新形勢下的亞太區域經濟合作

張蘊嶺

【內容提要】亞太區域經濟合作的基礎是東亞與北美在經濟上建立基于市場開放規則的鏈接。東亞地區的經濟重心和增長活力主要依靠中國，而北美的經濟中心在美國。因此，中美之間的經濟鏈接與開放合作是亞太區域經濟合作的基礎。當前，亞太區域經濟合作進入了新的發展階段，出現了一些新變化，其中最為突出的是美國亞太區域合作政策的轉向。受美國相關政策變化和新冠肺炎疫情等影響，以亞太經合組織（APEC）為框架的亞太地區整體經濟合作的動力減弱。為應對百年未有之大變局，APEC領導人需要就新形勢下APEC的發展進行深入討論，在發展方向、推進方式、發展目標等方面達成重要共識。這樣不僅可以為在新形勢下推動APEC發展提振信心，而且可以在全球保護主義盛行、經濟發展面臨諸多不確定性的情況下，為推動世界各國開放合作發展釋放積極的信號。

【關鍵詞】亞太;APEC;區域經濟合作;東盟;中美關系

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2020.11.002

亞太地區涵蓋了世界前三大經濟體，經濟聯系緊密，在經濟總量和經貿規模方面都位居世界前列，其發展走向與政策導向對世界經濟發展有著極為重要的影響。近年來，亞太地區的經濟關系出現了一些新變化，其中最為突出的是美國的亞太區域合作政策出現轉向，特別是美國對華政策從“再平衡”到“脫鉤”，使世界上兩個最大的經濟體走向競爭性對抗，極大減弱了亞太地區經濟合作的動力。

亞太區域經濟合作層次及發展進程

亞太地區經濟合作的主導方向是推動市場開放下的緊密經濟聯系，即建立基于市場開放規則的貿易與投資關系。開放的亞太區域經濟合作是多層次的：第一層是亞太整體層面，主要框架是亞太經濟合作組織（APEC）;第二層是次區域層面，主要包括北美、東亞地區相關國家簽訂的自貿區協議;第三層是雙邊自貿區協議。不同的發展水平與經濟制度，使得亞太地區的經濟合作呈現發展結構多層次、發展特征多樣性、發展水平不平衡以及各參與主體經濟合作能力存在較大差異等特點。因此，我們難以用單一的框架與標準來觀察亞太區域經濟合作，需要具體分析各個不同層次的關系與發展情況。

第一，就亞太地區整體而言，APEC是開展區域經濟合作的主框架。以APEC為框架的亞太地區經濟合作已經有30多年的歷史，其合作歷程頗為波折。1994年，APEC峰會在印尼茂物召開，此次會議制定了以構建亞太地區開放大市場為宗旨的“茂物目標”（Bogor Goals）。按照目標規劃，發達經濟體和發展中經濟體將分別于2010年前和2020年前實現貿易和投資自由化，但這一目標并沒有達成。

1997年爆發的亞洲金融危機打亂了APEC原有的部署，本想通過一些部門“先期開放”的激進計劃被終止，APEC發展進入調整期。進入21世紀，APEC成員為推進“茂物目標”的實施簽署了多項共同協議，如2001年通過《上海共識》、2005年通過《釜山宣言》、2006年通過《河內行動計劃》等，但未見顯著成效。

到2010年，APEC發達經濟體成員未能如期實現全面開放市場的目標。同年，橫濱APEC部長級會議提出推進亞太自貿區（FTAAP）計劃，但該計劃在推動中遇到了困難。2009年，美國宣布領導構建《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP），破壞了APEC的統合框架。隨后，東亞地區也采取行動，決定推進《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）。經過反復溝通，2014年在北京召開的APEC領導人非正式會議同意由中國和美國牽頭，對FTAAP進行戰略性研究。然而，由于各國之間存在較大分歧和美國致力于推動TPP的發展，這項研究工作最后無果而終。事實上，力圖通過構建單一亞太自貿區來實現原來設定的亞太經濟合作目標很難行得通。

近幾年，APEC的發展遇到了危機。2017年，美國在APEC峰會上無端責難中國，破壞了APEC的合作精神。2018年，由于成員之間存在嚴重分歧，APEC峰會沒有發表共同聲明。2019年，因智利國內局勢不穩，APEC領導人非正式會議被迫取消。在新冠肺炎疫情影響下，原定于2020年在馬來西亞召開的APEC領導人非正式會議將改為線上舉行。屆時，各國領導人需要就如何進一步加強合作應對新冠肺炎疫情、如何通過開放合作重振亞太地區經濟進行討論并達成共識。

值得注意的是，特朗普執政后奉行“美國優先”政策，對亞太地區經濟合作產生嚴重負面影響。特朗普當局對中國施行貿易制裁和技術封堵，推動構建基于所謂“共同價值理念”的供應鏈圈，實際上拋棄了亞太地區的合作精神。由于新冠肺炎疫情肆虐全球，各成員不得不實施封閉措施。在這種嚴峻形勢下，一些成員特別是美國政府一味挑起所謂“國家安全”議題，阻止疫情防控物資的流通，導致以APEC為主軸的亞太經濟合作機制幾乎無所作為。在此背景下，亞太地區經濟合作面臨更為嚴峻的形勢。[1]

第二，亞太地區次區域合作基于不同的目標和形式有不同的表現。在北美，由美國、加拿大、墨西哥構建的《北美自由貿易協定》（NAFTA）是開放程度最高、規則最嚴格的次區域安排。不過，美國向經濟欠發達的墨西哥全面開放市場，必然引發美國產業向墨西哥轉移的問題。這個問題一直是美國國內政治辯論的內容，導致NAFTA受到美國國內部分民眾的強烈反對。特朗普上任后，推倒了原來的NAFTA，并以雙邊談判的方式重構了美國、墨西哥與加拿大的自貿區安排，增加了強制性糾正貿易不平衡的條款，并且制定了阻止墨西哥和加拿大與所謂的“非市場經濟”國家（主要矛頭指向中國）自主進行自貿協定談判的條款，進一步凸顯了美國對地區自貿安排的主導權和控制權。

東盟是東亞地區構建自貿區的先行者。基于東盟區域組織框架的東盟自貿區采取了分步推進和分層安排的方式，即對欠發達的成員進行照顧并給予其過渡期。東盟通過推動區內開放，優化區內市場環境，既推動了區內貿易和投資的發展，又為吸引外來資本提供了優厚條件，從而極大提升了區內經濟增長活力。東盟以構建自貿區為基礎，進一步推動東盟經濟共同體建設。盡管當前東盟深化經濟合作的努力遇到了一些困難，但是其推動區內經濟合作的動力并沒有減弱。同時，東盟積極推動以自身為軸心的“東盟+”自貿區建設，先后推動了與中國、韓國、日本、澳大利亞、新西蘭以及印度的自貿區建設，為構建開放的東亞大市場奠定了基礎。

應該看到，亞太地區經濟鏈接加強的一個重要因素是中國經濟的快速發展。中國提供的優惠政策和良好的市場環境推動了供應鏈生產環節向中國轉移，使中國成為重要的供應鏈中心。因此，中國是亞太地區經濟保持增長活力的重要引擎。但是，中國的快速發展引起了美國的警惕和戰略焦慮，使得亞太經濟合作被嵌入越來越多的政治因素。奧巴馬執政時期針對中國推行“亞太再平衡”戰略，將中國視為挑戰者，啟動不包括中國且針對中國的TPP，希望通過不包括中國的市場框架與準入標準來削弱中國的競爭力，卻造成以APEC為整體框架的亞太經濟合作產生分裂。特朗普執政后，升級了針對中國的全面部署，在經濟、科技、教育和軍事領域把中國作為戰略競爭對手，并進行全面遏制。特別是在經濟領域，特朗普甚至聲言要與中國全面“脫鉤”，不僅以印太取代了亞太概念，而且把前者作為遏制中國發展的區域平臺。在此情況下，中美失去了共建開放、發展與合作亞太的政治認同與戰略基礎。沒有了中美經濟的緊密連接與合作，亞太區域經濟合作也就沒有了支柱。所以，若要推動亞太區域合作，就要重建中美關系的政治認同基礎。這是中國當前面臨的難題，也是亞太區域經濟合作面臨的嚴峻挑戰。如何改善中美關系，促使其重回推動亞太合作的軌道，成為維護亞太發展的重要議題。

亞太區域經濟合作的未來發展前景

就亞太地區的經濟合作而言，盡管APEC合作機制的成員框架依然完整，許多機制還在運行，但如果不能在推動亞太經濟合作上有新的作為，各成員對其信任度就會下降。回顧APEC發展歷程，在1997年亞洲金融危機發生后，APEC曾一度冷卻，原來設定的議程出現停滯，對其發展造成嚴重影響。當前，APEC領導人需要就新形勢下APEC的發展進行深入討論，在發展方向、推進方式、發展目標等方面達成重要共識。這樣不僅可以在新形勢下為推動APEC發展提振信心，而且可以在世界保護主義盛行、經濟發展面臨諸多不確定性的情況下，為世界開放合作發展釋放積極的信號。[3]

當前亞太地區各方最為關注的議題包括美國區域政策的改變、新冠肺炎疫情以及由此引起的經濟衰退。在此情況下，亞太地區經濟合作需要在以下幾個方面作出努力。一是阻止貿易保護主義和單邊主義，維護亞太地區開放與合作的大局;二是調整亞太合作的重點方向，聚焦推進務實有效的功能性合作，如進一步落實APEC在推進金融合作、綠色經濟、新能源、互聯互通等領域上達成的合作共識，并就實施情況進行及時梳理和審議，同時應特別重視推進亞太地區物流網絡、大數據網絡、數字化網絡的開放與合作，在新領域發掘面向未來的發展潛力與活力。

在自由主義“退潮”之后，各國將更加關注自身發展中的均衡、可持續問題。因此，未來亞太地區合作應更多關注社會普遍受益、公平受益以及提高公民參與能力等問題。APEC為實現亞太地區的共同發展設計了經濟技術合作議程，旨在提高欠發展經濟體的能力建設，其中包括勞動力技能和當地發展能力的提升。但是，由于缺乏具體項目的推進，這方面的成效有限。中國在“一帶一路”倡議中提出了共商共建共享的合作理念，把包括民心相通在內的互聯互通作為實現合作發展目標的重點，在推進亞太地區的功能性合作中，也應該把這些理念和方式融入亞太經濟合作的項目之中。[4]

亞太地區的經濟合作走過了幾十年的歷程，其最重要的意義是構建了基于亞太地區的合作理念與機制框架。區域合作的基礎是基于地緣互利的共識。在全球多邊體系面臨挑戰、全球化回擺的形勢下，區域合作大有進一步加強的趨勢。區域合作的需求不僅在于經濟發展，而且也具有很強的政治取向，即通過合作解決爭端、化解沖突、增進信任。亞太地區合作主要聚焦于經濟領域，但也有很強的政治導向。APEC作為亞太地區推動合作的主要平臺，在新形勢下需要有新的作為。

作為亞太國家，中國對亞太區域合作給予高度重視。中國不僅是亞太區域合作重要的參與者，也是重要的貢獻者。中國堅持開放與合作的大政方針不會動搖，并將以深化開放、真誠合作來聚攏亞太地區的大多數國家，消減單邊主義、敵對政治帶來的負面影響。面對諸多挑戰，亞太地區需要盡快回到合作共進的道路上來。

（作者系中國社會科學院學部委員，山東大學國際問題研究院院長）

（責任編輯：蘇童）

[1] APEC工商委員會在其報告中提出，應對新冠病毒的影響，僅靠各國自己不行，需要開放市場，促進有關防疫物資的流動，參見“Business Leaders Submit Recommendations to APEC Ministers Responsible for Trade to Address the COVID-19 Pandemic，” https：//www.apec.org/Press/News-Releases/2020/0725_ABAC1。

[2] 《日本高官：沒有印度就不簽 RCEP》，環球網，2019年11月30日，http：//www.myzaker.com/article/5de1a3be8e9f0926d82e657d。

[3] APEC經濟部長在2020年的聲明中指出，面對新冠肺炎疫情，APEC成員需要加強合作應對變化的形勢，推動地區經濟發展，需要維護一個健康、團結與包容的亞太共同體。參見https：//www.international.gc.ca/world-monde/international_relations-relations_internationales/apec/declarations/apec-covid-19.aspx？lang=eng。

[4] PECC在關于APEC未來發展的報告中強調促進社會/人的全面參與以及發展的可持續性。參見https：//www.pecc.org/research/apec-beyond-2020。