政府官員腐敗風險的審計監控機制初探

熊祎萍 宋夏云

【摘 要】國家審計是反腐敗體系的重要組成部分，它在政府官員腐敗風險管理中具有重要地位。政府官員腐敗風險的審計監控機制包括腐敗風險預警機制、信息溝通機制、審計結果公開機制、審計處罰機制和責任追究機制，其機制有效運行的保障條件包括政策法規保障、機構和人員保障、審計獨立性保障和信息技術保障等。

【關鍵詞】政府官員腐敗;風險管理;審計監控機制;保障條件

一、引言

腐敗是利用公共權力獲取私人利益的過程，是一種權力異化現象（崔云等，2015）。黨的十九屆四中全會指出，要把“堅持和完善黨和國家的監督體系，強化對權力運行的制約和監督”作為重大戰略任務來部署。國家審計（或政府審計）作為黨和國家監督體系的重要組成部分，它是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要機制。目前，如何完善審計監控機制以防范權力腐敗？如何提高權力制約與監督效率以更好地促進全面深化改革是我國國家審計機關面臨的重大課題。本文基于政府官員腐敗風險管理的視角，對國家審計監控機制進行研究。首先，筆者討論了政府官員腐敗風險審計監控機制的設計原則;其次，對政府官員腐敗風險的審計監控機制進行了初步設計;最后，分析了政府官員腐敗風險審計監控機制的運行保障條件。

二、政府官員腐敗風險的審計監控機制的涵義和設計原則

1.政府官員腐敗風險管理的目標和流程。

政府官員腐敗風險管理的目標是指政府官員腐敗風險管理實踐活動的預期效果和最終境地，其核心流程包括風險識別、風險評估和風險應對。在政府官員腐敗風險管理中，國家審計（或政府審計）具有專業性、全面性、經常性、綜合性以及建設性等方面的特點（李明輝，2014）。在政府官員腐敗風險管理中，國家審計具有預防、揭示和抵御等功能（宋夏云等，2016;郭芮佳等，2018）。

2.政府官員腐敗風險審計監控機制的設計原則。

政府官員腐敗風險的審計監控機制是指合理保證國家審計在政府官員腐敗風險管理中的功能得到有效發揮的各種措施、方法和手段的總稱。筆者認為，政府官員腐敗風險審計監控機制的設計，其原則主要有：

（1）以腐敗治理為導向。

政府官員腐敗風險審計監控機制的設計首先應當堅持以腐敗治理為導向，充分發揮國家審計反腐敗的作用。在政府官員腐敗風險的審計過程中，以腐敗治理為導向，將腐敗行為作為審計的重點，能有效預防、揭露和懲治政府官員的腐敗，使得腐敗審計更具有針對性。

（2）理論與實務相結合。

政府官員腐敗風險審計監控機制的設計應當做到將理論與實務相結合。審計機關實際執行審計程序時，面臨不同的情況時側重點不同，這就要求政府官員腐敗風險審計監控機制在運行過程中應當結合實務，針對實務中面臨的不同情況，機制運行的側重點也應有所不同。例如，針對政府采購、招投標等腐敗風險較高的關鍵職位的審計，應當努力發揮國家審計預防腐敗的功能，減少腐敗行為導致的負面影響，對于一些腐敗低發領域，則主要側重于國家審計揭露腐敗的功能。

（3）靈活性。

靈活性是政府官員腐敗風險審計監控機制設計和運行不可缺少的特性。靈活性原則要求機制在實際運行過程中不是一成不變的，審計機關和人員在執行審計的過程中要靈活變通地運用該機制，使機制在不同情況下都能更高效地運行，從而在實務中更有效地發揮國家審計反腐敗的作用。

三、政府官員腐敗風險的審計監控機制設計

1.現有文獻梳理。

近年來，國家審計一直在探索如何高效參與腐敗治理，經濟責任審計制度、審計結果公告制度等都是國家審計參與腐敗治理的制度建設，但得到的效果有時卻不盡如人意。如何建立有效的腐敗風險管理審計監控機制顯得尤為重要。

目前關于政府官員腐敗風險的審計監控機制的探討，代表性觀點如下：魏昌東（2010）認為，基于審計的腐敗發現、防御與治理功能，審計被多項區域性、國際性反腐敗公約列為腐敗治理的積極性預防措施。劉家義（2012）指出，國家審計作為國家治理內生的“免疫系統”，防范和揭露腐敗、增強國家治理系統的“免疫力”是其義不容辭的職責。馬志娟（2013）以政府問責為紐帶，將腐敗治理和經濟責任聯系在一起，從完善經濟責任審計問責制的視角，尋找治理腐敗的有效途徑。鄭石橋（2014）認為，國家審計是公共權力機會主義治理機制中的重要組成部分，國家審計起到了事前制衡、事中監督、事后問責的功能。崔云、朱榮（2015）認為，基于國家審計與腐敗之間的關系，國家審計應該從權力審計、審計信息共享機制、審計監督的協作機制、審計預警機制、國際借鑒等方面實現腐敗治理。封桂芹（2015）認為，經濟責任審計的終極目標是治理目標，即提升國家治理水平，實現良治或善治，而不管是實現治理目標還是社會目標，都需要強化腐敗治理。從上述文獻中可以看出，國家審計是有利于政府官員腐敗治理的。對于政府官員腐敗，國家審計主要起到事前預防、事中監督、事后問責的功能，因此，政府官員腐敗風險的審計監控機制應當主要通過審計預防、揭露和懲治腐敗來體現。

2.基于國家審計程序的分析。

基于國家審計程序來分析政府官員腐敗風險的審計監控機制。首先，干部管理部門要在黨委和行政部門同意的情況下委托審計機關進行審計。審計機關接受審計委托后，要制定審計計劃然后執行審計程序;其次，在審計過程中，審計、紀檢、監察、司法機關之間要協同配合，從而更好地完成審計工作;最后，審計執行結束后審計部門要將審計報告移送相關部門，相關部門對被審計對象的腐敗行為進行處理處罰后，審計機關可能還要進行后續的跟蹤審計。政府官員腐敗風險的審計監控機制如何在執行審計程序的過程中高效運行，它關乎著審計機關反腐敗功能能否得到有效發揮。

3.筆者的歸納。

基于上述分析，筆者認為，基于國家審計程序，政府官員腐敗風險的審計監控機制包括：腐敗風險預警機制，對可能形成的政府官員腐敗風險進行預警，發揮審計對于預防和揭露腐敗的作用;信息溝通機制，審計機關在審計過程應當與干部管理部門、黨委和行政部門等充分進行信息溝通，實現信息共享;審計結果公開機制，審計機關應當將相關的審計執行過程、審計結果、審計處理處罰意見及處理處罰意見的執行進程和結果向有關部門和社會公示;審計處罰機制，審計機關應當被賦予一定的審計處罰權力;責任追究機制，充分應用審計結果，形成政府問責制。這些機制的高效運行，它有利于有效識別、評估和應對政府官員腐敗風險，降低由于腐敗產生的不利影響。以下筆者對其進行簡要分析：

（1）腐敗風險預警機制。

在大數據時代，對政府官員腐敗風險進行預警，需要先進的數據存儲和數據分析技術、龐大的審計預警數據體量以及大量熟悉掌握審計技術和計算機技術的復合型人才。政府官員腐敗風險預警機制，就是及時對政府官員腐敗風險的相關事項進行識別和評估，將獲得的信息進行整理并提供給有關部門或人員，以作為其開展進一步調查的依據。腐敗風險預警機制可分為大數據風險信息采集、風險信號傳遞、風險分析和風險預警幾個過程，這一機制的有效運行能夠在腐敗行為尚未發生或尚未被發現之前提供預警，在一定程度上預防腐敗的滋生或加快揭露腐敗的進程。

（2）信息溝通機制。

信息溝通機制包括審計機關與其他部門進行信息溝通、審計機關面向社會凝聚腐敗治理的社會力量。

在執行審計程序的過程中，審計機關應當與紀檢委、監察委等機關充分進行信息溝通，實現信息共享。紀檢監察的調查屬于事后問責，審計機關與紀委、監察等具有反腐敗職能的部門加強協調合作與信息溝通，形成高效的聯動，不僅能形成有效的問責機制，在一定程度上也能預防腐敗的滋生。審計機關不僅應加強與紀檢委、監察委等機關的信息溝通，同時也要面向社會，凝聚腐敗治理的社會力量，這就需要社會公眾增強反腐意識，也需要法律法規明確規定社會公眾與審計機關進行溝通的途徑。

（3）審計結果公開機制。

審計結果公開，不僅能增加審計透明度，更能加強社會監督力量，提高審計的約束力，使得政府官員“不敢腐”，促進最終“不想腐”的思想的形成。《審計法》第36條規定：“審計機關可以向政府有關部門通報或者向社會公布審計結果”，“可以”一詞，意味著審計機關就審計結果是否公開這一行為上具有選擇權，而審計結果公開機制的有效運行意味著此處“可以”一詞應改為“應當”，將審計結果公開從選擇權變為一種強制約束，增加審計透明度。當然，審計結果公開也不能一蹴而就，并不是所有的信息都應當公開，例如，審計過程中涉及國家機密、商業機密等內容不應向社會公眾披露，但有關這部分敏感信息的審計過程仍應做到透明。因此，有關《審計法》第36條公布審計結果的內容應該改為有針對性的強制，進一步詳細描述有哪些信息應當強制向有關部門和社會公開，而不是以“可以公開”一筆帶過。此外，由于我國實行行政性審計，審計機關屬于國家行政部門的一部分，意味著審計結果的公開必須經過政府的審批，為提高公布內容的的獨立性，應當適當減少審計結果公開的審批流程，給予審計機關更多的決定權。

（4）審計處罰機制。

審計處罰機制體現的是審計在懲治腐敗方面的作用。《審計法》及其他相關法律法規并沒有明確賦予審計機關審計處罰權，根據《審計法》第41條規定：對違反國家規定的財政收支、財務收支行為，依法應當給予處理、處罰的，在法定職權內作出審計決定或者向有關主管機關提出處理、處罰的意見。可見，審計機關只有在特定情況下才擁有審計處罰權，并且，法律法規并沒有明確指出審計機關在何種情況擁有審計處罰權，大多數情況下，審計機關只有建議權，具體的處理處罰由其他部門實施。相關法律法規應當擴大審計在處理處罰方面的權力，例如，對于不配合審計人員工作的行為應明確賦予審計機關相應的審計處罰權，在一定程度上擴大審計機關的職權范圍，強化審計在懲治腐敗方面的作用。

（5）責任追究機制。

責任追究機制，即充分應用審計結果，形成政府問責制。1988年，litgaard用公式“腐敗=壟斷+自由裁量權——問責”描述了腐敗、壟斷、自由裁量權以及問責四者之間的邏輯關系，說明責任追究機制越完善，腐敗問題就會越少。責任追究機制的有效運行可以為腐敗治理提供有效路徑，同時，腐敗治理有利于責任追究機制的運行，二者相輔相成。但腐敗的揭露和懲治并不是審計機關監控腐敗的最終目的，審計機關監控腐敗的最終目在于：通過審計及時發現腐敗問題，推動審計制度的完善，從根源上預防腐敗的滋生，從而實現長久的良治。為此，需要不斷完善審計問責的相關法律法規，為政府問責提供法律依據，保證問責程序的透明性，降低問責程序的主觀性和隨意性，同時，還應拓寬問責范圍，不僅追究“有過”，同時還要追究“無為”。

四、政府官員腐敗風險審計監控機制的運行保障條件

1.政策法規保障。

政府官員腐敗風險審計監控機制運行的法律法規保障包括明確國家審計在腐敗治理中的作用邊界、建立審計機關與其他相關部門之間明確的信息交流與反饋制度、強化審計結果公開制度等。

法律法規應當對國家審計在腐敗治理中的角色、職權等給予更明確和正式的授權，明確審計的作用邊界，加大國家審計在腐敗治理中的權力，對于不配合審計人員審計的情況要明確相應的法律后果，在一定程度上要賦予審計機關審計處罰權，并明確切實有效的處理處罰規定。法律法規應當建立審計機關與其他相關部門之間明確的信息交流與反饋制度，明確審計機關與其他相關進行信息交流的流程和方式，降低信息交流的隨意性，保障其他機關能在審計機關執行審計過程中給予充分的配合，提高信息交流的效率。審計結果的公開，要求審計機關要對腐敗審計的結果對有關部門和社會公開，對于涉及國家機密和商業機密等敏感信息，即便不能公開全部內容，也應當確保審計過程的透明性。

2.機構和人員保障。

政府官員腐敗風險審計監控機制運行的機構和人員保障可分為兩部分：審計機關和人員與其他相關部門和人員之間的充分溝通交流、審計機關和人員的自我提高。

審計機關應加強與紀檢、監察和司法機關的協調配合。相關法律法規應明確規定審計、紀檢、監察、司法等機關間如何協調配合，降低各機構在工作過程中相互推諉的可能性，保障政府官員腐敗風險審計監控機制的高效運行。對于各機構人員違反相關規定造成的后果要明確并追究其法律責任。審計、紀檢、監察、司法機關與人員的協調配合有助于審計人員發現腐敗的線索并進行高效交流，提高審計質量。

新形勢下，面對繁重的反腐任務與有限的審計資源之間的矛盾，審計機關和人員應當在典型的腐敗審計過程中發現不足、總結規律，提升反腐敗工作的效率，實現以少量腐敗審計案例達到廣泛的反腐效果的目的。同時，新形勢下腐敗的表現形式也越來越多樣化和隱蔽，審計機關應注重培養和吸收了解法律知識的審計人員，提高其在腐敗審計過程中的專業勝任能力。

3.審計獨立性保障。

根據《審計法》的規定，審計機關應獨立開展審計活動，且其活動不應受其他因素的影響。獨立性是審計的靈魂，對于政府官員腐敗審計，保證審計的獨立性顯得尤為重要，不能讓審計在一定程度上受制于被審計對象從而降低審計的獨立性。我國國家審計管理體制屬于行政型審計模式，實際執行審計的過程中，尤其是地方審計機關在執行審計的過程中，很大程度上歸地方行政機構而不是上級審計機關領導，難以保證腐敗審計的獨立性和權威性。筆者認為，要提高腐敗審計的獨立性，應當減少行政對于腐敗審計的干預，使得審計機關能有效揭露本級政府和相關部門中存在的腐敗風險，保障政府官員腐敗風險審計監控機制的有效運行。

4.信息技術保障。

在大數據時代，政府官員腐敗風險的審計監控機制的運行要依靠先進的信息技術來保障。例如，對政府官員腐敗風險進行預警，就需要先進的數據存儲和數據分析技術、龐大的審計預警數據體量以及大量熟悉掌握審計技術和計算機技術的復合型人才。審計機關應當應注重吸收和培養具有信息技術技能和審計技術的復合型人才，提升審計人員的大數據意識，加強信息技術在政府官員腐敗風險的審計監控中的有效應用。

五、研究結論

政府官員腐敗風險的審計監控機制是指合理保證國家審計在政府官員腐敗風險管理中的功能得到有效發揮的各種措施、方法和手段的總稱。政府官員腐敗風險審計監控機制的設計應當遵循腐敗治理導向原則、理論與實務相結合原則、靈活性原則。通過對現有文獻的梳理以及結合我國實情，筆者認為，政府官員腐敗風險的審計監控機制包括腐敗風險預警機制、信息溝通機制、審計結果公開機制、審計處罰機制和責任追究機制。腐敗風險預警機制能降低腐敗風險，預防政府官員腐敗的滋生、及時揭露政府官員腐敗行為;信息溝通機制有利于審計機關與紀委、監察等各機關等充分進行信息溝通，實現信息共享，提高審計效率;審計結果公開機制增強了審計的透明度;審計處罰機制賦予審計機關相應的審計處罰權，加強審計的監督作用;責任追究機制落實了政府問責，可以有效懲治腐敗。政府官員腐敗風險審計監控機制的高效運行，應當通過完善政策法規、加強各機構與各人員之間的溝通、提高審計人員專業勝任能力、保證審計獨立性、加強信息技術運用等條件來保障。

參考文獻

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[2]封桂芹.經濟責任審計對腐敗治理的作用機理研究[J].經濟研究參考，2015，（68）：64-68.

[3]劉家義.論國家治理與國家審計[J].中國社會科學，2012，（6）：60-72.

（作者單位：浙江財經大學會計學院）