的范圍區間。同時也要考慮到基建項目的廉政風險，不斷總結和調整內部控制風險評估的依據、方式和流程，為不斷總結和完善內部控制風險評估機制提供依據。

資產是高校擁有的最重要資源，是高校未來發展的根本保障。保證資產安全是為了防止管理層或是其他人員挪用、占用等行為的出現。資產作為內部控制風險評估環節是重點關注的對象，《事業單位國有資產管理辦法》中明確規定，應當對固定資產每年至少進行一次清查盤點，保證賬實相符，實現高校資產的安全和完整[3]。

（三）控制活動流程更加細化

建議由上級主管部門定期開展集中培訓活動，結合高校的業務特點進行指導，對內部控制的各項活動流程進行統一規范。還可以安排高校之間相互走訪學習，開展經驗交流活動，總結內部控制建設走在前列高校的經驗和做法，作為經典案例進行匯編，形成高校內部控制建設的藍本。在提升內部控制管理人員水平的同時，使各高校內部控制流程更加具體，從而進一步優化內部控制體系。

要保證內部控制的執行效果，內部控制制度必須嵌入各項控制活動當中。需完善包括預算、資產、收支業務、合同等各項經濟業務的內部控制流程，從評估、審議、執行到監督評價，每個環節都要實現不相容職位分離。規范經濟事項的審議程序、領導的審批權限，明確各部門和人員的具體職責，將所有責任落實到人。嚴格按照內部控制的目標將各項經濟業務的內部控制流程不斷細化，形成各高校的操作規范，并根據內部控制的實施效果及時進行更新調整，最終實現為各項經濟活動的開展提供有力依據。

其中重點關注預算項目的編制和執行情況，高校的預算大多來源于財政撥款，因此高校必須科學合理編制預算并有效執行。預算的編制要緊密結合高校自身的長期發展目標，進行充分的調研和反復論證，科學、嚴格、細化地進行預算編制。在預算執行的過程中也不得隨意變更，嚴格按預算執行高校的項目資金收支業務。最后通過預算績效評價活動，對預算完成情況進行總結，找到不足并提出改進措施，以便在今后的預算編制和使用過程中能夠更加合理分配有限的資源，實現高校資產的有效利用和財務管理水平的進步。

（四）完善內部控制的監督評價

內部控制的監督包括內部監督和外部監督兩個層面。外部監督多是源于上級教育部門和上級財政部門的檢查，通過定期向上級部門報送高校內部控制報告等形式，來實現上級部門對高校內部控制的監督檢查工作。內部監督要求高校建立和完善自身的監督體系，充分發揮審計和紀檢監察部門的作用。審計部門應發揮自身優勢，通過重點關注內部控制風險點和對內部控制薄弱的環節進行梳理匯總，提出相應的改進措施，嚴防風險發生。在形成審計意見報告后向主管領導匯報，同時對經濟業務經辦人員、審批人員等提出整改建議，并在全校范圍內公示公告，保證內部控制監督不再流于形式。紀檢監察部門通過對主要經濟事項和主要領導的經濟責任監督，從根本上杜絕錯弊情況的發生，同時還要加強對錯弊的問責，使高校內部控制實施能夠真正落地。

內部控制的評價可以在兩個層面開展，一是分析內部控制設計是否合理，二是考察內部控制實施是否有效[4]。前者關注內部控制設計的科學性與合理性，內部控制的設計要緊密圍繞內部控制制度，要充分結合高校自身的實際情況，包括高校的發展目標、師資力量、辦學特點等方面。找到內部控制制度的設計缺陷和內部控制流程設計的薄弱環節，通過及時調整和修補來完善內部控制體系建設。評價內部控制實施的效果，在一定程度上也是對于內部控制設計是否合理的一種驗證。同時要根據外部環境的變化，全面、客觀、準確地分析內部控制的執行效果，保證內部控制在執行層面全面高效地發揮作用。

（五）健全內部控制信息化建設

隨著互聯網大數據的發展，內部控制信息化成為一種趨勢，為此高校需建立完善的內部控制信息系統。將內部控制嵌入系統管理，降低人為因素的影響，實現數據安全、操作規范、信息流暢、資源共享。系統的構建不僅要以內部控制理論作為支撐，同時還需要大量的資金投入，這需要高校的管理層高度重視內部控制體系的構建，在資金投入的政策上有所傾斜，保障內部控制信息化體系的建設能夠順利開展。

信息系統的優化建議由上級主管部門制定信息化建設指導意見，提供開發樣本，樹立信息化建設樣板，為各單位提高信息化建設水平提供規范化指導。

對于信息化系統平臺的搭建，尤其需要關注到人員素質的因素。財務人員需熟悉和掌握信息系統的操作和基本的系統安全維護常識。根據內部控制信息化要求，提升高校全員素質。網絡安全技術部門、審計部門、紀檢監察部門通力協作，共同搭建內部控制網絡信息安全的技術平臺內部控制信息化的體系，保證信息及時、高效、安全，優化和保障財務信息資源。

[參考文獻]

[1]高慶峰.高等學校內部控制制度建設問題及對策[J].會計之友，2013（01）.

[2]高秀麗.高校內控制度建設研究[J].財會學習 ，2018（02）.

[3]張培民.建立健全高校內控制度研究[J].現代商貿工業，2018（16）.

[4]王大華.地方高校內控建設的現狀、問題與對策[J].職業技術教育，2017（29）.

[5]朱明琪.論高校財務內控體系的完善[J].中國總會計師，2016（09）.

[責任編輯：尚 ? ?欣]

Problems and Countermeasures of internal control construction in colleges and universities

LIU Yunhan

（Jilin Provincial Institute of Education，Changchun Jilin 130022，China）

Abstract：At present， the reform of education system and the reform of accounting system are deepening constantly， and improving the construction of internal control system is an important guarantee for the sustainable development of colleges and universities. This paper analyzes the achievements and existing problems in the construction of the internal control system in colleges and universities at present， and puts forward some countermeasures and suggestions for further optimizing the construction of the internal control system in colleges and universities.

Key words： universities; internal control; suggestions