變動中的美歐安全關系與歐洲獨立防務建設前景

【內容提要】防務安全是歐美同盟關系的基石。美國特朗普政府不斷向歐洲施壓，催促歐洲滿足美國的單邊訴求，使得歐洲不斷強化防務一體化和獨立防務建設。特朗普“沖擊波”帶給德國的影響最大，令其向最主張歐洲獨立防務的法國靠攏。鑒于德國對歐盟的領導力，它也間接帶動整個歐洲獨立防務建設，尤其是軍備和軍工產業方面的一體化提速。防務依舊是歐洲一體化程度最低的領域之一，歐盟各國對美國和北約提供的軍事保護都存在著不同程度的依賴，歐盟的軍備整合計劃仍然受到美國和北約制約，歐洲的獨立防務建設仍面臨諸多內外困難，無法在中短期達到完全“戰略自主”的目標。

【關鍵詞】歐洲安全;歐洲防務建設;歐盟;北約;美歐安全關系

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2020.11.007

能否獨立保衛自己，是二戰后歐洲一直懸而未決的難題。歐盟雖然已成為世界第二大經濟體，在地緣上也已擴展至歐洲東部，但在安全上卻仍然依賴美國領導下的北約的軍事保護。特朗普任美國總統期間，歐美關系出現冷戰后前所未有的裂痕。除了關稅戰、外交戰之外，美國也對歐洲國家防務開支不足問題“惡語相向”，反復指責歐洲盟友是“賴賬者”（Deadbeats），搭美國的“便車”，[1]引發諸多歐盟國家的不滿。美國對歐政策調整是否會促使歐盟加速擺脫美國束縛，加快自主防務合作進程，值得進行深入研判。

歐洲防務建設的三種路徑

歐盟是一個非常復雜的國家聯合體，兼具超國家性和政府間性兩種性質，共同安全與防務政策（CSDP）是其中政府間色彩最濃的成分之一。在歐盟安全框架內，存在著持不同看法的三種力量。

第一種是繼承了戴高樂傳統，主張發展歐洲自身防務力量，獨立保障歐洲生存安全并對外投射影響力的法國。法國是聯合國安理會（UNSC）常任理事國，在冷戰期間就建立了核三角力量（即同時具備陸、海、空三基發射核導彈的能力），獨立制定了國家威懾和核武器部署原則。法國是歐盟內獨立意識最強的國家，在戴高樂任總統時期曾退出北約，直至2009年才重返該組織。在歐洲一體化合作擴展到防務領域后，法國希望歐盟成為其“力量倍增器”，以歐洲的“偉大”實現法國的“偉大”，讓歐盟成為世界格局中的重要一極。

第二種是地處與潛在地緣政治敵手（俄羅斯）交鋒“前線”的波蘭、羅馬尼亞、波羅的海三國、瑞典等中東歐、北歐國家以及荷蘭等親美國家（英國在“脫歐”之前屬于這一陣營）。相比歐盟，它們更加相信美國和北約保衛其安全的能力，也有很強的意愿維系跨大西洋關系，對俄羅斯則有更嚴重的“信任赤字”。有的中東歐國家（如波蘭）對“多邊主義”機制不太信任，[2]甚至認為歐盟的“戰略自主”不過是法國“反美主義”的“陰謀”。再比如丹麥，拒絕參加任何可能給歐盟增加軍事內容的合作，“選擇不加入”歐盟的共同安全與防務政策。

第三種則是介于上述二者之間，既愿意適度推進歐洲防務一體化，又堅持北約作為歐洲防務主體的地位不可動搖的歐盟成員國，如德國。在冷戰期間，德國部隊完全由北約控制，自身并沒有真正的參謀人員。冷戰結束后，德國對美國的安全依賴大大降低，更愿意將防務政策納入歐盟的職權范圍，其安全政策逐漸“歐洲化”（Europeanization），并且和法國之間的軍事合作日益密切。不過，德國也認可美國前國務卿奧爾布萊特關于歐盟和北約防務分工的“3D”講話原則，即歐洲的共同防務“不脫離”（No Delinking）北約，不得與北約功能和任務“重疊”（No Duplicating），不得“歧視”（No Discrimination）非歐盟成員國的北約盟國。[3]這就意味著歐盟的防務建設不能替代北約，只可發揮輔助作用。

冷戰后，歐盟安全的總體發展進程與以德國為代表的第三種力量的理念相近。一方面，歐洲各國普遍認為“為了應對國際危機，歐盟必須擁有自主行動能力，得到可靠的軍事力量支持。歐盟可決定使用這些力量的手段，并去做這樣的準備”。[4]1999年負責協調歐洲防務的西歐聯盟（WEU）并入歐盟，隨后歐盟成立了“歐洲軍團”“歐洲快速反應部隊”和各種“戰斗群”（Battle Groups），并開展了數十次小規模的“共同防務與安全政策”民事和軍事行動任務，比如打擊非洲之角的海盜，維護海上航行安全等。另一方面，歐盟的防務建設和軍事行動仍從屬于北約的領導和整體安排。法國因其主張在歐洲少有追隨者，不得不同意大西洋聯盟“是各成員國進行集體防御的基礎”。[5]在2016年發布的《歐盟外交與安全政策的全球戰略》中，美國是唯一一個被歐盟定義為核心伙伴的國家，而聯合國和北約這兩個國際組織也被定義為核心伙伴。[6]可見，同北約的合作對歐盟意義重大。

按照上述思路構建的“美主歐從”歐洲安全架構在美歐關系協調順暢的時期比較穩定。然而，2014年烏克蘭危機后歐洲重現地緣政治問題，美國特朗普政府上臺后又輕視盟友、處處強調“美國優先”，這些因素疊加促使歐洲內部第三種力量特別是德國的“戰略自主”意識增強，出現向法國靠攏的趨勢。

特朗普政府對歐洲安全的沖擊

特朗普政府帶有民粹主義色彩的對外戰略和政策給歐洲帶來極大困擾。防務安全合作本是跨大西洋關系的“硬核”，是美國和歐洲同盟關系的真正體現，但特朗普政府卻以北約的歐洲成員軍費開支沒有達到占GDP2%的標準為由，不斷“敲打”這些歐洲盟友。在2018年7月的北約峰會上，特朗普聲稱歐盟不能每年享受著1510億美元的對美貿易順差，卻讓美國人花錢保衛歐洲的安全，要求后者增加軍事投入以盡快達到北約標準，否則將終止“無償保護”。在此次北約峰會期間，特朗普在接受美國哥倫比亞廣播公司采訪時表示，歐盟是比俄羅斯和中國“更惡劣”的“敵人”，[7]這是二戰后第一次有美國總統這樣“定位”歐盟。2019年3月，特朗普政府提出一項“成本+50”（Cost Plus 50）計劃，涉及德國、日本等盟國，要求它們不僅要全額支付美國駐軍費用，還要額外繳納50%的“會員費”，理由是這些盟國享受了美國駐軍“保護”這一“特權”。[8]特朗普政府對歐洲對美最大順差國（德國）特別不滿，甚至恫嚇稱“虛偽的”德國已成為俄羅斯的“俘虜”。[9]2020年7月，五角大樓按照特朗普的命令從德國撤走1.2萬名美軍，以對德國在軍費分攤、“北溪-2”天然氣管道等事務上的不配合進行“懲罰”。[10]

冷戰后，西歐國家享有寬松的地緣政治環境，再加上二戰后的“長和平”狀態以及對戰爭的反思，德國等國形成了“和平主義”文化，不愿在軍備上過度消耗資源，所以23個加入北約的歐盟成員國中，防務開支達到占GDP2%的只有拉脫維亞、希臘和愛沙尼亞（整個北約也只有5個國家達到此目標，另外2個國家是美國和英國）。奧巴馬任美國總統時期，隨著戰略重心東移，美國已經開始希望歐洲盟友增加防務開支，為其“分擔責任”。2014年北約威爾士峰會定下了努力在10年內使各成員國防務開支達到占GDP2%的目標。特朗普執政后放棄協商方式，“蠻橫”地對歐洲國家進行“極限施壓”，聲稱“德國向俄羅斯支付數十億美元的天然氣和能源費用，北約得到了什么好處？為什么29個國家中只有5個國家履行了義務？美國承擔著保護歐洲的費用，卻在貿易中損失了數十億美元。北約各國必須立即將防務開支增加到其GDP的2%，而不是在2025年前?！碧乩势者€在北約峰會上提出，北約各國的防務開支占GDP比重不僅應達到所承諾的2%，還應進一步提高到4%。在用“交易”的眼光看待國際事務的特朗普看來，歐洲是需要美國提供安全的“客戶”，而非盟友，[11]所以他們必須“付費”。

特朗普政府的言行令歐盟頗為焦慮，使其獨立自主的意識顯著增強。2017年1月，時任歐洲理事會主席圖斯克在一封致歐盟27國領導人的信中，將特朗普“令人擔憂的主張”列為“歐盟面臨的外部威脅”之一。[12]圖斯克稱歐盟27國大多數領導人同意他的看法，歐盟正面臨自1957年《羅馬條約》（Treaty of Rome）簽署以來不曾發生過的巨大挑戰。歐盟委員會前主席容克也稱，世界“比以前更不穩定，我們大陸今天面臨的外部挑戰成倍增加”，“歐洲無法確定昨天的話今天依然有效”，“過去的盟友在明天很可能不一樣”，因此歐洲要整合自己所有的政治、經濟和軍事力量，不僅要像以前一樣做世界的“買家”（Payer），還要當一名全球“玩家”（Player）。[13]法國和德國作為歐盟的“核心國家”，其領導人都發出了歐洲需要“戰略自主”的呼吁。在2017年北約峰會期間，因特朗普有意不提體現“集體防御”核心精髓以及美國對保衛歐洲承諾的《北大西洋公約》第五條，德國總理默克爾公開表示“我們可以完全依賴他人的時代在某種程度上已經結束……歐洲必須真正地把命運掌握在自己手中”。[14]法國總統馬克龍則更為激進，在2019年接受英國《經濟學人》雜志采訪時稱“北約腦死亡”，對美國和土耳其在北約內的表現表示不滿，指出歐洲需要擺脫對美安全依賴，建立一個“有肌肉”的歐洲。[15]即使是已經退出歐盟的英國也在做“最壞的打算”，減少對美國的軍事依賴。英國國防大臣本·華萊士在接受《星期日泰晤士報》采訪時表示，對特朗普領導下的美國對外政策的孤立主義傾向十分擔憂，英國永遠是美國盟友的假設不再有效，必須增加對軍事裝備的投入，以降低未來沖突中對美國空中掩護和偵察機資源的依賴。[16]

歐洲共同防務建設的新進展

特朗普政府對維系歐美共有價值的輕蔑以及故意繞開《北大西洋公約》第五條的做法，令歐洲國家惴惴不安，使德國等一些對歐洲共同防務持猶疑態度的國家加速倒向法國一邊。

一是德國對歐洲防務自主的態度出現轉折。2019年發布的《慕尼黑安全報告》指出，“美國未來角色的不確定性引發了關于歐洲‘戰略自主的新討論”。[17]德國以及多數歐盟成員國的普遍看法是，隨著安全威脅來源越來越多樣化，特別是特朗普上臺后多次威脅歐洲盟國提高軍費，美國的安全承諾不再像從前那樣可靠，歐盟有必要加強自身防務能力建設，以共同應對突發危機、減少對美國的依賴。[18]在馬克龍發表“北約腦死亡”的言論后，德國總理默克爾一度認為馬克龍過于激進，婉轉地表示北約的作用仍不可或缺。[19]但2020年6月，特朗普政府從德國撤軍后，默克爾的態度變得強硬，她稱如果美國現在要推卸自己作為全球性大國角色所應承擔的責任，歐洲也不得不重新對歐美關系進行根本性再思考。2008年世界金融危機后，德國憑借其經濟優勢對歐盟的影響力顯著上升，在歐債危機、難民危機等一系列歐盟內外危機處置中扮演了領導角色。防務問題本非德國的長項，但面對世界格局的變化和美國離開的危險，德國也開始積極涉足這一領域。2017年7月，德國發布近10年來的首部《國防白皮書》，提出適時重啟“歐洲防務共同體”構想以及“創建指揮歐盟軍事行動的聯合司令部”和“深化歐盟成員之間永久性防務合作”等倡議，并提出應致力于建立一支統一的“歐洲軍隊”。而法國作為獨立性最強的歐洲大國，更是從底線思維出發著眼于處理一旦美國退出北約，歐洲防務安全應該怎么辦的問題。2020年2月7日，馬克龍發表了題為“法國防務與威懾戰略”主旨演說，表示巴黎愿意將它的300枚核彈頭用來保衛歐洲。[20]

二是法德加強雙邊防務合作。英國“脫歐”使得法德兩國成為歐盟防務領域最重要的“發動機”，歐洲范圍的獨立防務首先是它們之間的雙邊防務合作。2019年1月，在《愛麗舍條約》簽署55周年之際，法德制訂并簽署了旨在深化雙邊合作、穩固兩國核心作用的《亞琛條約》，該條約除了整合兩國經濟、促進邊境地區人員往來之外，最重要的就是承諾彼此遭遇軍事攻擊時會并肩作戰，而且雙方開始籌組一個新的聯合防御和安全委員會，以協調軍事部署、軍事設備出口規則等硬防務和軟安全事項。法德兩國還將雙邊層面上達成的共識推至歐盟層面：2017年9月，法德向歐盟國防部長會議提交共同提案，激活了2009年《里斯本條約》內關于歐洲共同防務與安全政策的“永久結構性合作”（PESCO）條款;[21]同年11月，法國、德國等歐盟23個國家的外交和國防部長簽署啟動“永久結構性合作”的聯合告知書（12月葡萄牙和愛爾蘭的加入使框架成員國增至25個），承諾將發展共同防務能力、共同投資防務項目，以便增強彼此的軍事實力。目前，“永久結構性合作”已初步確定開展包括軍事培訓、網絡安全、海洋監視、后勤保障、救災和戰略指揮等諸多領域的17個防務合作項目。參與“永久結構性合作”的成員國同意履行“有雄心且更具約束力的共同承諾”，包括實質性地提高防務預算以達到約定目標，防務支出的20%用于防務設備，2%用于防務技術研發。[22]“永久結構性合作”要求成員國應優先通過歐盟國家間合作對歐盟及本國現有防務能力缺陷進行彌補，明確成員國的防務力量儲備、技術標準和行動資金應滿足歐盟戰斗群和理想化防務目標的要求，并在軍工發展上參與歐盟的項目，選擇歐洲防務署和歐洲共同軍備合作組織（OCCAR）提供的框架，以增強歐盟的防務技術和工業基礎，這些要求從軍備角度體現了歐盟的戰略自主性，降低了歐盟對美國武器出口的依賴。馬克龍指出，“我們增加軍費是為了建立自主的歐洲軍隊，而不是購買美國的軍火”。[23]前歐盟外交與安全政策高級代表莫蓋里尼稱“永久結構性合作這個歷史性決定會讓歐盟成為可靠的全球安全提供者”，這一表態體現出歐盟領導人不想再將歐洲安全和防務“外包”給美國的強烈意愿。[24]

三是加強對歐洲共同防務的資金支持。2017年，歐盟設立了歐洲防務基金（EDF），宣布2020年之前每年撥款600萬歐元，之后每年撥款1.5億歐元用于技術創新、防務研究和技術采購;而歐盟2020年通過的2021—2027年總預算中為該基金撥款130億歐元，參加“永久結構性合作”項目的成員國均可從此基金中申請研發資金。2019年年底馮德萊恩任歐盟委員會主席后，專門在新一屆歐盟委員會中成立“國防產業和空間總司”，并委托歐盟外交與安全政策高級代表博雷利籌建“歐洲防務聯盟”，希望通過防務聯盟建設，為歐盟高技術產業和經濟發展注入新動力。針對歐洲軍工產業的短板，法德兩國還啟動了一些具有標志性意義的研發合作，比如戰斗機和航空母艦的研發項目。2017年，法德宣布兩國將聯合研發“未來空中作戰系統”（包括新一代戰斗機和無人機等相關武器）;2019年，兩國防長簽署聯合開發新一代戰斗機的合同，以在2040年前用新型戰斗機完全取代法國的“陣風”戰斗機和德國的“臺風”戰斗機。此外，德國還拒絕了美國的要求，表示不會選擇洛克希德-馬丁公司研制的F-35戰斗機來替代現有的德軍“旋風”戰斗機。法德兩國目前已吸收西班牙參加此項目，未來還可能接納更多對此感興趣的歐盟成員國。2019年3月，德國前國防部長安妮格雷特·克蘭普-卡倫鮑爾在回應馬克龍的歐洲改革提議時，提出“建造歐盟航空母艦”的構想，[25]并且得到默克爾的支持。盡管這一項目如何實施尚存在很大變數，但對于二戰后從未擁有航母的德國來說，提起這一合作倡議本身就具有很強的政治意義。

結語

總體而言，防務是歐洲一體化程度最低的領域之一，歐盟各國對美國和北約的軍事保護都存在不同程度的依賴。但特朗普政府的蠻橫態度讓歐盟國家增加了危機感，促使它們在歐盟框架下加大協調力度、增強戰略合作，無形中對推進歐盟自主防務起到了“加速器”的作用。曾以美國為“半保護國”的德國受沖擊最大，在向獨立性最強的法國方面靠攏的步伐也邁得最大。德國的防務政策調整帶動了整個歐盟的防務建設，尤其是軍備和軍工產業方面的一體化提速。

但歐洲的獨立防務之路既長且阻，至少還面臨著四個問題。一是基礎薄弱，武器系統通用程度差，歐盟27國共有16套坦克系統、28套軍艦系統和19套戰斗機系統，要想整合這些系統，避免重復建設需要很長一段時間。二是各國對地緣政治局勢的敏感度不同，對歐盟承擔歐洲安全保護者的信心和態度不一。本文提到的歐洲第二種力量就更加信任美國的軍事力量，比如波蘭雖然參加了“永久結構性合作計劃”，并申請加入首批“歐盟醫療指揮中心”項目，但實際上對歐盟防務合作并不熱情，甚至公開表示反對;波蘭還積極承接從德國撤出的美軍，不僅表態愿意為美國駐軍支付費用，還計劃花費20億美元建設美軍駐波永久軍事基地，波蘭總統杜達在訪美時甚至稱可將其命名為“特朗普堡”。三是安全文化存在差異。比如，德國在二戰后形成的“和平主義”文化讓其對海外軍事干涉非常謹慎，也影響到德國的軍事實力，德國國防軍現役主戰坦克目前只有四分之一處于完好狀態，數量不如波蘭的一個裝甲師。[26]四是歐盟在共同安全與防務政策領域實行成員國一票否決制，重大決策很難在短時間內及時做出，能夠達成的舉措都是在最大公約數基礎上妥協的結果?？紤]到美國對某些國家的巨大影響，歐盟的安全政策很難直接違背美國的意志。

獨立性最強的法國“嫌棄”歐盟冗長的決策程序，希望通過歐盟之外的機制，更靈活地踐行其所倡導的“更具雄心”的戰略。2018年6月25日，在法國的倡導下，法國、德國、西班牙、葡萄牙、比利時、荷蘭、愛沙尼亞等7個歐盟成員國，以及已經選擇“脫歐”的英國和在歐盟軍事政策上“選擇例外”的丹麥聯合建立了“歐洲干預倡議”（European Intervention Initiative）這一新軍事機制。[27]該機制與歐盟管理機構脫鉤，目的是使得歐洲在危機出現時高效進行干預。這種差異性一體化未來可能成為歐洲獨立防務建設的“新常態”。

（作者系中國社會科學院大學國際關系學院教授，中國社會科學院歐洲研究所研究員、國際關系研究室主任）

（責任編輯：甘沖）

[1] Susan B. Glasser， “How Trump Made War on Angela Merkel and Europe，” The New Yorker， 19 December 2018， https：//readersupportednews.org/opinion2/277-75/53988-how-trump-made-war-on-angela-merkel-and-europe.

[2] Laura Chappell， “Differing member state approaches to the development of the EU Battlegroup Concept： implications for CSDP，” European Security， Vol. 18， No. 4， December 2009， pp.417-439.

[3] Secretary?of?State?Madeleine?K.?Albright，?“State?to?the?North?Atlantic?Council，”?December?1998，??http：//secretary.state，gov/www/statements/1998/981208.html.

[4] Ulrich Krotz and Joachim Schild， Shaping Europe： France， Germany， and Embedded Bilateralism from the Elysée Treaty to Twenty-First Century Politics， Oxford： Oxford University Press， 2015， pp.212-233. 此書中文版即將出版，[德]烏爾里?！た肆_茨、約阿希姆·希爾德：《鍛塑歐洲：法國、德國與從<愛麗舍宮條約>到21世紀政治中的嵌入式雙邊主義》，趙紀周譯，趙晨校，北京：中國社會科學出版社。

[20] Emmanuel Macron， Speech of the President of the Republic on the Defense and Deterrence Strategy，” February 2020， https：//www.elysee.fr/en/emmanuel-macron/2020/02/07/speech-of-the-president-of-the-republic-on-the-defense-and-deterrence-strategy.

[21] “永久結構性合作”的真正運作在《里斯本條約》生效后一拖再拖，被前歐盟委員會主席容克戲稱為“睡美人“條款。參見：Enrique Mora Benavente， “Time for the Sleeping Beauty to Wake，” November 2017， https：//www.ecfr.eu/article/commentary_time_for_the_sleeping_beauty_to_wake。

[22] “Notification on Permanent Structured Cooperation （PESCO） to the Council and to the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy，” November 10， 2017， https：//www.consilium.europa.eu/media/31511/171113-pesco-notification.pdf.

[23] Ralph Ellis， “Marcrons CNN Interview，” November 2018， http：//edition.cnn.com/2018/11/10/world/fareed-zakaria-marcon-interview/index.html.

[24] 趙懷普：《歐盟共同防務視閾下的“永久結構性合作”機制探究》，載《歐洲研究》2020年第4期，第40頁。

[25] USweekly， “Germanys Merkel welcomes idea of European aircraft carrier，” November 2019， http：//usweekly.com/news/156/28425/Germanys-Merkel-welcomes-idea-of-European-aircraft-carrier.html.

[26] 祁昊天：《威脅迷思、美國角色與能力矛盾：歐洲防務行動層面的供給與需求》，載《歐洲研究》2018年第6期，第37頁。

[27] “European intervention initiative，” April 17， 2020， https：//www.defense.gouv.fr/english/dgris/international-action/l-iei/l-initiative-europeenne-d-intervention.