破解難題，規劃先行
——上海“十四五” 發展規劃編制研究論壇綜述

在當前國際新冠肺炎疫情肆虐、國內經濟形勢逐步好轉的情況下，在“十四五”到來之際，如何編制好上海“十四五”發展規劃，破解難題，引領房地產業發展，是一個迫切需要研究的問題。9 月24 日下午，由上海市房產經濟學會、上海市城市經濟學會、上海易居房地產研究院聯合主辦的上海市社聯第十四屆（2020）學會學術活動月——上海“十四五”發展規劃編制研究論壇，在上海興華賓館順利舉行。上海市房地產科學研究院嚴榮副院長以“關于住房發展‘十四五’規劃幾個重點問題的思考”、上海市城鄉建設和交通發展研究院袁鋼院長以“‘十四五’上海城鄉建設管理信息化創新思考”、上海易居房地產研究院楊紅旭副院長以“新加坡、香港、上海房價與住房狀況比較與啟示”、上海市物業管理事務中心彭暉副主任以“‘十四五’期間本市公房管理體制機制創新研究”、上海市房產經濟學會金守祥副會長以“寶山區‘十四五’住房發展規劃研究”、南房集團陳椰明董事長以“上海南房集團‘十四五’發展戰略規劃”等分別為題，從宏觀到微觀，從政府視角到企業角度，借助境內外房地產發展數據比較，對上海“十四五”發展規劃編制研究工作提出了各自獨到的思考和見解。論壇由上海市房產經濟學會副會長、秘書長忻一鳴主持。上海市社聯、市住建委有關部門領導，以及主辦單位學會（研究會）領導、會員代表100 余人參加了論壇。

一、上海“十四五”發展規劃的思考

（一）關于住房發展“十四五”規劃幾個重點問題的思考

上海市房地產科學研究院嚴榮副院長提出了規劃編制過程中必須堅持的問題、需求、目標三個導向，同時，對完善住房發展政策體系、提高百姓居住品質等方面提出了建議。

1.直面新挑戰。（1）住房政策體系與高質量發展要求還不相適應；（2）人民對美好居住生活的要求不斷提高；（3）住房發展環境的不確定性在加強。

2.回應新需求。（1）高質量發展；(2)高品質生活；（3）高水平治理。

3.實現新作為。（1）完善住房發展政策體系：首先，深化住房領域的供給側結構性改革；其次，健全盤活存量房資源的政策；再次，理順住房金融化機制。（2）持續提升居住品質：首先，切實加強住房質量安全；其次，加大老舊住區更新改造力度；再次，強化居住社區配套設施建設。（3）增強住房發展治理能力：首先，提高制度化和法治化水平；其次，改善公共服務供給；再次，提高防范化解風險能力。

（二）“十四五“上海城鄉建設管理信息化創新思考

上海市城鄉建設和交通發展研究院袁鋼院長認為，信息化管理是現代信息技術與先進的管理理念的融合，對改變傳統管理方式、提升管理水平將發揮重大作用。他分析了國內外信息技術發展和應用的最新動向，提出了信息技術在城鄉建設和管理方面的重點應用領域和主要應用場景，以期提高上海城鄉建設管理水平。

1.指導思想。“十四五”時期，上海城鄉建設和管理信息化發展要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，充分對接國家進軍第二個百年奮斗目標的新歷史征程，立足“具有全球影響力的社會主義國際化大都市”發展目標，積極推進信息化科技融合創新應用，以先進的信息技術推動“城市建設的品質提升、城市管理的智慧和諧”，助力上海高質量發展、高品質生活的早日實現。

2.發展目標。“十四五”時期，上海信息技術的創新應用將由以集成為主提升為以融合為主，建設模式逐步由專業領域數據匯集共享提升為跨領域數據融合共享，進而實現城鄉建設技術融合、數據融合、業務融合的統一，提升跨領域、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和整體服務能級。打造融合治理、運行高效、安全舒適的城市治理和服務體系，培育持續繁榮的智慧產業新業態、新市場，建設國際領先的新型智慧城市新示范。

3.“十四五”信息化關鍵技術及應用：（1）信息化關鍵技術包括人工智能技術、區塊鏈技術、云計算技術、大數據技術、物聯網技術、虛擬現實技術、數字孿生城市技術、CIM 技術；（2）信息技術賦能城鄉建設和管理的重點領域：城市更新和舊區改造、基礎設施高品質維護和風險防控、“綠色+智能”制造、智慧治理。

4.“十四五”信息技術主要應用場景：“一網通辦”、“一網統管”、“城市大腦”、未來社區、智慧建設。

二、“十四五“專項規劃編制

（一）“十四五“期間本市公房管理體制機制創新

上海市物業管理事務中心彭暉副主任提出了加強公房管理的整理思路與對策建議。

1.基本原則：黨建引領，集團托底；條塊結合，屬地監管；問題導向，聚焦民生；居民自治，社區共治。

2.發展目標：條塊結合，屬地監管，集團主體；產權明晰，依法處分，管理有序；保障基本，抑制投機，轉租規范；加大投入，確保安全，服務民生。

3.產權管理：在保持目前的“授權經營、委托管理”模式基本不變的情況下，進一步完善現行直管公房管理體制；進一步理順系統公房管理體制，實現房屋管理責任、產權單位主體責任和租賃管理責任全覆蓋；切實完善公房產權管理，加快直管公房產權登記，完善“征而不拆”直管公房產權變更的意見征詢機制，探索開展系統公房移交試點，切實推進成套公有住房出售。

4.資產管理：進一步完善直管公房授權經營工作，進一步明確直管公房授權經營法律關系，探索建立直管公房資產折舊與管理成本規制制度，協助系統公房產權單位強化資產監管。

5.修繕管理：進一步強化房屋安全和使用管理；規范公房租金收入的使用管理，健全征收補償款收繳和使用管理政策；加大財政資金對直管公房的補貼力度，增強直管公房管理單位的自身造血能力；抓好系統公房“三個方面”安全使用管理；完善修繕管理技術標準和制度，落實修繕養護責任；加強房屋維修行業建設，提升維修隊伍能力素質。

6.物業服務：建立提升直管公房物業服務水平的長效機制，加快直管公房管理和維修人才隊伍培養，持續推進系統公房基礎服務，統一租賃管理、信息管理“三個標準化”建設。

7.行業管理：探索公房社區自治管理，推進綜合執法和網格化管理向直管公房延伸覆蓋；落實差價換房政策，加強受讓資格審查；嚴格公房轉租條件，強化轉租使用管理；完善產權處置政策，深化產權處置管理；在保留保護甄別和編制詳細規劃時進一步明確具體保護范圍及保護要求；加大優秀歷史建筑保護支持力度，拓展活化利用方式；深化業務應用與數據融合，提升公房管理信息化建設水平；充分發揮黨建聯建的作用。

（二）寶山區“十四五”住房發展規劃研究

上海市房產經濟學會金守祥副會長回顧了寶山區“十三五”期間住房發展情況、存在的主要困難和問題，提出了“十四五”的指導思想、總體目標和具體任務，并就拓展多元化的住房發展融資渠道、進一步完善住房發展的體制機制等提出了多項措施。

1.指導思想。深入貫徹落實習近平總書記新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，堅持“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，以寶山區“雙城引領、產城融合”戰略為主線，聚焦住房發展，深入貫徹落實“房住不炒”定位，抓住重點、突出亮點，完善“租購并舉”，健全住房保障體系，加大舊區改造力度，著力實現全民“住有所居”和“住有宜居”的目標。

2.總體目標。穩定住房市場：堅持市場、保障兩手抓，穩定住房市場預期；規范發展租賃市場。建立多主體供給、多渠道保障的住房供應格局，繼續健全“四位一體”的住房保障體系，確保房地產市場平穩、有序發展。

加大舊改力度：堅持“留改拆”并舉，以持續推進“城中村”改造為重點，圍繞“老、小、舊、遠”問題，積極回應群眾改善居住環境的迫切需求。

提升城市形象：以“新顧城”大型居住區、吳淞創新城和南大智慧城建設為契機，高起點促進住房升級發展，著力打造現代化的住宅區和產城融合的綜合智能社區，優化生活環境和多元生活空間，提升寶山城市形象。

（三）上海南房集團“十四五”發展戰略規劃

南房集團陳椰明董事長根據集團的實際情況，以創新、與時俱進、奮發有為的工作思路，提出了南房集團“十四五”期間的發展規劃，明確了總體目標和具體任務措施。

1.指導思想。集團將始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，確立“人民城市人民建，人民城市為人民”的重要理念，緊緊圍繞區委、區政府工作大局，以更高的效率和可持續的方式構筑好“管房、拆房、建房”三大板塊服務平臺，以為民服務水平的持續提升、功能開發的精準施策、內控機制的精細優化為著力點，推進企業集團高品質、高標準的全面發展。

2.總體發展目標。確立一個企業發展的重要理念，做強三個企業主營的業務板塊，堅持六個企業確保的目標定位，推進九個企業運營的重點項目。

3.“十四五”期間的主要任務：（1）盤活存量資產，積累優質資產，擴大新增資產；（2）加大舊改征收的力度，提升民生保障能級；（3）培養一支素質過硬的專業人才隊伍。

4.“十四五”期間的九大重點項目：（1）集聚城市更優功能的黃浦慶成府高端住宅項目；（2）保留老城廂特色元素的士林二期項目；（3）項目功能和可持續經營并進的781 地塊項目；（4）市區聯手、各展優勢、共享收益的802 地塊項目；（5）改善區域住房租售配比的廳西路地塊項目；（6）擴大集團優質資產積累的浦東三林A6-3 地塊項目；(7)激發上海傳統街巷新活力的“藍綠絲帶”項目；(8)打造全程協調，全時響應的物業管理應急維修數字化應用大平臺；(9)多策并舉，能裝盡裝的老舊小區綜合修繕改造項目。

三、新加坡、香港、上海房價與住房狀況比較與啟示

上海易居房地產研究院楊紅旭副院長從房價、居住舒適度、房價收入比、樓市泡沫程度、房地產依賴度、住房政策與制度等六個方面，對新加坡、香港、上海三地進行比較，探究現象背后的原因，提出了堅持“房住不炒”、租購并舉、大力發展住房租賃市場等政策建議。

（一）三地房價比較

新加坡房價指數，1998 至2018 年3 季度在70 至120的區間內震蕩。香港的私人住宅價格，從2002 至2018 年3 季度漲了3 倍。上海房價，從1999 至2018 年3 季度漲了4.2 倍。上海房價漲幅最大。

（二）三地居住舒適度比較

2018 年三地的人均住房面積，新加坡為30 平方米，香港為13 平方米，上海為26 平方米。上海的居住舒適度要遠好于香港。

（三）三地房價收入比

圖1 新加坡、香港、上海三地房價收入比

2018 年三地的房價收入比，香港和上海接近25，新加坡為14。

（四）三地樓市泡沫程度

香港、新加坡和上海的量化打分分別為-0.4、0.6和-0.3，分數越高表示房價泡沫程度越低。數據中僅新加坡分數為正，且明顯高于香港、上海兩地。上海和香港的分數都很低，表明兩地房價均存在較大泡沫，香港的房價泡沫程度高于上海。

（五）三地房地產依賴度

從房地產相關產業占GDP 的比重來看，香港經濟對房地產業依賴度最大，上海次之，新加坡依賴度最小。

（六）三地住房政策與制度

新加坡組屋家庭數占比1985 年后維持在80%以上，2000 年后至2018 年降至80%以下。無地私宅的占比正逐漸擴大，從2000 年的6.5%上升至2018 年的15.9%。

香港住房供應分為公屋、居屋和私人住宅三部分，旨在滿足不同階層人群的住房需求。香港土地所有權歸屬于中華人民共和國，施行土地批租制度。土地使用權為香港特區政府所有，可通過招拍掛、協議出讓、勾地等方式進行土地出讓。

上海自改革開放后，住房制度經歷了公房出售、公積金制度、商品房改革（取消福利分房）、建立完善的住房保障制度等階段。

借鑒新加坡和中國香港住房市場的發展經驗，對于中國特大城市（城區人口超過500 萬人）和超大城市（城區人口超過1000 萬人）的住房政策與制度的建議如下：

1.提高保障性住房的覆蓋面。爭取未來5 到10 年達到三成，即目前上海的保障住房覆蓋水平；長期目標為達到五成，以保障中低收入人群住房需求。

2.租購并舉。大力發展住房租賃市場，減輕具有住房需求人群的經濟壓力；形成先租后購的梯度消費模式。

3.繼續堅持“房住不炒”。一方面抑制住房交易領域的炒房投機心理，另一方面限制土地交易和使用過程中的炒地、囤地等行為。

4.增加住宅用地供應。過去幾十年，我國住宅用地出讓面積占全部建設用地出讓面積的比例較小，未來應適當增加住宅用地的出讓。

5.降低經濟對房地產業的依賴度，轉變經濟發展模式，抑制房價過快上漲對實體經濟和居民消費的擠出效應；弱化地方政府的“土地財政” 。