新時期深化人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計實踐

王元超

領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計已成為推動國家重大政策落實及依法治國的重要手段，受到黨和國家的高度重視。特別是從2018年起，中央審計委員會成立、中辦國辦印發(fā)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定》，審計署“11號令”出臺，人民銀行內(nèi)審司接連出臺《內(nèi)審工作的指導(dǎo)意見》和《經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計方案》。從國家、行業(yè)和人民銀行的層面，對內(nèi)審工作的發(fā)展提出了新要求，審計制度更加規(guī)范、審計監(jiān)督更加嚴(yán)格、國家治理體系更加完善、治理能力現(xiàn)代化建設(shè)步伐明顯加快，這些都要求我們進(jìn)一步探索深化人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。

一、新形勢下經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的特點

人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計已開展多年，在制度不斷規(guī)范、機(jī)制不斷完善的情況下，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的特點更加鮮明：

1.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計關(guān)注“經(jīng)濟(jì)活動”。經(jīng)濟(jì)責(zé)任是指領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹執(zhí)行經(jīng)濟(jì)方針政策及推動公共資金、公共資產(chǎn)和公共資源的分配、管理和使用等應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。經(jīng)濟(jì)事項包括貫徹和執(zhí)行重大經(jīng)濟(jì)政策情況、財務(wù)收支管理、采購和固定資產(chǎn)管理、附屬單位和其他經(jīng)濟(jì)活動監(jiān)督管理情況等。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計圍繞與領(lǐng)導(dǎo)干部相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動，關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部在經(jīng)濟(jì)事項中權(quán)力的運行，明確領(lǐng)導(dǎo)干部在經(jīng)濟(jì)活動中發(fā)揮的作用。

2.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是對“人”的審計。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的評價對象是人——作為“關(guān)鍵少數(shù)”的領(lǐng)導(dǎo)干部，審計范圍包括領(lǐng)導(dǎo)干部決策影響的業(yè)務(wù)和親自經(jīng)辦的事項，關(guān)注其行為的合法合規(guī)性、權(quán)責(zé)一致性、主觀能動性等，特別注重在領(lǐng)導(dǎo)干部“履職盡責(zé)、擔(dān)當(dāng)作為”方面的評價。審計內(nèi)容上，側(cè)重于單位的組織治理架構(gòu)、文化與道德環(huán)境、內(nèi)控制度的建設(shè)、重大決策情況等方面，而與領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)關(guān)系不大、風(fēng)險程度低、純操作層面的內(nèi)容涉及較少。

3.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計突出“責(zé)任”的認(rèn)定。

不同于預(yù)算管理審計“摸家底”式的檢查，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計關(guān)注的層次更高、內(nèi)容更宏觀，審計最終的落腳點在“責(zé)任”，突出對領(lǐng)導(dǎo)干部“責(zé)任”的認(rèn)定。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的結(jié)果及整改情況將作為干部考核、任用的重要依據(jù)。因此，需要根據(jù)“三個區(qū)分開來”的原則，對領(lǐng)導(dǎo)干部在履職過程中的失誤、錯誤進(jìn)行原因分析和責(zé)任界定，支持擔(dān)當(dāng)作為，保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

二、深化經(jīng)濟(jì)責(zé)任的實踐路徑

既然是圍繞領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)活動開展的審計，就會有對領(lǐng)導(dǎo)個人的評價;既然是對領(lǐng)導(dǎo)干部個人履行職責(zé)情況的評價，就會區(qū)分責(zé)任的界限，注重審計內(nèi)容與領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)活動的關(guān)聯(lián)性。

1.領(lǐng)導(dǎo)干部履職清單。

武漢分行在實踐的基礎(chǔ)上，認(rèn)真梳理了與領(lǐng)導(dǎo)干部履職行為相關(guān)的內(nèi)容清單，圍繞風(fēng)險點進(jìn)行深化探索。具體如下表：

2.深化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的方式和方法。

在實際中，以領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)活動為主線，圍繞履職清單查找審計線索，分析問題、解決問題，大大提升了審計質(zhì)效，是深化領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的重要途徑。

（1）關(guān)注財務(wù)預(yù)算執(zhí)行的績效性。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計既對事又對人，而且能夠發(fā)現(xiàn)財務(wù)預(yù)算審計中不易發(fā)現(xiàn)的問題，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中與領(lǐng)導(dǎo)干部個人相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動評價至關(guān)重要，所以審計的落腳點應(yīng)側(cè)重于對領(lǐng)導(dǎo)干部在經(jīng)濟(jì)活動中的作用、責(zé)任認(rèn)定和綜合評價。以預(yù)算編制為例，對被審計單位預(yù)算編制的合理性和預(yù)算執(zhí)行的績效性進(jìn)行審計。

一是測算基礎(chǔ)數(shù)值。審計人員審前加強(qiáng)與被審計單位的溝通聯(lián)系，仔細(xì)閱讀被審計單位自查報告，結(jié)合被審計單位內(nèi)外部履職環(huán)境、開展的重點工作，采集被審計單位相關(guān)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)（如業(yè)務(wù)量、當(dāng)?shù)氐奈飪r水平等），以此為基礎(chǔ)，剔除特殊支出，測算出被審計單位維持基礎(chǔ)履職所必須的公用經(jīng)費、項目支出金額。

二是定量和定性相結(jié)合。定量方面，將預(yù)算編制金額與公用經(jīng)費、項目支出測算值相比較，按會計科目逐項計算吻合率。定性方面，查看行長辦公會議紀(jì)要，將任期內(nèi)預(yù)算編制決策情況與“三重一大”規(guī)程進(jìn)行比較、核對。

三是績效分析與評價。在財務(wù)收支真實性、合法性、合規(guī)性審計的基礎(chǔ)上，對金額差異較大、顯著不合理的事項，通過取證、核實，檢驗領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)活動的合理性、合規(guī)性、合法性，開展經(jīng)濟(jì)決策的效益性分析。

通過評價被審計單位政策傳導(dǎo)是否得力，管理決策是否有效，風(fēng)險防控是否得當(dāng)?shù)龋u估領(lǐng)導(dǎo)干部決策的規(guī)范性、資金運用的準(zhǔn)確性和前瞻性。

（2）關(guān)注固定資產(chǎn)管理的問題成因。

固定資產(chǎn)管理的審計，我們注重挖掘問題的來龍去脈，對問題成因進(jìn)行分類：

一是因歷史遺留問題導(dǎo)致的資產(chǎn)管理風(fēng)險。由于住房體制改革落實不到位、早年使用賬外資金購買固定資產(chǎn)及以外企名義購買公務(wù)用車等歷史遺留問題，以及由此產(chǎn)生的所有權(quán)糾紛在基層人民銀行仍大量存在。這類問題難以整改、協(xié)調(diào)成本大、易導(dǎo)致資產(chǎn)流失及法律風(fēng)險。二是因集體決策不當(dāng)導(dǎo)致的資產(chǎn)流失風(fēng)險。如未對項目可行性進(jìn)行充分研究和論證，未準(zhǔn)確評價項目的合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)性和效益性，未認(rèn)真聽取法律事務(wù)部門和外聘律師的意見，違規(guī)建設(shè)、改造和修繕房屋導(dǎo)致無法辦理產(chǎn)權(quán)證。這類問題如需整改，將面臨房屋資產(chǎn)的拆除風(fēng)險，導(dǎo)致資產(chǎn)流失。三是因內(nèi)控失效導(dǎo)致的職務(wù)案件風(fēng)險。以公車加油為例，通常由同一人保管加油卡實物和密碼，領(lǐng)導(dǎo)干部審批流于形式，往往導(dǎo)致車輛行駛、加油臺賬和加油站對賬單記錄不一致，潛藏較大的道德風(fēng)險。四是因制度要求導(dǎo)致的資產(chǎn)閑置問題。根據(jù)總行要求，房產(chǎn)租賃收益要悉數(shù)并入大賬，年底統(tǒng)一上劃，使基層行陷入“兩難”境地。一方面，擅自使用租賃收益違反了規(guī)定;另一方面，因收益無法使用降低了基層行對資產(chǎn)管理的積極性，容易導(dǎo)致管理效能低下，造成國有資產(chǎn)的閑置浪費。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的審計期限短，僅關(guān)注審計期內(nèi)的情況和資料，有時難以反映審計發(fā)現(xiàn)的全貌。因此，審計人員一是關(guān)注住房體制改革、重大政策發(fā)布、重要財務(wù)管理政策發(fā)布、重大資產(chǎn)購置、維修改造及領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)整等重要時間節(jié)點。二是跳出單位賬面資料，關(guān)注單位購置、維修改造資產(chǎn)過程中與外部單位的經(jīng)濟(jì)往來，對差額或內(nèi)外不一致的情況重點關(guān)注、進(jìn)一步調(diào)查核實。三是從房屋產(chǎn)權(quán)證明及交易合同入手，實地勘察、逐個盤點。對于難以解決的問題明確原因、劃斷責(zé)任，對于能夠解決的問題認(rèn)真分析、因地制宜、對癥下藥。

從問題成因入手開展審計分析，既能很好地發(fā)現(xiàn)審計線索，又解決了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計“畫句號、定責(zé)任”的問題。

3.關(guān)注新業(yè)務(wù)領(lǐng)域的聲譽(yù)風(fēng)險。

為全面評價領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)履職盡責(zé)情況，總行將與領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)相關(guān)、高風(fēng)險、可能影響人民銀行聲譽(yù)的事項納入審計范圍。針對新業(yè)務(wù)，審計人員著眼重要風(fēng)險點，探索審計評價方法。

以征信業(yè)務(wù)中的國家機(jī)關(guān)查詢?yōu)槔瑢徲嬋藛T圍繞聲譽(yù)風(fēng)險，緊扣違規(guī)查詢，對領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況進(jìn)行定量評價。審計人員審查提交資料的合法性、有效性、完備性，如果查詢依據(jù)不充分、查詢?nèi)藛T身份信息不真實、不完備，查詢?nèi)藛T可能會在未經(jīng)授權(quán)的情況下申請并實施查詢。在現(xiàn)有法律法規(guī)不健全的情況下，征信部門會由于內(nèi)部控制不到位、制度執(zhí)行不力，征信查詢知識未普及、單位間溝通協(xié)調(diào)不暢，甚至個別單位因畏于強(qiáng)勢機(jī)關(guān)或人情而實施違規(guī)查詢，嚴(yán)重影響了人民銀行的聲譽(yù)，并可能引發(fā)法律糾紛。審計人員通過領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)“不合規(guī)查詢”與“查詢總數(shù)”的比值，評估國家機(jī)關(guān)查詢業(yè)務(wù)的風(fēng)險控制程度。

目前沒有明確的制度要求國家機(jī)關(guān)查詢須提供被查詢?nèi)说臅媸跈?quán)證明，除公檢法等單位在辦案查詢時可不經(jīng)被查詢?nèi)耸跈?quán)，其他單位也可能未經(jīng)被查詢?nèi)耸跈?quán)實施查詢，查詢風(fēng)險的控制轉(zhuǎn)移到了人民銀行。審計人員通過查看該授權(quán)控制的記錄，來判斷相關(guān)負(fù)責(zé)人的履職有效性。

通過不合規(guī)查詢比率的計算和授權(quán)控制的把握，來衡量領(lǐng)導(dǎo)干部的風(fēng)險控制能力及對征信業(yè)務(wù)的管理水平，為評價領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)程度提供參考。

4.關(guān)注附屬單位監(jiān)督管理的“紅線”。

近年來，附屬單位管理一直是審計關(guān)注的重點，轄內(nèi)中心支行的附屬單位主要包括食堂、招待所、培訓(xùn)中心及社團(tuán)學(xué)會，根據(jù)審計情況來看，附屬單位的財務(wù)管理水平低下、財經(jīng)紀(jì)律執(zhí)行不力，是審計監(jiān)督的薄弱地帶。

以食堂為例，有190名在職員工的某市中心支行機(jī)關(guān)食堂采取承包的方式運營，自主經(jīng)營、獨立核算，虧損部分由機(jī)關(guān)財務(wù)彌補(bǔ)，其中職工餐按每人中餐28元的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼，早餐自費，職工刷卡消費。審計組抽查了該行食堂2018年12月職工中午就餐情況：當(dāng)月就餐刷卡記錄為3 540人次，對應(yīng)的職工餐消費額應(yīng)為99 120元。然而當(dāng)月機(jī)關(guān)財務(wù)對職工餐部分的補(bǔ)助為111 720元，按每人每天28元的標(biāo)準(zhǔn)測算，相當(dāng)于當(dāng)月刷卡消費3 990人次，與實際刷卡次數(shù)不符。審計組又調(diào)閱了12月份的人事考勤記錄，當(dāng)月請假、外調(diào)、開會等各種因素曠工人次達(dá)到345人次，與職工刷卡情況相符。在食堂相關(guān)人員無法解釋的情況下，為進(jìn)一步查明原因，審計組進(jìn)行了現(xiàn)場突擊盤點，發(fā)現(xiàn)大量新進(jìn)食材未進(jìn)行庫存登記，而是由采購人員自行建立手工小賬核算，實際接待量、接待餐標(biāo)準(zhǔn)與接待賬務(wù)清單登記出入較大，根據(jù)手工賬顯示，食堂多次通過偽造職工就餐人數(shù)，套取福利費，用于超標(biāo)準(zhǔn)、超次數(shù)接待，其中12月份套取福利費12 600元。

食材采購控制失效、套取福利費用于違規(guī)公務(wù)接待的現(xiàn)象，觸犯了“紅線”。反映了相關(guān)負(fù)責(zé)人紀(jì)律意識淡薄、知規(guī)違規(guī)，在當(dāng)前高壓態(tài)勢下，領(lǐng)導(dǎo)干部仍未切實履行職責(zé)，對附屬單位的財務(wù)監(jiān)督不力。

三、啟示

緊扣“領(lǐng)導(dǎo)干部履職活動”這一主線，從財務(wù)績效和問題成因的角度開展分析，以聲譽(yù)風(fēng)險和“紅線”行為為抓手，給人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的深化探索提供了思路，也為其他單位開展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計提供了參考，啟示如下：

一是財務(wù)管理方面更加關(guān)注資金運用效益。隨著監(jiān)督力度的逐步加大，“八項規(guī)定”約束機(jī)制的常態(tài)化，合規(guī)性問題日益減少，財務(wù)執(zhí)行更注重績效性，審計的重點開始向資金運用的效率性和效果性方面轉(zhuǎn)移，財務(wù)績效相關(guān)的審計方式和方法成為下階段探索的重點之一。

二是固定資產(chǎn)管理方面更好的界定了責(zé)任。固定資產(chǎn)管理不僅是歷史遺留問題最集中的領(lǐng)域，管理模式受政策影響也較大。結(jié)合歷史背景和政策變化，深入剖析固定資產(chǎn)問題產(chǎn)生的原因，不僅提升了審計發(fā)現(xiàn)的價值，而且更好的解決了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計“畫句號、定責(zé)任”的問題。

三是新業(yè)務(wù)領(lǐng)域方面更加注重聲譽(yù)風(fēng)險的防范。隨著金融信息泄露、非銀行機(jī)構(gòu)風(fēng)險事件頻發(fā)、金融消費者維權(quán)意識逐年增強(qiáng)，一旦上述領(lǐng)域出現(xiàn)問題會直接對人民銀行的聲譽(yù)造成影響。人民銀行總行更加關(guān)注高風(fēng)險領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)活動，國家機(jī)關(guān)查詢業(yè)務(wù)風(fēng)險控制程度的評價為探索新業(yè)務(wù)領(lǐng)域的審計提供了可資借鑒的方法。

四是附屬單位監(jiān)管方面將持續(xù)關(guān)注“紅線”問題。高壓反腐態(tài)勢下的內(nèi)部審計，關(guān)注“紅線”、“底線”問題成為新常態(tài)。以機(jī)關(guān)食堂為代表的附屬單位財務(wù)經(jīng)營管理成為審計監(jiān)督的重點，也是深化領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的重點領(lǐng)域之一。

（作者單位：中國人民銀行武漢分行）