PPP模式在水環境治理中的應用研究

楊恩慧 高旭

【摘要】以河南省魯山縣沙河生態修復與提升PPP項目為研究對象，闡述PPP模式在水環境治理方面的采購模式、社會資本、回報機制、施工監理，然后分析PPP模式在魯山縣沙河項目存在的工程難度大，考核評價體系缺失等制約性因素，從而提出加強政府統一協調，構建合理的考核評價體系以保證PPP項目的完成和落實。

【關鍵詞】PPP模式;回報機制;績效考核評價體系;規范化

一、引言

PPP模式運用到水環境治理中是非常適合的，因為水環境治理短期內需要大量的資金投入，對于政府財政壓力較大，采用PPP模式有助于解決這一問題。近幾年黨中央對生態環境格外的重視，魯山縣沙河項目應運而生，但是面對如此大型的生態修復與提升項目，如何做好項目的招標、采購、施工、監理和績效考核是一項很重要的問題，這對于項目的成功是非常重要的。

二、魯山縣沙河生態修復與提升項目簡介

魯山縣沙河生態修復與提升工程總投資12.67億元，由政府和社會資本方共同出資完成建設，項目總規劃面積52.38平方公里，計劃在三年內建成，運營期為13年，其包括了水利工程、橡膠壩工程、景觀工程、道路工程四大子工程。

項目的合作范圍為政府和社會資本方按1∶9比例共同出資項目總投資的20.02%作為項目資本金。在政府與社會資本方簽訂PPP合同后，成立項目公司，由項目公司投入項目建設所需的全部資金，并負責項目的投資、建設、運營維護和移交。

三、魯山縣沙河PPP項目的具體分析

（一）項目的運作方式

沙河的治理注重生態環境的改善和旅游勝地的打造，在治理水環境的同時也創造了經濟收入，因此大量的資金投入不可避免，故該項目采用BOT方式進行運作，即建設—運營—移交。該項目耗資巨大，短期內難以看到經濟成效，為減輕當地政府的財政壓力，政府和社會資本共同出資成立了SPV（項目公司）。由SPV完成本項目的設計優化、融資、建設、運營、移交等。

（二）施工監理

項目確定后，經魯山縣水利局委托，對項目施工監理進行公開招標，范圍主要是該項目的準備階段，施工階段，竣工結算階段以及保修期全工程監理。項目的施工監理是項目中的重要一環，項目是否能夠達到預期目標，關鍵在于這一環，所以必須按照標準嚴格進行開標、評標和定標。

（三）回報機制

合理的回報機制是項目成功的先決條件，該項目是為了生態修復和景觀建設屬于公益性質，因此該項目采用政府可行性缺口補助的方式作為回報機制。在使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報的情況下，由政府以財政補貼、股本投入、優惠貸款和其他優惠政策的形式，給予社會資本或項目公司經濟補助。

（四）績效考核

PPP模式的績效考核是非常重要的，政府付費額度包括可用性付費和按績效付費，按績效付費是契約精神的體現。通過查閱相關資料發現，該項目的績效考核主要包括以下幾個方面：工程質量、工程組織情況、工程進度情況。但是并未制定具體的績效考核標準，由此可見定量化的績效考核尤為重要。

四、魯山縣沙河PPP項目的運作特點

（一）項目工程大專業性強

專業性強是水環境治理類PPP項目的顯著特點，不論是前期的帶技術方案招標還是后面績效設定都面臨著巨大的挑戰，尤其是像魯山縣沙河項目，項目總規劃面積52.38平方公里，其中還包含了水利，道路，景觀等工程，工程量和工程難度大。與此同時高難度也意味著高創新，傳統的方案，技術和模式已經不能滿足沙河項目的需求，因此沙河項目的特點就是水環境治理大工程帶來的高度的專業性和創新。

（二）項目綜合性比較明顯

就魯山縣沙河生態修復與提升工程來講，項目總共包含了水利，道路，景觀等重要的三個方面，不僅要從治理水環境的專業性方面考慮而且要從景觀的美觀性方面考慮，而且在道路工程方面也要充分考慮工程規劃的合理性。采取綜合手段治理才能恢復沙河生態，凸顯水清，景美的預期目標，實現綜合效應。

（三）采用公開招標的方式建設項目工程

本項目一共包含四個子項目涉及生態的修復提升，景觀的美化，水利工程的建設，這些工程的完成需要承包公司有過硬的技術支撐，還需要有充足的資金和經驗來面對建設過程中出現的突發性問題，采用公開招標的方式可以幫助政府選擇最適合的社會資本來承包建設工程，實現項目的最優解。

五、措施建議

沙河PPP項目的建設是一個復雜的系統工程，需要統一的項目規劃又需要強有力的項目公司去執行，還需要政府在PPP模式中改變自己的定位，同時需要一套定量化的績效考核標準來進行考核，這樣才能達到治標又治本的效果。

（一）統一規劃管理

沙河項目中包含四大子工程，屬于不同的技術門類，如果不采取統一的管理規劃，很容易出現項目之間銜接不緊密，不能夠達到當初生態修復與提升和景觀設計一體化的預期目標，生態的治理和環境的美化是沙河項目的核心。統一的規劃可以做到統籌兼顧，在避免資源浪費的同時可以著眼于全局，做到四大工程之間的協調建設。

（二）政府的出資代表應轉變角色

在PPP模式中，地方政府都有出資代表一般由一個企業擔任，從而使政府參與到項目公司的組建中。在當前PPP項目實施過程中，很多代表政府的出資方不能及時轉變自己的角色和觀念，依舊把自己當作監管方，來行使監管權利，要去“管”社會資本方。忽略了自己應該和社會資本方一條心，一起經營PPP項目，一起面對困難！

（三）實行定量化的績效考核標準

為了避免沙河項目出現可用性付費和績效掛鉤比例不足的問題，應制定定量化的績效考核標準，工程達標一部分給一部分的錢，規范化應該是PPP項目的核心。因為在實際案例中，一些PPP項目本質上還是延長版的BT，只為了能夠拿到大頭的工程款而不管之后的運營，甚至將運營交給其他運營公司，這種項目和操作方式，嚴重背離了PPP模式的初心。此次沙河項目的建設期三年，運營期13年為避免這種情況的發生，一定要制定合理的績效考核標準，形成系統的績效考核標準。

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