“綠改停”的法律規制
——兼及《物權法》第七十四條之解釋

文/干可欣

一、問題的提出

物權客體特定原則要求所有權的客體為單一物，而以高層建筑為配置的商住小區出于容納眾多家庭居住的需要，將整棟建筑物劃分為若干部分，將每一部分對應的所有權分別進行登記。[1]作為建筑區劃的的配套設施，小區內用于停放車輛的車位、車庫同樣須厘定歸屬。探求“綠改停”問題背后利益沖突的關鍵在于明確小區車位的權屬問題。唯有在明晰權屬的情況下，才能進一步解釋“綠改停”辦法下的利益受損者，進而探尋相應的救濟方式。

（一）引入：建筑物區分所有權概述

商住小區的產生，從物質基礎層面來看，源于現代社會土地匱乏，故城市住宅與經營性用房大多采用高層建筑；[2]從社會交往層面來看，其產生源于住戶與住戶之間的交流、溝通需求。商住小區的結構分布具有層次性，具體而言包括業主共有部分（如小區綠化、消防設施、共有道路）、業主專有部分（如單獨的住宅），因而在法律層面上采用“建筑物區分所有權”制度予以規制。這也是民法的一項基本任務。

具體而言，業主與作為建筑物整體的小區之間的關系以建筑物區分所有權為紐帶，分為三層。易言之，“建筑物區分所有權”是一項“三合一”的權利。這并不是一項具有“中國特色”的制度，它的產生經歷了一定的歷史發展進程：單一的住宅（專有部分）所有權，根據戶主社會聯系的流變衍生出另外兩項權能——（共有部分）共有權以及基于法定共有關系產生的“成員管理權”（德國法初稱其為社員權）。

第一，專有部分，即建筑物及設施中業主能夠排他地占有、使用、收益、處分的部分，最典型的如小區中每戶住戶的住宅。這也是“區分所有權”三層權能中的主干部分。因此，首先須保障個人對住宅及其他專屬部分享有所有權。

第二，共有部分。商業小區的存在給所有擁有住宅及專有部分所有權的業主們附加了一層法定的共有關系。依據習總書記提出的“人類命運共同體”，對于作為同一小區的業主，以“住宅所有權人共同體”進行命名似乎也并不為過。[3]2009 年頒布的《最高人民法院關于審理建筑物區分所有權糾紛案件若干問題的解釋》第三條對于“共有部分”規定如下：（一）法律、行政法規規定的共有部分；（二）建筑物（整幢樓房）的承重結構、外墻、屋頂等結構部分；通道、樓梯、大堂等公共通行部分；消防、公共照明等附屬設施；（三）其他不屬于業主專有部分，也不屬于市政公用部分或者其他權利人所有的場所及設施等；（四）建筑區劃內的土地，依法由業主共同享有建設用地使用權，但屬于業主專有的整棟建筑物的規劃占地或者城鎮公共道路、綠地占地除外。

就商住小區而言，“共有部分”主要由兩部分構成：一是各個獨立樓房的共有部分，如某小區共有獨立樓房20 幢，1 號樓的全體業主對1 號樓的樓道、電梯等公用部分共同享有所有權，學理稱之為“一部共有部分”。二是整個小區的共有部分，如17 號樓與18 號樓之間的大片綠地、貫通1-20 號樓之間的道路，以及其他公用設施，其所有權為整個小區全體業主所共有，學理稱之為“全體共有部分”

第三，共同管理權。自“共同所有權”延伸出的一項權能即共同所有人的管理權能，它基于業主之間的共同關系而產生。此項權能具體體現在對于共有部分所涉一般或重大事務，業主享有投票表決的權利上，例如對共有部分進行改建、籌集或使用建筑物及其附屬物維修資金、選舉業主委員會成員等。

上述“三合一”的建筑物區分所有權在學理上被稱為“三元論說”[4]，由德國學者率先提出。我國《物權法》最終采納三元論說，吸收了“建筑物區分所有權”的相關理論，使其成為一項兼具管理關系與財產關系、“人法”因素濃厚、不同于單純財產所有權的一項物權制度。

（二）小區停車位的歸屬考辯

停車位糾紛一直是商住小區繁盛以來難以回避的問題。最高院《民事案由規定》第三部分中單獨將“車位糾紛”列為訴訟案由之一，可見車位糾紛已成為物權爭訟的一大熱點。停車位糾紛的主要爭議焦點在于，《物權法》第七十四條規定了建筑物附屬停車位的權屬，但語焉不詳，給法律解釋留下了較大的空間。[5]總體而言，《物權法》所采取的乃是允許當事人約定歸屬的授權式立法。然而，在實踐中，處于強勢地位的房地產開發商往往會保留這些停車位，這一點也常為建筑物區分所有權人所詬病。條文中“停車位應滿足業主需要”的表述在司法審判中的認定并不統一。權屬劃分的不明確性導致難以判斷“綠改停”是否損及業主的建筑物區分所有權。

筆者家位于某商住小區某棟，樓門口有一排地面停車位（約11 個）。近期，街道工作人員與小區物業人員擬定了車位改造計劃，上門征詢意見。小區建成于2006 年，規劃機動車停車位125 個。然而，當前登記在冊的機動車總量達到450 量，基本達到“戶戶有車”。本次擬增加機動車停車位120 個。但作為代價，要將筆者所居樓房前一部分綠化改造為停車位。上門征詢意見后，樓內大多居民均難以接受改造計劃，理由在于當初購房時，該棟樓房作為周圍綠化面積最大的樓盤開價較高，如此次改造移除綠化，房屋的性價比會顯著降低。更重要的是，移除綠化對于本幢居民的長期居住需求而言，將會造成較大影響。就目前情況而言，經過小區業委會上門說明，小區超過50%的業主已經同意此項改造計劃。據筆者所知，本號樓居民也已與街道和物業相關人員就如何最小限度地移除綠化進行了溝通與交流，應該在短期內會達成一項雙方均能接受的妥協方案。

綠化改造方案最終會得到妥適安排，這項安排也必然是經雙方協商之后，充分遵循當事人意志下的合意。但對于前述問題，仍有必要進行梳理。

《物權法》第七十四條規定，建筑區劃內，規劃用于停放汽車的車位、車庫應當首先滿足業主的需要。建筑區劃內，規劃用于停放汽車的車位、車庫的歸屬，由當事人通過出售、附贈或者出租等方式約定。占用業主共有的道路或者其他場地用于停放汽車的車位，屬于業主共有。《民法典》第二百七十五條、二百七十六條將《物權法》第七十四條的規定進行分拆排布，對其內容并未作實質性變更。

本文所涉車位，并非建筑物地下所建，用于出售、出租的車位，而是占用小區公共道路所設立的地面停車位以及規劃地面停車位之外，占用業主共有道路或者其他場地增設的車位①。因地下停車位與小區綠化地帶并無交集，因而并不會產生“綠改停”的問題。筆者以為，條文的文義背后仍然存在著解釋論層面的問題，因而擬在下文進行說明。

二、探求《物權法》第七十四條的解釋論

上文產生的解釋論疑問主要包括兩個方面，一是如何理解第七十四條第一款中的“首先滿足業主的需要”，二是第七十四條第一、二款與第三款的關系是否會因地下停車位與地面停車位的界分而存在解釋歧義。

（一）對“首先滿足業主需要”的理解

探求何為“滿足業主需要”，要從本條的規范目的與立法本意出發，既然“綠改停”可能會影響部分業主的利益，那么“業主”的范圍為何？能否擴張至通過出售、贈與、出租等方式取得車位或車庫使用權的業主外第三人？所需滿足的“需要”又是何種需要？多個問題的回答都有賴于對《物權法》第七十四條進行解釋。

1．《物權法》第七十四條的解釋邏輯。通過立法文義可以得出的結論是，《物權法》對于停車位采取的是“允許約定為專有部分”的立法模式。易言之，商住小區中的停車位存在三種形態：條文明確表述的兩種形態分別系作為業主單獨所有的“專有部分”（本條第二款）以及作為全體業主共有的“共同所有部分”（本條第三款）。第三種形態可從本條的立法目的初尋端倪：第二款中的“出售、附贈或者出租”意味著小區業主外的人員在某種條件下同樣能夠使用小區停車位。不難看出，如此規定的立法初衷在于提高停車位的利用效率，避免車位閑置，但實際上，這與大部分小區的車位配置現狀背道而馳。若允許將車位處分給無住宅所有權的人，將車位由住宅所有權人的配套設施變為業主外人員的“停車工具”，在車位供不應求的情況下，便會與“首先滿足業主需要”的法定要求產生文義上的矛盾。本款所稱“業主”包括購買商品房的業主，還是也包括未購買商品房但僅購買了車位、車庫的業主？[7]有學者認為，本條第一款系強制性規定，開發商若將車位售予或租予業主外第三人，買賣行為將因違反《合同法》第五十二條第五款而無效，[8]而此處的“業主”仍無法回避上文提出的解釋范圍問題。

此項矛盾的根源在于，建筑物規劃時點對于車位數量的預估無法匹配現實狀況下小區實際總車量的溢出。《建筑物區分所有權解釋》第五條對“首先滿足業主需要”作出規定：建設單位按照配置比例將車位、車庫，以出售、附贈或者出租等方式處分給業主的，應當認定其行為符合《物權法》第七十四條第一款有關“應當首先滿足業主的需要”的規定。前款所稱配置比例是指規劃確定的建筑區劃內規劃用于停放汽車的車位、車庫與房屋套數的比例。

本條首先并未限制建設單位將車位處分給業主之外的人員，在無相反規定的情況下，依照“法無禁止即自由”的原則，第七十四條第二款中的“當事人”并不能直接排除“業主以外人員”的解釋結論。除此之外，建筑單位也無從知曉目前家中無車的業主何時購入新車，如完全依照本條規定，小區車位必須為具有潛在購車意向的業主預留而不得向外人處分，顯然這樣的解釋結論并不能被接受，因為對于建筑規劃單位課以上述內容的調查義務費時耗力不說，也根本不存在操作可能性。

需要注意的是，盡管立法層面的解釋仍然模糊，但在實踐中，許多地方根據當地發展需要在《物權法》的基礎上對“滿足業主需要”作出了特別規定，如《上海市住宅物業管理規定》第六十二條第一款②、《福建省物業管理條例》第六十四條第三款③等。多數地方規范均以“業主要求承租而建設單位不得以只售不租為由拒絕”為判斷標準。

本條亦未明確具體的車位配置標準，這一點無可厚非，因為要以抽象規范對商住小區的車位配置作出量化規定的確強人所難。綜上所述，本條在司法實踐中的作用較為有限。

在理解“滿足業主需要”時，對車位不同的占有使用目的同樣會產生對“需要”的解釋歧義。小區車位的配置必然會考慮業主的現實需要，但是否包括潛在的購買需要，對此存有不同觀點。承認住戶潛在購車需要，對于開發商而言并不公平。上文已述及，相關信息的獲取成本過高，一般也不可期待業主被附加一項披露購買車輛計劃的義務。即使存在如此的披露義務，要開發商頻繁調整車位規劃顯然也并不現實。理論上，應當以現實需求為主，潛在需求為輔，但潛在購車需求的生成又受多方面因素影響，如業主當前有需求但購買力不足，被迫由需求轉入潛在需求[5]，故對于應該在現實需求之外預留多少車位，標準仍然難以統一。例如，“新余市某小區業委會訴某房地產開發商向外轉讓停車位使用權合同糾紛案”中的爭議焦點為出售5 年后還有剩余車位是否達到了“首先滿足業主需要”（以銷售時間作為標準）。在實踐中，同樣有判決主張一戶一位，還有按照時間標準如“持續銷售四年以上”來判定潛在需求是否成立的，對“潛在需要”的審判思路可謂五花八門，并無統一的認定標準。

“滿足業主需要”可能還存在另一層次的劃分，即“投資需要”與“自用需要”。商住小區的首要用途是滿足居民的居住需求。作為小區附屬物的停車位為業主服務也是“首先滿足業主需要”的應有之義。故開發商在規劃車位時必然將“自用需要”作為計算基準。所謂投資需要，是指業主購買車位并非自用，而將其長期性地出售或轉租于他人。學理認為，這屬于“投資需要”即將小區車位作為市場交易換取對價的工具[5]。如果業主購買車位是用于長期轉手，那么不應當將此納入“自用需要”范疇。筆者以為，如此單一標準的認定尚有值得商榷之處。若《物權法》第七十四條第二款“當事人”的解釋不能直接排除“業主外的他人”，則按照體系解釋的一致性，此處長期出租、出售的對象也應根據是否為本小區業主而有所區分。例如，業主A 與業主B 達成內部協議，業主A 將自己購買的車位出售或長期出租給業主B，由于這樣的交易安排并不會對整個小區的車位配置預期產生影響，故應當屬于“自用需要”。反之，若出售、出租的對象是業主外的其他人，則這樣的安排將會超出對配置需求的預期，應被視為“投資需要”。對于“投資需要”，開發商無從預見，故在進行規劃時不宜將其考慮在內。但需注意的是，不考慮“投資需要”進行的車位規劃并不能否認業主與非業主之間訂立的處分車位合同的效力。

筆者認為，區分不同“需要”種類的實益主要在于為小區停車位的規劃調整提供一項可用的參照標準。若涉及上文所述的“出售、出租”，所指車位應當是作為業主專有部分的地面停車位。以法定配置比例為界，可參考中國臺灣地區的相關制度，在法定配置比例內的車位不應向非業主出租、出售，而對法定配置比例之外的車位出租、出售則無此限制。這一做法保證了在法定配置比例內的車位均由本小區業主占有使用，因而符合“首先滿足業主需要”的條件。

2．“綠改停”與《物權法》第七十四條的內部體系。《物權法》第七十四條第三款所指向的對象應當不包括建成的地下車位，其理由在于小區的地下空間并不能涵攝“道路”這一語詞。《物權法》在立法時的預設是平面空間中的物，對于“地上”、“地下”的立體空間物權關注甚少，典型的法條如《物權法》第一百三十六條，規定建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。新設立的建設用地使用權，不得損害已設立的用益物權，而對于“地上”、“地下”有無界限，則并未作出回應。

觀察《物權法》第七十四條可以發現，其中三款在具體適用中的對象其實并不一致。第一款中的“車位、車庫”應同時包括地面及地下的停車位及車庫，包括專有部分車位與共有部分車位；而第二款的對象僅包括專有部分車位，包括地面與地下車位；第三款的對象主要包括地面的共有部分車位。從解釋方法的角度看，第二款與第三款之間為句號，說明兩者各自獨立。所以，應當作出的解釋是：既然第三款明確規定占用公共道路和其他場地的車位系業主共有，則不應適用第二款的處分規則，而應當類推適用按份共有時處分共有物的相關規則。既然“綠改停”與地下車位無涉，僅涉及地面停車位，故進行“綠改停”的改造規劃時，應當區分地面專有部分車位與地面共有部分車位。只有屬于業主共有的地面停車位，才屬于改造時應當征詢意見與進行投票決議的對象。

三、《民法典》視野下的“綠改停”

商住小區內的綠地往往并非單獨開辟，而是聯結數棟建筑物間的紐帶。依照《物權法》第七十三條第二款，建筑區劃內的綠地，屬于業主共有，但屬于城鎮公共綠地或者明示屬于個人的除外。因此，涉及改建的綠地屬于業主共有確為不爭事實。同理，將綠地改為停車位也并不是單幢樓房中居住業主的事務，而應上升為影響集體利益的決策。業主決議是對關涉小區內業主一般或重大利益影響的事務，以投票方式、決議形式作出實施與否的制度，是業主自治的體現。對于業主決議，若無特殊情況，法律不宜過分介入調整。因此，民法只提供了業主決議形式上的法律規范，最大限度地保證業主決議的意志自由性。《民法典》出臺后，在“建筑物區分所有權”一章中單列出“業主的建筑物區分所有權”。這表明在立法者眼中，業主之間、業主與物業管理者、建筑開發商之間的關系已然成為法律層面必須回應的一大熱點問題。具體到“綠改停”問題，《民法典》中的某些制度可能會帶來不同的處理方式與理念。筆者以為主要變化有兩點：第一是“綠色原則”在“綠改停”規劃中的落實；第二是業主重大事項決議方式的變化。

（一）“綠色原則”在“綠改停”中的體現

建設“資源節約型、環境友好型”社會已成為黨的十八大以來的新發展理念，也與我國亟需處理好人與資源生態矛盾的國情相適應。[10]對于如何回應環境問題，2017年實施的《民法總則》第九條規定了環境保護一般義務：“民事主體從事民事活動，應當有利于節約資源、保護生態環境。”“綠色原則”作為《民法典》總則部分的一項民法基本原則，理應起到統攝全局的作用。之后各編的具體規范應當牢牢遵循“綠色原則”的要求。

因此，在物權編的“業主建筑物區分所有權”一章中，“綠色原則”在“業主決議”板塊中凸顯。《民法典》第二百八十六條第一款規定，業主應當遵守法律、法規以及管理規約，相關行為應當符合節約資源、保護生態環境的要求。前文已述及，改建綠地屬于業主共同所有的共有部分。《物權法》第七十六條羅列了諸多須由業主共同決定的事項，但并未包括改建共有部分用途，僅能通過對第（七）項“有關共有和共同管理權利的其他重大事項”進行解釋方能得出“綠改停”屬于業主須共同決定的事項這一結論。這一缺陷已被《民法典》第二百七十八條第（八）項“改變共有部分的用途或者利用共有部分從事經營活動”所補充。

既然改變共有部分用途屬于須由業主共同決定的事項，則業主的決議行為，包括作為決議內容的提案自然應當符合《民法典》第二百八十六條所要求“節約資源，保護生態環境”的要求。顯然，“綠改停”并非不被允許，但改造方案必須最大限度保護小區的生態環境，即最大限度維持綠化面積。當然，囿于綠色原則本身的抽象性，具有利害關系的業主提出不同的改造方案，也的確在情理之中。但原則決不能改變，即最后的車位改造方案必須建立在最大程度保留綠化的基礎之上。

（二）業主決議通過比例的改變

目前對于業主決議事項通過比例的規定，源于《物權法》第七十六條第二款：決定前款第五項和第六項規定的事項，應當經專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業主且占總人數三分之二以上的業主同意。決定前款其他事項，應當經專有部分占建筑物總面積過半數的業主且占總人數過半數的業主同意。

惟各地可能結合實際情況對《物權法》劃定的待表決事項內容進行微調，例如《舟山市物業管理條例》第十六條第二款規定：前款第七項和第八項規定的事項，應當經專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業主且占總人數三分之二以上的業主同意。同為“雙三分之二”表決的情況下，《條例》第十六條第七項“籌集和使用物業專項維修資金”即是對《物權法》第七十六條第五項“籌集和使用建筑物及其附屬設施的維修資金”的內容調整，而表決比例方面則并無變動。

《民法典》物權編立法時吸納了編纂建議，引入《建筑物區分所有權解釋》第七條的規定，并將其納入業主共同決定的重要事項，以期強化業主對共有部分共同管理的權利，保障業主切身利益。[11]

日前，筆者在所在地區新聞中看到，街道社區負責人在談到“綠改停”改造時，援用“籌集和使用物業維修資金以及改建、重建建筑物以及附屬設施應當經專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業主且占總人數三分之二以上的業主同意”。筆者并不認為“綠改停”屬于“重建、改建附屬設施”，而應屬于“共有部分用途的改變”。所謂改建建筑物及附屬設施，是指對建筑物進行局部改造，所謂重建建筑物及附屬設施，是指先將建筑物及附屬物全部拆除，再予重新建造。[9]由此，筆者認為，將“綠改停”解釋為共有部分的用途變更顯然更為合適，即由綠化功能向停車功能轉變。

根據決議事項的重要性，民法規定了不同的決議通過比例，《民法典》對《物權法》相關規則的完善之處在于增加了對必須參與決議投票業主數量的比例的規定（《物權法》僅規定了決議通過所需的業主比例）。《民法典》第二百七十八條第二款規定：業主共同決定事項，應當由專有部分面積占比三分之二以上的業主且人數占比三分之二以上的業主參與表決。決定前款第六項至第八項規定的事項，應當經參與表決專有部分面積四分之三以上的業主且參與表決人數四分之三以上的業主同意。

《民法典》降低了業主表決通過比例的門檻，對于重大事項，如本例提到的“改變共有部分用途”，理論上決議通過的最低比例是1/2（2/3×3/4），而非參與業主人數的2/3 及以上。這意味著，筆者小區的“綠改停”的方案實際已經決議通過。

四、余論

不可否認，“綠改停”的初衷是為居民的共同利益著想，緩解小區既存的停車難問題。但如上所述，改造部分的業主共有屬性決定了在制訂改造方案時必須考量利害相關人的利益。綠地系小區業主所共有，故以綠化地帶改建車位并不存在所謂“犧牲少部分業主群體利益，換取全體業主利益”，更談不上所謂的“公平正義”。“保綠化”與“增車位”均是出于全體業主利益的考慮，所需斟酌的是私法自治中的“比例原則”，即以最小的綠地減損代價，謀求停車問題的最優解決。在遵循《民法典》及相關規定的原則下，如何實現天平兩端的利益平衡，能否就“綠改停”架設統一的規制思路與規范體系，也是應當進一步思考的話題。

注釋

①參見法釋[2009]7 號第6 條：建筑區劃內在規劃用于停放汽車的車位之外，占用業主共有道路或者其他場地增設的車位，應當認定為物權法第七十四條第三款所稱的車位。

②《上海市住宅物業管理規定》第六十二 條第一款規定：物業管理區域內的機動車停車位，應當提供給本物業管理區域內的業主、使用人使用。建設單位尚未出售的停車位，應當出租給業主、使用人停放車輛，不得以只售不租為由拒絕出租。 停車位不得轉讓給物業管理區域外的單位、個人；停車位滿足業主需要后仍有空余的，可以臨時按月出租給物業管理區域外的單位、個人。

③ 《福建省物業管理條例》第六十四條第三款規定：物業管理區域規劃設置的機動車車位（庫）應當首先滿足業主需要。建設單位不得將物業管理區域內規劃的車位（庫）出售給本區域以外的單位或者個人。業主要求承租尚未處置的規劃車位（庫）的，建設單位不得以只售不租為由拒絕出租。