涉核項目融合發展問題研究

劉小堅，李順才，萬 軍

(中廣核陸豐核電有限公司，廣東，陸豐 516645)

涉核項目有利于促進地方經濟發展，同時在建設過程中不可避免對周邊公眾生產生活產生一定影響。如果利益訴求不被理解，合法權益不能保障，容易引起公眾對涉核企業的怨恨和不滿，增加公眾溝通的難度。涉核企業不應只考慮國家利益、公共利益和企業利益，還應考慮地方政府利益和當地公眾利益相關方的合法訴求。實現涉核項目與地方經濟融合發展是防范化解鄰避效應，有效開展公眾溝通的重要手段。

涉核企業通過參與社區公共事務、履行社會責任、嵌入社區發展和融合企業與地方文化，將矛盾對立方轉變為利益攸關方，實現項目與公眾、企業與地方的共同發展，做到公眾溝通讓公眾安心，友好相處讓公眾放心，融合發展讓公眾暖心。

1 利益平衡理論

何謂利益，羅斯科·龐德將其視作“人們不管是單獨地還是在群體或者社團中或者其關聯中尋求滿足的需求、欲望或者期望”。利益具有多種表現形式，大概可以分為私主體利益(包含個體利益和群體利益)、公主體利益和社會公共利益三個層次。

個體利益是個人有關生存、生活、生產等方面的需求。這種需求既表現為個人對上述需求的積極追求，也表現為遭遇環境和事件對個體利益帶來損害時個人要求降低損害程度并得到相應的補償。個體利益是構成群體利益的基礎，不同的個體因共同的利益形成利益集團，其所主張的共同利益就是群體利益。

個體利益與群體利益共同構成私主體利益，與之相對應的公主體利益，則是政府為了履行自身職能，謀求政局平穩、社會穩定、經濟發展和人民福祉等各種利益共贏而展現出的一種綜合利益。社會公共利益作為一種獨立的利益形式，其主體是公共社會，最終目的是為了實現良好的社會秩序，維護社會公德。

私主體利益、公主體利益、社會公共利益互相交織、偶有重合，各方利益主體都盡可能追求自身利益的最大化，難免存在利益沖突。私主體利益與公主體利益之間通常由于所要達到目的不同而存在天然矛盾，但會為了達成共同的社會公共利益而相互妥協、彼此協調。

利益平衡是期望各種利益之間在共存和相容的基礎上達到合理的優化狀態，實現各主體利益最大化。各利益主體之間地位平等，并享有平等獲取利益的機會。有時，各利益主體之間存在天然的地位差異，例如擁有公權力的機構與享有私權利的個體之間的不平等，這就需要利益平衡機制加以調和與補全，對特定的利益主體進行適當的特殊保護，保障相對弱勢利益主體的地位，保證其享有與其法律地位相一致的權利、義務，從而有利于其表達利益訴求，實現利益主張。

2 涉核項目各方利益訴求

涉核企業、當地公眾和地方政府是涉核項目的三方利益主體，對涉核項目建設有著不同的利益表達與訴求，在項目決策過程中，彼此的關注點不同。

2.1 涉核項目建設是技術和自然條件的選擇

項目建設單位需依據廠址地震地質、工程地質等自然因素，考慮廠址環境特征、涉核項目的環境影響程度對人口增長、應急撤離、放射性廢液和廢氣排放環境容量等社會環境因素，遵循國家法規規定的選址程序，評估和確定有關設計基準，充分評價影響涉核項目的地質、氣象、水文等自然因素和外部人為事件，科學論證擬建涉核項目與所選廠址之間的適宜性，確保建設項目的科學合理。核電廠址是稀缺資源，選址條件要求苛刻，是技術和自然條件交集的結果，選擇范圍不大。

2.2 涉核項目是公眾關注的社會問題

建設涉核項目會對周邊公眾生產生活產生一定的影響，公眾對于可能帶來的社會環境風險、個人健康風險產生抵觸情緒，因而表達相關利益訴求，要求參與涉核項目的選址決策，保障自身的利益不受侵害。項目選址涉及國家發展戰略、社會環境影響、地方經濟發展、社會綜合治理和民生福祉等多個層面，是重要社會、經濟、政治的公共政策決策，需要政府參與其中，行使監督管理職責，確保政策決策的公正有效。而地方政府的參與有助于維護地方的利益和解決公眾的訴求，確保決策得到有效落實。

2.3 涉核項目建設是相關方的利益平衡

涉核項目建設的決策不僅基于項目建設單位依靠技術專家選擇最優選址方案，周邊公眾和地方政府也有相關利益訴求，三者利益關系相互交織，利益沖突不可難免。

建設單位作為涉核項目的投資者和使用者，是項目建設的責任主體，也是項目的利益主體。涉核企業必須按照國家法規規范要求，謹慎合理選擇相關廠址，促進核能的開發與利用，創造盡可能大的企業經濟效益和社會效益。

周邊公眾在涉核項目建設中的利益訴求是保護自身的現實利益不受到侵害，項目建設與發展不能危及自身及后代的健康與生命，不會對賴以生存的生態環境遭到破壞，防止自身的政治權利不被剝奪。

地方政府的利益訴求是通過項目的建設促進和帶動地方經濟發展，提高當地民眾的生活水平，同時維護社會穩定，保護生態環境。中央政府其利益訴求是通過行使公權力對涉核項目選址及之后的項目建設與發展導致的風險進行規制，平衡與協調促進核能發展與保障公眾安全兩種利益訴求之間的沖突。

從廣義的角度看，核電項目建設對當地政府、公眾和核電企業來說都是受益者，是利益共同體。但從狹義的角度看，企業、地方政府、公眾三者的經濟利益一定程度上是相互排斥的，地方和公眾的利益傾斜多了，企業的利益自然就少了。尋找利益的平衡點，應該在公眾、地方政府和企業對利益統籌安排的可接受限度內，共同努力推動項目盡早開工建設，建成后保證涉核項目全壽期安全平穩運行。因此，在項目前期階段，確保項目盡快建設是三方的最大公約數，否則，三方利益共同體將會受損，公眾利益得不到補償，地方財政得不到補充，核電企業的投資不見效益。

從平衡到平穩，度是關鍵。把握度，需要藝術，需要平衡。由于公權力主體相對于私權利主體來說天然具有地位和資源上的優勢，地方政府與企業相對易達成利益一致，私主體利益往往容易受到漠視和侵犯，成為弱勢的一方。因此，涉核項目建設中的利益分配和補償需建立平衡機制，對私主體利益進行適當合理保護，企業和地方政府應各自履行相應的義務，保證私主體利益，來維持三方利益的相對平衡。

3 涉核項目與周邊經濟協調發展的意義

3.1 有利于建立共建共治共享的社會治理制度

涉核項目與周邊地區經濟社會協調發展是構建和諧社會，實現“中國夢”的必然要求，是地方政府堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化的重要方面。實現涉核項目與周邊地區經濟社會協調發展，已成為當前建立共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩定、維護國家安全不容忽視的重大問題。社會發展的宗旨就是人人共享、普遍受益，推進涉核項目與周邊地區經濟社會和諧發展是實現涉核項目與周邊居民共享發展成果，構建和諧社會的必由之路。

3.2 有利于實現持久的核安全

涉核項目從選址到退役，需要經歷設計、設備制造、土建安裝、調試運行等多個階段，其中很多環節需要得到地方政府和周邊公眾的支持，其中任意一個環節受到影響，將可能導致公眾反對的鄰避問題。涉核項目與周邊地區經濟社會協調發展，有利于涉核項目的核安全和順利建設和運行，而對于周邊政府來說，能夠加速社會經濟發展，最終有利于實現持久的核安全。

3.3 有利于實現國家能源戰略目標

能源是經濟和社會發展的發動機。核能有利于調整能源結構，實現能源獨立，保障國家能源安全，促進國家經濟穩定、快速、健康發展，有利于提高裝備制造業水平，拉動經濟增長，促進科技進步。同時，核能作為一項安全、經濟、潔凈能源，對環境的影響較小，有利于改善大氣環境，減少溫室氣體排放。

3.4 有利于促進地方經濟快速健康發展

核電與周邊經濟社會協調發展有利于地方經濟健康發展。核電建設環節將拉動約3倍的社會總產出，運營環節將拉動約2倍的社會總產出。核電站投資大，建設周期長，經濟效益好，可以帶動地方建材業、設備制造業、交通運輸、社會服務、房地產業及商貿服務業等相關多個產業的發展，促進科技創新，帶動經濟發展。

3.5 有利于促進當地增加勞動就業

核電建設期間，在工程施工和服務行業等領域為核電上下游產業鏈提供近萬個就業崗位和各種建設人才的就業機會。核電廠運行期間，各配套后勤崗位直接或間接地解決了當地大量勞動力的就業問題。這些就業崗位為當地居民增加了就業機會和工作收入。

3.6 有利于促進當地第三產業發展

核電站生活基地和職工生活福利設施的興建，以及核電員工的生活消費，有利于當地的交通運輸、房地產業、零售業、教育及其市政設施和社會福利事業的發展，繁榮當地經濟。核電建設帶來大量高素質和具有消費力的群體，促進消費升級，產生巨大服務需求，同時也促進當地產業升級。核電職工受教育水平和文化水平均較高，在核電建設融入地方過程中，有利于提高當地人才人員素質。

4 涉核項目對地方經濟發展的消極影響

4.1 涉核項目建設對周邊居民生產生活負面影響

涉核項目的征地、用海對當地的農業、漁業和海上養殖業等造成一定的影響。工程施工期間，工程噪音、工程粉塵、施工爆破、設備和人員的運輸等，對當地群眾造成生活上的不便。核電廠建設期間大型設備運輸、運行期間的乏燃料及放射性廢物的運輸，因有特殊的要求，會給當地帶來一定的不便。

4.2 涉核項目前期建設增加城市負擔

在核電建設前期及高峰期，現場有近萬人的施工隊伍，大量涌入的核電建設隊伍加重了當地的城市負擔，這些人員的到來在增加當地經濟發展促進就業的同時，也會在項目前期的短時期內給當地居民的生活帶來一定的不便，例如給當地市場引起物價、地產價格上漲等，給當地政府和居民帶來一定壓力。核電商業運行期間，電廠運行維修人員和家屬、后勤服務人員等也有數千人長期居住在當地，加重了地方市政負擔，給當地的交通運輸、醫療衛生、教育培訓、商業等造成一定壓力。

4.3 核電建設給地方政府帶來維穩壓力

由于福島核事故的負面影響，目前公眾對涉核項目有一定的誤解，產生恐懼心理，極易被敵對勢力利用達到抹黑中國政府，阻礙中國經濟發展的目的。目前國內已出現多起涉環保項目的群體性事件，使地方政府面臨考驗。

5 涉核項目與地方經濟融合發展的對策和建議

地方政府和公眾是否接受涉核項目更多是出于實際利益的考量，如何處理好涉核企業、地方政府和周邊公眾三者的利益分配關系，做到涉核項目與地方經濟融合發展，是當前防范和化解鄰避效應的最有效的手段。

涉核項目建設單位、地方政府、周邊居民之間的相互交易、相互合作、相互支持的關系構成了經濟上的博弈。實現從“博弈性”向“共享型”轉變，需要建立更完善的利益補償與平衡機制，構建以地方政府為主導，企業和周邊居民深度參與，項目與周邊地區經濟社會協調發展的關系。

5.1 研究涉核項目融合發展政策

目前各涉核項目建設單位和地方政府在融合發展方面進行一些有益的探索和實踐，取得了成績。但在具體實施過程中缺乏政策依據，不能做到有據可依，有章可循。核電關系國家安全和戰略利益，同時又具有市場屬性，在核電建設和運行過程中應該遵循市場規律和法則，通過政策引導來實現項目的高效建設運營以及與地方經濟融合發展。國內水電項目在電站稅收分配，江河流域生態保護補償機制方面有成功的做法可供核電參考。建議國家有關部門研究制定鼓勵核電項目融合發展的政策規定和優惠政策，在核電項目稅收分配政策向當地傾斜，在專項資金補助和定向扶貧等給予政策支持。

5.2 制定融合發展規劃，提速周邊經濟

核電項目建設和運行周期長，對地方公眾影響較大且長遠。如不能處理好地方政府和公眾的關系，勢必影響核電的健康、安全發展。目前各項目建設單位和地方政府在融合發展上一般采取的走一步看一步，摸著石頭過河的方法進行一些短期的項目，缺乏長期規劃。由于與核電配套的行業涉及設備制造、材料加工、建筑建材、交通運輸、社會服務等多個方面，涉及的產業鏈較長，投資額巨大，需要統籌規劃，有序健康發展。

地方政府和項目建設單位要從戰略高度和長遠角度，配合區域經濟發展規劃，統籌制定核電項目與地方經濟協調融合發展的戰略規劃，從全局和長遠角度考慮核電與地方經濟的綜合協調發展。按照市場化規則，政府搭臺，企業唱戲，建立核電建設的配套的開發區和產業園區，統籌核電及相關產業鏈的發展，實現優勢互補、合作共贏，實現核電項目與周邊地區經濟社會協調發展。

從企業的角度看，核電企業除了建設好核電項目外，也要從全局和長遠角度考慮核電與地區協調發展問題。特別是項目前期，核電企業要編制核電與地方經濟融合發展規劃，從長遠的角度安排融合項目，有序推進核電項目與地方經濟融合發展，爭取項目能夠順利落地。在項目建設和運行過程中，積極引入社會資本，開展核電相關產業開發和建設，促進當地社會和經濟發展。結合核電站大型項目和科普優勢，開展核電科普旅游項目。

5.3 創新社會治理機制，促進健康發展

黨的十九屆四中全會指出，堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。社會安定有序同時又充滿活力，是國家治理體系和治理能力現代化的內在訴求。

地方政府根據融合發展規劃，做實涉核項目支持和配套機構，建立地方政府、建設項目和周邊地區公眾良好的協調機制，構建涉核企業、地方政府和周邊地區民眾和諧的發展關系，并從制度上加以固化，使涉核項目與周邊地區的協調發展有制度可依。地方政府和建設單位通過引入周邊企業參與項目的建設并從中獲益。建設單位承擔周邊地區扶貧幫困、災害補償、節日慰問等責任，加快涉核項目與周邊地區經濟社會的協調發展。

5.4 創建“1+1+1>3”的新型和諧共贏關系

隨著我國核能事業不斷發展，涉核項目與周邊地區經濟社會協調發展的問題和矛盾也越來越多，博弈必然會越演越烈。創建新型的“核電+地方政府+周邊居民>3”(即“1+1+1>3”)的涉核項目與周邊地區和諧的經濟社會關系尤為重要。首先，創建新型的監督關系，涉核項目、地方政府和周邊居民相互監督，項目安全管理透明，地方政府和周邊居民代表監督項目的建設運營全過程。涉核項目的各種利益分配透明，拆遷安置補償合理，企業和周邊居民代表參與分配利益過程。其次，構建利益共同體，在滿足項目建設資質的前提下，項目周邊地方企業參與涉核項目的建設運營，地方政府從政策和制度上給予支持，實現項目建設與周邊經濟社會長遠健康協調發展。最后，實現項目企業、地方政府與周邊居民良性常態互動，開展核電科普宣傳進社區、企業對口幫扶困難鄉村、企業員工參與支農支教等活動。開展核電旅游、核電現場科普講座、核安全文化實地體驗等活動，使涉核項目、地方政府與周邊居民深度融合，建立項目建設與周邊經濟社會和諧發展關系。

5.5 建立更完善的利益補償與平衡機制

項目建設單位是整個項目主要受益者，基于項目自身利益和承擔社會責任的需要，建議建立更加完善的利益補償和平衡機制，實現涉核項目與地方經濟融合協調發展。

合法合理補足個體利益損失。涉核項目建設過程中，在建設用地、道路征地、移民搬遷、墳地拆遷過程時，對當地公眾個體利益產生直接的利益傷害和損失。征地拆遷，移民安置補償工作從一開始就要注意爭取絕大多數公眾的理解和支持，團結一切可以團結的力量，盡量減少與地方政府和個體公眾的利益博弈，增強群眾基礎，擴大同盟軍，減少釘子戶。項目建設單位要考慮周邊失地群眾的實際困難，在政策允許范圍內對征地拆遷、移民安置補償按就高不就低原則，盡量滿足公眾個體利益訴求，合法合理給足經濟補償。但政策底線不能突破，對無理訴求堅決說“不”。

共建共享實現融合發展。項目建設單位和地方政府一方面要高度重視項目所在地周邊社區發展和公眾生活問題，在社區基礎設施、民生工程、就業等領域，企業多出力，政府提供更加完善的公共服務。另一方面企業積極融入社區，通過參與社區公共事務、履行社會責任、嵌入社區發展，進一步將矛盾對立方轉變為利益攸關方，實現項目與公眾、企業與地方的共同發展。

實現當地政府入股核電企業，參與核電利益分紅。探討當地政府和公眾入股項目配套生活服務設施和相關企業，讓公眾切身感受到建設核電廠帶來的種種實惠，構建利益共同體，通過利益驅動，形成你中有我、我中有你的利益格局，讓當地政府和當地公眾在核電發展中獲得投資收益。

5.6 實現企業文化與地方文化融合

各個地域在經濟社會發展中產生不同具有地方特色的文化，這些地方文化深受當地公眾的喜愛和歡迎。涉核企業在長期的發展中，也建立了自己的文化理念體系。實現企業文化與當地文化融合是涉核項目在當地順利建設和發展的重要因素，實現企業與地方融合，既要做好利益平衡，又要做好感情交流。項目建設單位在防范化解鄰避效應和公眾溝通過程中，不光要考慮公眾是“經濟人”的事實，還應考慮也是“感情人”的事實。在中國人文環境中，打好感情牌往往能夠做好事半功倍的效果。

在項目建設過程中，做好科普宣傳與地方文化相融合，根據當地民俗民情，結合重要慶典組織企地共同開展文體活動、展覽展示、科學技術推廣等各類文化交流，將項目科普宣傳有效地融入當地文化中，讓涉核項目成為當地文化中的亮點，成為當地公眾生活中的一道特色風景線，當地公眾在接受文化熏陶的同時，感受核電科技的魅力。

5.7 積極開展社會公益及扶貧工作

項目建設單位積極開展扶貧、援建共建等公益愛心活動，建立與地方政府和公眾的感情聯系，提升對企業的社會信任和企業形象，優化輿論環境。結合公益活動適時開展科普宣傳，贏得公眾對項目的理解和支持。利用扶貧契機，選派企業干部掛職項目所在地政府，加強與地方政府的聯系。建立涉核項目暖鄰幫扶專項資金，通過多方補助、共同承擔、科學合理、最大效益的原則，開展旅游共建、資助養老院和社會基礎設施等社會公益項目，讓當地公眾具有實實在在的獲得感。

5.8 優先安排當地居民就業

涉核項目屬于國家戰略項目，初衷是服務國家戰略，造福社會，但受影響最大的是當地公眾。因此，建立和維護與地方公眾的良好關系，是項目順利推進重要的群眾基礎。為擴大公眾支持者隊伍，促進當地居民深度了解企業，除對當地農民的直接利益損失進行足額補償外，企業利用自身在勞務用工需求方面的優勢，根據當地的實際情況，在地方政府的統一安排下，結合項目勞務的需求對當地農民工進行再就業培訓，通過勞務派遣的形式，優先安排當地農民工就業，提供個人職業發展的機會和收入來源。進一步將矛盾對立方轉變為利益攸關方，實現從“博弈型”向“共享型”轉變，達到項目與公眾、企業與地方的共同發展的目標。

5.9 探索跨省區稅收分享機制

目前跨區公眾溝通問題是涉核項目的難點，跨省區鄰避問題的癥結在于承擔的風險與享受的權益不對等。建議由國家有關部門牽頭，借鑒水電項目的經驗，將企業年度上繳的增值稅、企業所得稅以及隨增值稅附征的城市維護建設稅和教育費附加收入(其中，增值稅為地方分成部分，企業所得稅指納稅地點為廠址所在省繳納的企業所得稅地方分成部分)，納入跨省區稅收分配范圍，考慮地方所做貢獻、風險承擔、公共支出、環境影響等程度的不同因素，按照因素法測算省區間分配比例，在鄰省間相互協商一致的基礎上，以政府間協議等形式固化下來，逐步實施。