從項目管理到公共管理:PPP研究述評與展望

□ 王盈盈 甘 甜 郭 棟 王守清,4

(1.清華大學 政府和社會資本合作研究中心,北京 100084; 2.清華大學 公共管理學院,北京 100084; 3.中國科學院大學 公共政策與管理學院,北京 100190; 4. 清華大學 建設管理系,北京 100084)

一、引 言

自從2014年以來,中國的PPP(Public-Private Partnership)我國稱作“政府和社會資本合作”，發展井噴。根據國家財政部PPP中心的數據統計,截至2020年6月末,全國累計簽約PPP項目數量6 546個、金額10.3萬億元,行業遍布市政工程、環境保護、片區開發、能源、科技、公共文化、養老、醫療、教育等領域。PPP模式日漸成為我國公共產品和服務供給的主要機制。在國家治理體系和能力現代化改革背景之下,我國政府將越來越依賴于PPP模式供給公共產品和服務,這將不僅僅是深刻地改變我國公共投資結構,也將對地方治理格局產生深遠影響。

由此,PPP理論研究亦日益活躍,現已成為我國學術研究的熱點話題。然而,我國的PPP理論研究卻落后于實踐發展,導致了一定程度上的PPP政策指向模糊和認識不統一等困境。本文認為,造成這一現象的核心癥結在于:當前PPP項目管理和公共管理兩大研究視角存在嚴重割裂。項目管理和公共管理兩大視角的分析對象和前提假設不同,前者著眼于項目的最佳實踐和科學管理,后者致力于揭示政府行為邏輯并實現公共價值。為更好地厘清PPP理論研究的整體脈絡與研究現狀,同時增進學界對中國PPP實踐的理解,本文以中國知網(CNKI)收錄的中文文獻為基準,檢索和梳理PPP相關文獻,對中國PPP理論研究展開系統性綜述,剖析兩大視角割裂現狀及成因,并提出整合路徑的研究展望,希冀為未來的理論研究提供參考。

二、基于兩大視角的PPP研究現狀

我國自20世紀80年代開始應用PPP,大致經歷了4個實踐發展階段,分別是探索試行階段(2002年以前)、穩步推廣階段(2002—2008年)、波動發展階段(2008—2014年)及全面普及階段(2014年至今)[1-2]。自2014年以來的固定資產投融資改革,正式推動PPP成為了我國公共產品和服務供給的重要機制,也促使中國PPP研究從過往的微觀項目管理視角，向著宏觀的公共管理等多元研究視角發展。

界定PPP概念通常采用情境類型法,這源于PPP實踐屬性強且各國情境千差萬別[2]。這也是項目管理視角的PPP研究先于其他領域的主要原因[3]。中國關于PPP的官方定義來自國辦發[2015]42號文,有其獨有的特征:一是該定義明確政府為PPP項目責任主體,并限定其行為合規路徑,相比西方的“公共部門”內涵更為狹窄;二是該定義采用“社會資本”來界定合作伙伴,相比西方的“私營部門”內涵更為寬泛,它不僅包含私營組織,還可以是國有屬性的組織,如國有企業、國有銀行、國有基金等。還需要說明的是,該定義實際上對伙伴設置了準入條件,要求伙伴至少“具備投資、運營管理能力”。除了營利性企業,國際上也有非營利性的社會組織做PPP伙伴,而我國目前的PPP實踐中還鮮見其他組織,造成這一現象的根源來自我國政府部門的條塊分割,社會組織由國家民政部等部門主管,而2014年以來的PPP主要與國家財政部和發展發改委的職能相關。

(一)PPP項目管理研究現狀

PPP項目管理研究緣起于工程建設管理,發端于公共設施的工程建設投融資。由于PPP項目實踐歷來活躍，因此這一領域積累了大量項目實踐素材，也產生了豐富的研究成果。于是，許多學者先后做了PPP項目管理研究的文獻綜述或薈萃分析[4-8]，試圖提煉出統一的整體性框架，形成一個系統的PPP學科發展歷史脈絡。

例如，Shi等[8]對全球PPP理論研究做了計量分析，展示了PPP研究階段、地域分布、機構分布、熱門主題和高被引學者等，為PPP理論研究繪制了知識圖譜；Tang等[7]對建設工程領域的PPP項目管理研究做了文獻述評，這與PPP項目主要是建設工程項目有密切關系；Song等[5-6]先后采用聚類等方法，對WOS(Web of Science)收錄的期刊論文和會議論文做統計分析，從項目管理視角揭示了近20年來PPP研究的學科分布結構及其演變；Ke等[4]是國內學者中最早對PPP項目管理研究做文獻分析和理論述評的學者團隊，為后來的PPP項目管理理論體系發展打下了堅實基礎。本文通過中國知網(CNKI)以“SU/TKA=‘PPP’并含‘Public-private Partnership’并含‘政府和社會資本合作’并含SU=‘項目’并含‘項目管理’”作為檢索式,且勾選“工程科技Ⅰ輯”“工程科技Ⅱ輯”和“經濟與管理科學”數據庫,檢索得到2014年1月1日—2020年7月15日的2 276篇文獻,主要包含四類主題。

1.關鍵成功因素(Critical Success Factors,CSFs)研究PPP項目成功實踐的影響因素。這是PPP項目管理領域最早也最豐富的研究,自1996年Tiong[9]提出CSFs研究框架以來,學者們基于中國PPP實踐挖掘了大量CSFs要素[10-11],后來又對要素分階段、分專業、分行業的類型化研究[12]。學者們在研究CSFs時,普遍做出一個“成功”或“失敗”的二元判斷,然而,迄今并無PPP項目“成功”與否的統一標準,自然也談不上CSFs清單的“標準答案”。而且,已有研究普遍是靜態時點的研究結論,這源于PPP項目的跨度實在太長(通常長達3年),鮮少有學者能跟蹤一個項目的全生命周期。此外,受限于PPP項目案例資料的可獲得性,學者們通常只能得到“成功”案例,卻無法得到“失敗”素材,這也暗示著當前CSFs研究結論的有偏(biased results)。總之,CSFs研究所挖掘的要素雖然非常多,但迄今仍無法厘清各類要素之間的相協同、相抵觸或相匹配的關系,仍停留在實踐層面的經驗性歸納。這一主題構成后續研究主題的經驗性基礎。

2.風險分擔(Risk Allocations)研究側重預防項目失敗的風險要素識別、評估與分配。不確定性意味著風險,CSFs的實現通常充滿不確定性,因此CSFs和風險要素研究實則一體兩面。Wang等[13-14]是中國這一主題的開創人且提出了“外星人眼”風險管理模型,柯永建[15-16]則緊隨其后并提出了風險分擔機制。我國其他學者基于這一框架拓展實證情境學者們延循這一框架拓展實證情境[17-18]。同時，財政風險、政治風險、市場風險等特定類型的風險也是PPP項目風險管理中研究較多的主題。不過,當前項目管理領域的風險研究主要基于問卷調研等主觀資料為素材,這導致研究結論依賴于“參與主體”,而且項目風險因素也高度依賴于“所處情境”。這一主題有待結合這兩方面,以提煉更具一般性的因果機制。

3.績效評價(Performance Measurement)研究側重項目產出結果的衡量與評價。這是一項偏技術的研究主題,主要包含產出標準、評價標準及評價方法等,其中較為重要的方法是VfM(Value for Money,物有所值)評價[19]。VfM評價常用于項目前期采納決策階段,是指通過PPP模式供給基礎設施和公共服務,相比傳統模式(即由政府提供公共服務)更加有效率,即同樣的服務能以更低的成本提供或者同樣的成本支出可以提供更好的服務,從而確保通過PPP實現物有所值目標。評估方法上,VfM是將PPP模式與傳統公共采購進行比較,通過計算公式VfM=PPP-PSC(Public sector comparator)來得出是否“物有所值”的評估結果。“評估結果為正數”是PPP項目采納的先決條件。Yuan等[20]建構了中國PPP關鍵績效指標與框架,曹啟龍等[21]針對中國PPP尋租行為，提出績效監督模型。考慮到當前中國大量PPP項目依賴于政府付費或補貼的現狀,國家財政部于2015年正式實行PPP項目前期決策的“兩評一案”(1)“兩評一案”指實施方案、物有所值評價和財政承受能力論證。論證程序,將VfM評價納入PPP實施流程(2)參見國家財政部關于印發《PPP物有所值評價指引(試行)》的通知(財金[2015]167號文). http:∥www.mof.gov.cn/gp/xxgkml/jrs/201512/t20151229-2512409.html。,不過VfM評價的理論與實踐工作仍存在模糊之處并因此造成爭議,未來有望基于大數據手段進一步完善。

4. 控制權配置(Allocation of Control Rights)研究政府和市場協作之間的最優配置。這是近年的新主題,以伍迪[22]和王守清等[23]的文獻為代表。這一視角早期的研究以實物期權的配置為主,大量借鑒金融工程等理論形成了價格機制[24]、補償機制[25]等技術性結論。自2015年伍迪[22]應用于PPP后,展現出與社會學等其他學科相結合的趨勢。然而,他雖然初步借鑒了周雪光的“控制權”理論,做了視角融合的有益嘗試,但解釋仍舊有限。不過,學科融合的初步嘗試為今后的視角整合打下了基礎。

(二)PPP公共管理研究現狀

PPP公共管理的研究側重于PPP實踐過程中的組織管理與政策過程，致力于提升PPP的治理效能。相比項目管理視角，公共管理視角傾向于將PPP作為一項公共行政工具來解釋，側重審視PPP的工具價值。在這一視角下，學者們除了強調微觀項目層面的效率和市場價值，也關注PPP模式應用對于公共管理的價值和效益，因此在這一領域的文獻中，出現了PPP多元價值的權衡和博弈。在PPP模式日漸成為公共產品和服務供給主要方式的情境下，公共管理視角的PPP理論研究顯得越來越重要，因為PPP公共價值的物有所值，比效率價值的物有所值，更難實現，難度和挑戰也更大。Hodge和Greve[26]的PPP文獻綜述是這一領域的經典作品，為PPP公共管理理論體系的發展奠定基礎。而且，這篇文獻發表的時間與(Ke等[4])PPP項目管理領域的理論述評文獻發表時間相近，不僅說明PPP理論發展與實踐熱度緊密關聯，也進一步驗證了PPP兩大研究視角歷來存在的觀點。Wang等[27]基于Web of Science系統檢索得到186篇PPP公共管理文獻，提煉了與PPP公共管理研究相關的三大知識背景：(1)經濟學。例如，交易成本理論關注最優交易和治理結構，產權理論關注PPP的不完備契約屬性，委托代理理論關注政府與多元主體因信息不對稱帶來的激勵偏差問題；(2)公共管理和政策。例如，網絡和治理理論研究公共和私營部門的協作，公共選擇理論和新公共管理則關注公共產品和服務供給的競爭機制；(3)組織理論。例如，利益相關者理論關注PPP參與各方利益的平衡與博弈，制度理論主要探討PPP制度成熟度、制度移植成效等。

本文通過中國知網(CNKI)以“SU/TKA=‘PPP’并含‘Public-private Partnership’并含‘政府和社會資本合作’”作為檢索式,且勾選“社會科學Ⅰ輯”和“社會科學Ⅱ輯”數據庫,檢索得到2014年1月1日—2020年7月15日的455篇文獻,主要包含六類主題。

1. 采納動機(Adoption motivation)探討地區發展水平對PPP采納結果的影響。通常,發達程度越高,提高效率的采納動機越大,而拓寬資金渠道的動機則變小[28]。何平均和劉思路[29]從利益相關者視角揭示了農業基礎設施PPP的主體動機,將采納動機研究引入到了特定領域。任小強[30]基于水利工程PPP采納動機的分析,指出融資和提效兩大動機的互動作用。談婕等[31]則從落地速度的快慢來解釋采納動機的作用,拓展了動態過程機制。Tan和Zhao[32]則提出采納率(Adoption rate)概念,來解釋地方政府的PPP采納行為。從上述研究中可以看出,新近研究已呈現項目層面的采納動機理論解釋,顯示出初步的從項目到公共管理轉向趨勢。

2. 執行績效(Implementation Performance)有別于項目績效研究,側重過程管理績效。這一視角下的執行績效側重于過程,而項目績效側重于產出。張萬寬等[33]最早建構了國家層面的關鍵影響因素框架。陳婉玲[34]強調PPP的過程績效監管工作應關注政府責任,建議采用立法、契約制度化及獨立監管等手段來實現。近年學者們針對PPP公共價值問題做了大量反思和倡導,包括公共價值失靈[35-36]、價值沖突與協調[37]、可持續發展導向下的PPP新內涵[38]等。

3. 財政責任(Fiscal responsibility)研究致力于考察PPP對公共財政風險的影響。這一主題也是國內學者近年密切關注的主題之一。Tan和Zhao[39]在公共管理頂刊Public Administration Review(PAR)上講述了中國PPP復興仍是財政短缺和政府債務高企的公共財政故事,引發了國際學術界對中國PPP財政承受的高度關注興趣。關于PPP帶來的財政風險,學者們觀點不一。溫來成等[40]認為我國近年大規模的PPP實踐容易產生財政風險,繆小林和程李娜[41]著重探討了PPP如何才能起到化解政府債務風險的作用機制,指出政府和市場的合理分配是關鍵。張牧揚等[42]實測了我國地方政府實施PPP的財政支出壓力,指出多數城市在管理得當的前提下仍有財政空間。此外,稅收研究[43-44]和審計研究[45-46]日漸成為PPP財政研究的重要議題管理的重要議題。針對我國當前PPP項目以政府付費/補貼模式為主的現狀,這一主題有望得到持續探討和發展，將著重關注財政可承受風險，以及REITs等證券化方式拓展更為寬廣的資金來源渠道。

4. 制度/政策研究(Institutional/policy research)研究正快速積累成果。理由在于近年PPP大規模實施暴露出的問題均涉及制度根源或政策導向。理想的PPP發展環境應包含公平競爭、規范程序、完善的問責制度和廣泛的公眾參與等[47-48],而發展中國家通常面臨制度建設滯后、市場意識薄弱等困境[49],加大了PPP失敗風險。隨著2014年后中國PPP政策的密集發布和積極執行,PPP政策研究成果隨之豐富起來,包括規制體系[50]、政策擴散[51]、政策學習[52]、政府執行角色[53],相配套的PPP制度建設研究也日漸豐富[54-55]。Wang等[56-57]先后在國際主流學術期刊中基于中國PPP素材做實證研究,揭示了中國情境的制度特征,如合同制定過程、腐敗程度等。

5. 比較研究(Comparative study)主要從研究方法上的一項分類,側重于國際比較。談婕和趙志榮[58]以類型學研究劃分了PPP的傳統模式、英國模式和美國模式,指出中國屬于上述模式的復合。王天義等[59]探討了PPP的國際經驗及啟示。國際比較研究的一個重要變化趨勢在于，2014年以前學者們主要聚焦于向西方學習PPP市場發展經驗，而2014年以后，學者們逐漸將研究重點轉向制度體系、采購政策、知識體系等比較主題，從中也透露出中國PPP發展正從過往的市場自發走向從今往后的國家高度重視和監管發展方向，也將在公共服務治理中扮演更加關鍵的角色。

6. 規范研究(Normative research)側重學理層面的PPP理想探討。我國學者提出了較多PPP發展的“大問題”[60-62],回應了我國市場化改革伊始階段時,學者們提出的公共服務市場化改革要注意的問題[63]。歐純智和賈康[64]指出，PPP作為將政府從官僚制所特有的繁文縟節中解脫出來的創新機制,能實現公共服務供給范式的超越與轉換。近年有關PPP規范研究的大量呼聲集中于超越經濟視角的PPP研究,學者們呼吁要從公共價值的公平、穩健、公正等視角來看待PPP應用[35-37],給予了我國PPP實踐較大的觸動和反思。

三、PPP研究視角割裂闡釋

本文基于兩大視角的研究現狀梳理,發現當前中國PPP理論研究的特征:項目管理成果多、主題趨向收斂,公共管理成果少、主題快速拓展且日漸豐富。具體而言,PPP項目管理領域中,我國學者近年試圖超越“項目失敗”現象與單一實踐路徑的研究局限,探討復雜情境下多對象、多層次的PPP項目管理問題,或嘗試發現項目實踐的多重影響因素,也取得了可喜進展。然而,這一研究視角的局限性仍非常明顯,主要原因在于研究者的工程建設管理學科背景限制。研究者們對于我國行政體制改革及發展歷史了解的有限,導致了PPP項目管理解釋框架停留在項目個性層面,卻沒有提升到結構共性層次,例如,周志忍[65]很早就指出,我國向西方學習市場化改革的經驗有一定偏向,更多地參照了Savas等[66]積極學派的觀點,卻較多忽略冷靜學派的分析。PPP研究視角割裂狀況如圖1所示。

圖1 PPP研究視角割裂狀況

PPP在我國的應用與公共財政體制改革密不可分。自1994年分稅制改革之后,財政收入的分配權力更加集中于中央,自上而下的巨大規模財政轉移支付現象逐漸凸顯[67],PPP模式得益于這一制度改革下的“專項轉移支付”政策,PPP項目成為“專項化”、“項目化”的核心手段之一。此外,由于我國PPP實踐起源于引進國際投資者的跨國投資項目,因此PPP項目管理研究肇始于提高效率的實踐動機,加之這一視角更能從實踐成效中獲得及時反饋,因此,PPP項目管理研究首先成為我國PPP理論的主要流派,致力于提高效率的“最佳實踐”研究,為我國PPP發展做出了重要貢獻。然而,時至今日,當PPP日漸成為我國公共產品和服務供給的一項主要機制時,PPP理論研究的價值判斷有必要轉向,應從項目管理研究過渡到公共管理研究為主。

PPP公共管理領域的國際前沿歷來活躍,見諸大量管理學頂級期刊[68-70]及公共管理頂級期刊[71- 72]。然而,國內PPP公共管理研究仍以理論探討為主,多數研究成果并不能直接轉化為指導實踐的政策建議。究其原因,在于PPP項目的復雜實踐屬性沒有被充分揭示,源自研究者對于項目經驗的了解有限,以至于無法結合理論成果提出指導實踐的操作路徑。換言之,PPP與購買服務、合同外包等其他市場化機制的異質性仍未被充分揭示,這也導致PPP過程中的行為邏輯“黑箱”仍無法打開。事實上,諸如交易結構、伙伴類型、實施程序等PPP項目操作的差異巨大,雖然與當前制度不完善導致操作無法標準化有關系,但PPP本身的復雜和模糊屬性仍然是學界無法繞開的研究進路障礙,也造成了當前各個部門對PPP認識不統一、理解不一致等現狀[14]。還比如,我國當前大量PPP項目依賴于政府付費或補貼,而國際上仍有大量的PPP項目以使用者付費作為主要收益來源,若將這兩類PPP項目按同質性處理,則研究結果必然會有重大偏差。總之,PPP理論研究趨勢必然朝著公共管理領域體系化,而實現這一研究目標的核心路徑是揭開項目異質性。

四、兩大視角整合的PPP研究轉向

學者們倡導用復合邏輯解釋多元主體供給公共產品和服務的創新機制[73-75]。PPP理論研究也可以參照這一邏輯來展望未來。基于當前PPP的兩大研究視角理論體系，未來的PPP理論研究可以進行項目管理與公共管理的視角整合與相互滲透。以往項目管理視角主要將PPP看作市場行為，有關PPP項目管理的研究主要將其概念化為市場組織，較少提及PPP項目應用所處場域的公共屬性；而公共管理視角仍堅守科層邏輯，將PPP看作一項公共行政創新手段，較少涉獵PPP項目中的市場和商業行為，也囿于對PPP項目層面經驗把握的不足。馬駿和顏昌武[76]指出，管理類的研究與實踐是"同一枚硬幣的兩面"，相關理論要想得到社會的廣泛認同，就必須能夠有效反映真實世界并提供有效的解決方案。PPP作為一項應用于公共領域的機制，也具有研究與實踐的一體兩面屬性，而且對應于當前的公共管理和項目管理兩個視角。可見，秉持項目管理視角的學者們所掌握的PPP實踐經驗是一筆寶貴的財富，而公共管理領域所構建的理論體系是有待延伸到其他領域的理論工具。那么，未來整合視角的PPP研究轉向，應將科層組織和市場組織視作同等重要的要素，來解釋PPP模式中的各方行為邏輯。那么，整合視角下的研究對象可以從公共主體的理論框架下發展衍生，而研究路徑則包含"引進來"和"走出去"兩條路徑，即PPP，而PPP項目管理研究應將情境、資源或權力理論框架吸納并結合進來，而PPP項目管理層面豐富的經驗性素材則應延展到公共管理學科，作為具體案例或情境來驗證已有理論。綜上，整合視角的PPP研究轉向秉承"將科層組織和市場組織提到同等重要的地位進行研究"的思路，PPP已有研究與轉向的關系如表1所示。下文將從研究對象和研究路徑兩個方面闡釋具體操作。

表1 PPP已有研究與轉向關系

(一)研究對象

1. 多中心治理。以往項目管理研究成果實質上均屬于多中心治理的手段性(Means)研究。以往研究多側重技術治理,未來研究應更多強調PPP的公共價值創造這一目的性(Ends)研究。而且,我國以往大量研究關注企業組織的PPP,鮮有涉及社會組織的PPP,這不得不說是一種理論與實踐的雙重遺憾,未來研究應更多關注非營利性組織的PPP。由此,PPP作為一項多中心治理手段,也將自然地從傳統基礎設施領域向社區服務、基層農村等領域延伸和應用。

2. 政府行為。以往項目管理研究揭示了大量與政府行為相關的要素,但要素之間的關聯性及互動作用卻研究不足。未來研究應結合我國業已形成的政府行為及創新理論體系,從結構/制度路徑的央地關系和行動/過程路徑的府際關系來拓展PPP的理論研究。此外,正式合同制度下的PPP項目中,實則存在大量非正式制度路徑的協調行為,如信任(Trust)、關系協調(Relationship coordination)、沖突管理(Conflict management)等,從中揭示更多通往PPP項目可持續發展并成功實踐的中介機制。

3. 公共政策。基于近年發布的上千項PPP相關政策,未來研究有望從公共政策視角解釋PPP行為邏輯。例如,PPP操作流程等政策前后接力、相互沖突、高度模糊等現象,暗示著政策過程的利益訴求、網絡聯盟及共識形成邏輯。以PPP政策作為切口,構成揭開基層政府執行邏輯的新線索,從中尋找PPP等“好政策”執行的動態機制,從而更好地指導PPP政策及制度建設。

(二)研究路徑

1. 吸納路徑——“引進來”。立足PPP研究,未來研究可在PPP項目層面納入“情境”、“權力”和“資源”等社會科學經典概念,產生更具實踐解釋力和指導性的理論框架,以期PPP項目實踐對管理科學產生更多貢獻。具體而言,可以參照社會學經典的“結構行為”分析范式[77],將過往PPP項目管理層面揭示的眾多異質性要素,提煉成宏觀環境要素,從而提高PPP研究的內外部理論效度。

2. 延展路徑——“走出去”。在公共管理與政策這一分析單位層面,未來研究可將PPP項目層面已揭示的CSFs框架、風險分配機制、績效評價體系和控制權配置等要素吸收進來,提高對地方政府等PPP行為主體邏輯的解釋力,由此提高PPP配套制度和政策設計的適用性。地方政府在國家治理和制度形塑中扮演“第一行動集團”的角色,是理解我國行政改革歷程及社會轉型的重要“切口”,因此,朝著這一研究路徑探索,將形成更為一般性的組織管理理論,如協作、網絡、數字治理等,從而提高PPP理論與其他治理手段的可比性,以期PPP模式應用對管理能力現代化做出更多貢獻。

五、總結與展望

本文基于文獻綜述,指出我國PPP理論研究的癥結,并提出了視角整合的PPP研究轉向,從研究對象和研究路徑兩個方面指明未來PPP研究方向。未來有關PPP的研究將存在四個層次,第一個層次是實踐經驗素材,這是PPP理論研究的豐富源泉;第二個層次是項目管理理論,這既是理論研究的出發點也是理論解釋的歸路;第三個層次則是公共管理理論,站在制度格局和政府創新視角定位PPP的工具價值;第四個層次則是本文提出的復雜組織協作理論,基于視角整合形成更一般性的管理理論,與其他協作性機制形成比較和參照。未來PPP研究的發力點在于搭建兩大視角的溝通橋梁(Bridge)。具體而言,聚焦多中心治理、政府行為和公共政策三大研究對象,采取“引進來”和“走出去”的研究路徑,形成更為整全性的PPP理論框架和體系。

視角整合下的PPP研究將有助于理論體系化和政策清晰化。尤其是伴隨國家治理現代化的建設進程,公共產品和服務供給領域將越來越依靠PPP這一創新協作方式來實現治理現代化。這為PPP研究轉向提供了現實需求:我國希冀用好PPP這一工具,前提是要理解PPP實踐活動中的各方行動邏輯,尤其是理解地方政府的行為邏輯,因而須有賴于PPP下一步研究能否對行動邏輯做出更加有效的解釋。未來,通過整合視角和提高視角之間的交流,PPP的理論與實踐試圖回答好這兩個問題:公共服務市場化供給機制中的政府該如何定位?多元主體應該發揮什么作用?通過回答好這兩個問題,不僅能形成PPP各方更成體系的行動邏輯,也能進一步清晰行為標準,進而推動PPP政策指向的清晰化。而且,這也是完善國家治理體系和治理能力現代化的應有之義。□