從“建”到“用”的協同監管
——以房地產開發項目竣工綜合驗收備案管理辦法存廢之爭為例

文/李奇會 孫莉 高健

引言

目前，國內各行業都在進一步加大“放管服”改革力度，推進政府職能由行政審批向行政監管轉變，但這一轉變過程并不一帆風順。學者研究基于疫苗領域監管危機的案例發現，危機事件的頻繁發生不僅未能推動政府職能轉變，反而引發了較為保守的制度化應對策略，出現了與“放管服”改革思路相逆的行政化、集權化的顯著趨勢。因此，推動這一轉變過程，不僅要考慮上級政府的改革意愿，還要把行業的特點納入分析框架，這樣才能推動這一轉變順利實現。

相較疫苗領域，房地產行業是進行此類研究更為合適的對象。房地產行業與疫苗領域具有一定的相似性，都涉及基本民生，都面臨如何在保證基本民生的基礎上推進市場化改革的難題；但較疫苗行業，房地產行業的相關行業達到近50 個，與其他行業的關聯度最高，市場化改革中面臨的問題更多，管控也更為復雜。現實中，政府一方面持續加大房地產行業的“放管服”力度，例如2019 年3月，國務院辦公廳下發《關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》，持續強力推進在施工許可方面和竣工驗收方面的改革，“放”的力度不斷加大，另一方面，政府又在不斷推出限制市場（例如對建設用地進行壟斷性控制等）、限制企業（例如限價等）、限制購買方（例如限購、限售等）的行政干預、審批政策，“管”的力度也在不斷加大；可以預見，在長效機制真正落地生效之前，房地產領域的改革將呈現出“放”和“管”持續膠著狀態。同時，這一行業正面臨從增量發展階段向存量發展階段的轉化，具體到開發過程，表現為政府的監管要從以建設為主的監管向以使用為主的監管轉化。如何認識這一轉化過程，如何在這一轉化過程進行有效監管，實現從以“建”為主到以“用”為主的協同監管，成為房地產領域政府職能轉變面臨的新挑戰。

一、房地產業從“建”到“用”關鍵節點的定義

本文認為，要成為房地產業從“建”到“用”的關鍵節點，至少應該具備兩個條件：一是該節點是建設階段到使用階段的橋梁，直接關聯前期建設和后期使用；二是該節點要具有很強的綜合性，是多個部門監管的交匯點。

按照以上認識，房地產開發的綜合驗收環節可以被定義為關鍵節點。一是該節點是“建”和“用”的交匯點，直接關系到購房者的切身利益，直接關系到購房者收房后能否正常使用，收房之前須查看綜合驗收報告成為購房者的共識。第二，該節點是多個部門監管的交匯點：單體質量驗收、消防驗收、環保驗收、水電暖基礎設施等的驗收都在此交匯。如此多的審批內容，令開發商、業主、政府等主體都感到疲于應付。以該環節的改革歷程為案例進行分析，可以為我們理解政府職能轉變與市場監管手段變革提供合適的視角。

因此，本文從房地產開發項目竣工綜合驗收備案為切入點，通過深入分析某省實施房地產開發項目竣工綜合驗收備案改革的案例，探討房地產業由增量階段向存量階段轉化背景下，政府在該領域進行“放管服”改革面臨的問題及解決思路。

二、案例介紹：A 省房地產開發項目竣工綜合驗收備案改革歷程

（一）竣工驗收相關概念及發展歷程

1.建設工程竣工驗收和竣工驗收備案。建設單位投資建設的單項工程在交付前要完成竣工驗收和備案。《建設工程質量管理條例》第十六條明確：“建設單位收到建設工程竣工報告后，應當組織設計、施工、工程監理等有關單位進行竣工驗收。建設工程經驗收合格的，方可交付使用。”第四十九條明確：“建設單位應當自建設工程竣工驗收合格之日起15 日內，將建設工程竣工驗收報告和規劃、公安消防、環保等部門出具的認可文件或者準許使用文件報建設行政主管部門或者其他有關部門備案。”

2.房地產開發項目竣工綜合驗收和竣工綜合驗收備案。建設工程竣工驗收及備案重心在于單項工程的質量驗收，建設主管部門認為這一要求無法涵蓋住宅小區等群體房地產開發項目，為此，建設主管部門專門制定了《城市住宅小區竣工綜合驗收管理辦法》（建法〔1993〕814 號），首次規定建設用地規模在2 萬平方米以上的新建住宅小區及組團應進行竣工綜合驗收，并在第九條對綜合驗收備案進行了規定。

1998 年，國務院頒布的《城市房地產開發經營管理條例》（國務院248號令）第十八條規定，住宅小區等群體房地產開發項目竣工，應當進行綜合驗收。

至此，針對竣工驗收及備案，第二產業的建筑領域和第三產業的房地產領域分別制定了相對獨立的規定。

3.對兩個驗收體系的整合。按照相關規定，綜合驗收及備案是指對住宅小區的土地使用情況、各單項工程的工程檢驗合格證明文件以及市政公用基礎設施、公共配套設施項目等組織的驗收及備案，因此，從定義上講，綜合驗收及備案包含單項工程驗收及備案，這種包含與被包含的關系，對房地產開發商而言，會引發重復提供材料、重復驗收的困擾。同時，綜合驗收中很多要求是開發商無法控制或者難以完成的，例如小區開發是分期開發、分期驗收的，其配套基礎設施建設在分期驗收時可能難以全部完成，會出現工程竣工驗收及備案已經完成，但綜合驗收及備案無法完成的情形。

因此，雖然這兩個相對獨立的驗收體系都有各自的上位法依據，但在實務中卻出現了兩種驗收及備案以誰為主的爭議。

隨著“最多跑一次”改革要求的要求，相關部門開始對這兩個驗收體系進行整合。

2004 年，《國務院關于第三批取消和調整行政審批項目的決定》（國發〔2004〕16 號）第83 項，取消了住宅小區等群體房地產開發項目竣工綜合驗收。

2016 年，住房和城鄉建設部發布《關于宣布失效一批住房城鄉建設部文件的公告》（住房和城鄉建設部公告第1041 號），宣布《城市住宅小區竣工綜合驗收管理辦法》失效。隨著房地產開發項目竣工綜合驗收的取消，相應的綜合驗收備案也就成了無緣之木，也就自然終止了。

2018 年，國務院印發《關于修改和廢止部分行政法規的決定》（國務院令第698 號），將《城市房地產開發經營管理條例》第十七條修改為：“房地產開發項目竣工，依照《建設工程質量管理條例》的規定驗收合格后，方可交付使用。”同時刪去第十八條“住宅小區等群體房地產開發項目竣工，應當進行綜合驗收”的規定。

國務院令下發后，各地房地產開發企業紛紛以條例修改后的條款為依據，要求商品住宅工程單體質量驗收合格后即可向購房人交付。

至此，從國家層面來看，房地產開發項目綜合驗收及其備案被建設工程竣工驗收及備案取代。

4.聯合驗收。雖然工程竣工驗收及備案的改革力度很大，但是按照《建設工程質量管理條例》的規定，單體竣工驗收后還要進行竣工驗收備案，備案之前必須持有規劃、公安消防、環保等部門出具的認可文件或者準許使用文件，也就是說，建設方不僅要進行單體驗收，還要在單體驗收之外，完成規劃、消防、環保等部門的審批，其后才能真正完成竣工驗收備案，才能辦結建筑物交付前的所有手續，“最多跑一次”的改革要求沒能完全實現。

為了實現“最多跑一次”的改革目標，多個省份陸續推出聯合驗收的做法。聯合驗收是驗收過程和驗收方式的改革，具體做法是由建設單位申請，行政審批部門牽頭多部門、單位組織實施驗收，可以同時實現建筑單體驗收和規劃、消防、環保等的審批驗收。理論上講，聯合驗收通過，監管部門就可以直接發放竣工驗收備案單，就可以實現“最多跑一次”的改革目標。

聯合驗收和信用領域的聯合懲戒都是新生事物，目的都是為了實現某一類活動由“碎片化”、粗放式的管理模式向整體性、系統化的管理模式轉型。一般而言，政府部門之間為了公共利益而進行的整合性工作會帶來相應的成效，但事實上，聯合驗收是以建設單位為主體進行的跨部門協同，并不是為了公共利益，各部門之間各自為政的難題難以解決，因此，到目前為止，全國范圍還鮮有建設單位申請一次性全部內容聯合驗收并通過的案例。

（二）A 省的改革過程

作為國內人口大省、建筑施工和房地產開發大省，A 省一方面始終在思想上、政治上、行動上同中央保持高度一致，堅決貫徹中央決策部署，確保中央政策落地生根，另一方面自覺把中央精神與本省實際緊密結合，在深化對國情和省情的認識中積極探索具有本省特點、符合本省省情的竣工驗收及備案制度。

2004 年，《A 省城市房地產開發經營管理條例》進行第二次修訂，規定：“開發項目竣工后，開發企業必須進行項目綜合驗收”，“開發企業應當自綜合驗收合格之日起十五日內，將開發項目綜合驗收報告報開發主管部門備案”。

2005 年，A 省通過《A 省商品房銷售條例》，對綜合驗收備案制度也作了銜接規定：“第三十七條 房地產開發企業交付商品房時，應當向買受人提供下列材料：（一）房地產開發項目綜合驗收報告及備案證明。”

2009 年，A 省住建廳印發了《A省房地產開發項目竣工綜合驗收備案辦法》（〔2009〕11 號），對房地產開發項目竣工綜合驗收備案制度進行了細化和規范。

2019年，A省發布了〔2019〕9號文，提出了全省范圍內建設工程項目要逐步實施聯合驗收。

2019 年，A 省對規范性文件進行集中清理，2009 年印發的《A 省房地產開發項目竣工綜合驗收備案辦法》在清理范圍之內。按照清理要求，該辦法需要重新制定印發。

2019 年，A 省7 部門總結綜合驗收備案辦法實施以來的經驗和問題，重新起草了文件，重點對綜合驗收和綜合驗收備案進行了明確區分，聯合印發了新版《A 省房地產開發項目竣工綜合驗收備案管理辦法》（下文簡稱《方法》）。

《辦法》是在國家層面取消房地產開發項目綜合驗收和A 省出臺聯合驗收制度的背景下制定的，它的出臺要回答兩個問題，一是如何化解上級部門和開發商的疑問，二是何為支撐該辦法出臺的理論依據。

三、《辦法》出臺面臨的監管困境及對策

A 省出臺《方法》對竣工綜合驗收進行備案監管，必然會面臨以下挑戰：開發商能否執行該辦法？上級政府會否對該辦法合法性提出質疑？該辦法如何與聯合驗收對接？針對這些問題，政府采用不同策略進行應對，化解各方質疑，解決監管困境。

（一）地方政府使用行政干預加市場化的復合策略滿足開發商要求

行政化即對條文進行重新解讀和強制推行，市場化即通過市場手段滿足開發商合理要求。

對開發商要求按照修訂后的《城市房地產開發經營管理條例》第十七條（即“房地產開發項目竣工，依照《建設工程質量管理條例》的規定驗收合格后，方可交付使用”）進行驗收的要求，政府部門認為當《建設工程質量管理條例》應用到房地產開發項目中時，其“建設工程”就不僅僅是指單體工程，還應包括配套建設的基礎設施和公共服務設施工程。按照這一理解，房地產開發項目竣工綜合驗收備案制度與現行《城市房地產開發經營管理條例》的竣工驗收規定并不沖突，是指按照該條例規定對單體及配套的基礎設施和公共服務設施工程進行驗收后的備案。同時，政府部門在《辦法》中明確規定，“房地產開發項目竣工綜合驗收合格并取得備案手續后，方可交付使用，采用強制性的地方行政監管手段推行綜合驗收備案，如果開發商不遵守該規定，擅自交付使用，會受到行政主管部門相應的行政處罰。政府在制定《辦法》時充分考慮了開發商合理的市場化要求：一是去掉了前期物業管理是否落實、拆遷補償安置方案是否落實等驗收內容；二是去掉了原來要求的《房地產項目開發建設合同書》《房地產開發項目手冊》及以落實前期物業管理的證明材料、物業質量保證金交納證明等材料；三是放寬了對市政基礎設施（道路、綠化、路燈、環衛、排水等）的要求，提出只要紅線內的市政基礎設施達到使用要求即可；四是允許開發企業應當交納的首期住宅專項維修資金從監管的商品房預售資金中劃轉；五是若開發商有關材料在行政審批一窗受理時已經提交，或主管部門能通過部門間信息互通共享獲取相關信息的，便不再要求開發企業重復提供。

（二）明確與國家層面取消的綜合驗收制度之間的異同，化解上級部門質疑

A 省保留的是房地產開發項目竣工綜合驗收備案制度，這是備案而不是驗收，即主管部門僅對項目各類驗收的完成情況，通過查驗資料的方式進行把關，確保開發企業即將交付的商品住宅具備完善齊全的使用功能，達到交付要求。對開發建設單位而言，竣工綜合驗收備案是所有項目驗收合格（或交付后）的報備，而不是申請或組織驗收。因此，這和國家層面取消的綜合驗收制度并不矛盾。

（三）明確和正在推行的聯合驗收之間的關系，化解對兩者之間關系的質疑

聯合驗收是新生事物，目前只有為了公共利益進行的政府間各部門整合會帶來較好的效果，純粹為了開發商利益對政府各部門工作進行整合，短時間內難以見到較大進展。就A 省目前調查情況來看，企業申請一次性全部內容聯合驗收的情況基本沒有，在未來一段時間內，聯合驗收的內容會“小于”竣工綜合驗收備案的內容，因而聯合驗收還不能替代竣工綜合驗收備案。因此，現有的《辦法》會成為竣工驗收向聯合驗收順利過渡的橋梁。

嚴格來講，即使有以上各種對策，A 省出臺的《辦法》還是沒有完全遵守上位法要求（目前大部分關于“放管服”改革的研究一直堅持地方政府執法要遵守上位法的要求，實務中對規范性文件進行集中清理也遵循這一要求，即對找不到上位法依據的規范性文件要加以清理廢除），因為按照國務院和住建部相關規定，房地產開發項目綜合驗收被取消，綜合驗收備案也就無從談起。因此，以上做法并沒有從根本上解決《辦法》出臺的合法性問題。

本文認為，這次改革合法性的根源可能在于它有效揭示了現有房地產建設、使用兩個階段的監管漏洞，并為彌補這一漏洞提供了思路，反映了房地產行業從增量階段向存量階段轉變的內在要求。

四、房地產建設、使用兩個階段的監管漏洞和協同監管創新

（一）房地產建設、使用兩個階段的監管漏洞

按照目前的行業分類標準，建筑業屬于第二產業，是實體產業，房地產業屬于第三產業，是服務行業。房地產業包括房地產開發業和房地產服務業，房地產開發業務對應的是房地產業增量部分，房地產服務業對應的是房地產業存量部分。在開發業務中，實體建設的費用占到開發總投資的一半以上，實體建設的時間占到開發周期的一半以上，因此，對開發業務的監管主要是對實體建設業務的監管，對應地，對實體建設業務的監管規定就直接套用了建筑業的監管規定，典型的例子就是竣工驗收這一節點的監管規定：政府相關部門直接把建筑業竣工驗收的規定套用到房地產業，但這類做法沒有考慮房地產業作為服務業的特點，在解決竣工驗收兩套規定這一問題的同時，給房地產業后續管理帶來了很大的困擾，也為將來房地產領域的糾紛埋下了隱患。

由于建筑業是第二產業，其竣工驗收標準會側重于產權移交過程中的實體質量，主要考慮實物是不是符合質量標準，相關管理以建設項目竣工和規劃驗收為終點，驗收合格交付使用的指向是很明確的，就是把建成的建筑物移交給建設方，竣工驗收是為建設方服務的。

但在房地產領域，由于其具有不同于建筑業的特點，竣工驗收的側重點在于產權移交過程中房屋的產權、服務及后期的使用功能是否完善，應主要考慮其產權移交過程中相關權利能否恰當實現。房地產領域存在“兩次移交”（竣工驗收完成后，房屋就合法地交付給開發商（本文稱之為第一次交付），但開發商并不使用，而是在收到房屋后把房屋交給購房者（本文稱之為第二次交付）。這一點導致對“驗收合格交付使用”的理解出現了歧義，出現了“為誰而驗收”的疑問，即：驗收合格后應該交付給誰來使用？是建設方（開發商）還是購房客戶？

開發商認為“交付使用”的指向是雙重的，包括自己同時也包括購房客戶，第一次交付和第二次交付是重疊的。第一次交付使用是有標準的，即必須按照竣工驗收規定，把房屋合法地交付給開發商使用，但第二次交付的交付標準目前是缺失的，國家層面只要求開發商交房給購房者時提供兩書：《住宅使用說明書》和《住宅質量保證書》，這也就意味著只要開發商開發的房屋通過了竣工驗收，就可以交付給客戶，第一次交付和第二次交付是重疊的。

用第一次交付完全代替第二次交付會帶來以下問題；第一，辦理第一次交付時，處于這一工程節點的商品房其水、電、氣、暖及公共服務配套設施大部分尚未建設完成，不具備齊全的使用功能，若將第一次交付等同于第二次交付，就可能損害購房者利益，會引起購房客戶的反對，不僅易引發交房糾紛、也會為交房后使用期間的糾紛埋下隱患；第二，即使開發商在這一節點宣稱已經完成配套建設，購房者也只能自行了解所有的配套驗收文件內容，自行打聽是否還有應建未建的內容，這不僅不可能也沒有必要（取消綜合驗收備案的省份提出，業主應該自行了解配套設施是否已經完工，雖然也要求開發商在售樓處公示相關配套驗收通過文件，但并沒有強制性措施），只會增加購房者無謂的交易成本；第三，這一做法明顯是不合理的，因為客戶購買房屋的資金是用于整個小區的建設的，而不僅僅是用于建筑單體的建設，其收到的應該是完整的小區，不僅包括建筑單體，還應該包括所有的配套設施；第四，即使聯合驗收未來可以順利實施，也無法涵蓋第二次交付需要的所有條件，例如住宅專項維修資金的繳納，以往繳納專項維修資金是辦理不動產登記證的前置條件，要求購房者（包括開發商）在第二次交付前繳納，但按照目前的規定，辦理不動產登記證不設專項維修資金這個前置條件，在聯合驗收里也沒有繳納專項維修資金的要求，對于這一涉及房屋未來維修的保命錢什么時間交、如何交，目前的臨時做法是在房屋交給購房者（包括開發商）之前，強制要求購房者（包括開發商）繳納維修資金，否則不能進行第二次交付；第五，第二次交付沒有從法律上界定合法使用行為與違法使用行為的標準，更沒有清晰而嚴格的處罰規定，這種無法可依的現象造成日趨嚴重的社會問題，也給社會治理帶來嚴峻的挑戰。學者們開始探討在第二次交付時建立建筑使用執照的可行性，即將“建筑設計文件的用途”轉換為“使用準照”的方式，建筑文件的約束對象是開發商，而準照的約束對象可擴展至建筑業主和使用者。

因此，第一次交付和第二次交付并不能等同，第一次交付關注的重點是開發商（建設單位），第二次交付關注的是購房者，是消費者。

A 省出臺的“辦法”隱含的認識是，交付使用意味著交付給購房者使用，因而把第一次交付作為條件，以備案審查的方式，為購房群眾把住商品房交付的最后一道關。《辦法》明顯更關注第二次交付，對第一次交付和第二次交付的概念進行模糊處理，但這一做法只能是過渡性的做法，既不能完全解釋該做法是否符合國家層面取消綜合驗收及備案的規定，也沒對交付使用后如何才能夠合法使用作出硬性規定。現行國家層面的做法是直接套用建筑業做法，僅僅關注第一次交付，直接忽視第二次交付。

可見，在竣工驗收這一問題上，A 省的做法和國家層面的做法都存在缺陷，而且隨著我國房地產市場逐步從增量市場轉向存量市場，房屋使用過程出現的糾紛呈現逐年增長趨勢，這些糾紛中有很大部分是由于房屋使用不當對其他人利益或者社會公共利益造成侵害而造成的，這些糾紛的存在給社會治理也帶來了很大的壓力。

要解決這一問題，就必須從源頭入手，需要對第二次交付進行重新設計。

因此，本文認為，在房地產領域，應該把第一次交付和第二次交付進行重新定位和整合，這樣才能真正明確“為誰而驗收”的問題，才能真正實現“以人民為中心”的發展思想，才能真正實現“最多跑一次”的改革理念。

（二）圍繞交付使用進行協同監管

隨著房地產市場從增量市場向存量市場轉化，強化房屋使用環節的約束、減少使用環節的糾紛已經成為社會關注的重點，這就需要對房地產領域的第一次交付和第二次交付進行重新定義、重新整合。

各省在制定本省的房地產開發條例時，需要明確第一次交付使用應采用聯合驗收的方式，明確交付使用的對象是建設單位（開發商）。此外，應對“第二次交付使用”進行強制性的行政管控，可以借鑒國外成熟做法，在行政管控方面引入使用執照，但需要結合我國特點對使用執照的內容進行調整。

國外使用執照的約束是單向的，主要是約束建筑的使用方，內容主要是對建筑物的私人利益和公共利益之間的沖突進行調整，其私人利益相當于我國房屋的專有部分利益，其公共利益包括建筑物的共有部分利益和城市整體（公共）利益，但由于國外建筑物大多位于開放式街區范圍內，沒有小區層面共有部分的概念，其公共利益也就不涉及小區共有部位的利益。但在我國，現有大多數房屋位于封閉式小區以內（本次疫情可能會促使相關部門對推進開放式小區作重新思考），小區共有部分包括建筑物共有部分和小區共有部分（這兩個共有部分引發的糾紛是小區使用期間沖突產生的根源），因此，使用執照的內容應該包含專有部分、建筑物共有部分和小區共有部分的使用規定，而對小區共有部分和建筑物共有部分進行使用方面的規定，前提是必須對其產權加以明確，這類明確其實代替了現有小區承接查驗的內容，其實質是通過立法對開發商需要完成的小區共有部分產權移交進行硬性約束。從這個意義上講，改進后的使用執照不僅約束使用者，也約束開發商，對開發商和使用者進行雙向約束，是一種協同監管，這一做法必將從源頭上減少使用階段的糾紛。

五、結論

在房地產行業從以“建設”為主的增量開發階段轉向以“使用”為主的存量階段的過渡時期，監管措施也要進行相應的改變。本文以A 省房地產開發項目竣工綜合驗收備案辦法存廢之爭為例，探討了地方政府頂著壓力出臺《辦法》這種行為背后反映的監管變革。

已有研究認為，地方政府必須做到有法可依，否則就不應該出臺相關規定，但從本文的研究來看，地方政府并非完全刻板地執行上級監管政策來，而是根據現實對監管規定進行了自主性改進，這種自主性反映了以下兩方面的現實：一是地方政府更加貼近現實，能夠更加敏銳地認識到現有政策的缺陷，從而制定出短期過渡政策這一補丁，彌補上級政策規定一刀切的弊端；二是地方政府傾向于認為自己的做法能夠在保障群眾權益的同時也不增加開發企業義務，同時廣泛征求了各方意見，與不同意見者進行了充分溝通，是堅持以人民為中心的發展思想的具體體現，具有一定的合法性。

本文進一步分析了地方政府部門如何化解“辦法”出臺面臨的監管困境，提出“辦法”的出臺實質是揭示了房地產行業從“建”到“用”的監管漏洞，并針對該漏洞進行了理論分析，進而提出協同監管的理念來促進監管的改革。

本文的研究預示著在房地產行業從“建”到“用”的過渡時期，政府應該從以“開發”為核心的監管階段，過渡到以“建”到“用”的協同監管為核心的監管新階段，并隨著過渡時期的結束，最終轉向以“使用”為核心的監管新常態。