探析PPP項目的財政稅收政策與管理

【摘要】自國家持續建設與發展以來，如何減輕政府財政壓力，引入國內乃至國際社會資源，助推我國可持續發展，成為當今社會需探討與解決熱點問題之一。其中，PPP模式作為將社會資本與政府資金整合到一起，在準公共領域或純公共領域予以應用的基礎設施建設模式，具有風險共擔、利益共享、合作穩定等優勢，為此在新時代國家建設及區域發展中予以廣泛應用。本文通過探析PPP項目財政稅收政策與管理方略，以期發揮PPP模式優勢，為國家科學發展及項目管理提供參考。

【關鍵詞】PPP項目;財政稅收政策;管理

PPP即Public—Private—Partnership，主要是指以提供產品、服務為出發點，發生在私人與政府之間，達成協議并形成全程合作、風險同擔、利用共享伙伴關系的項目管理模式，在此過程中私人投資風險降低，政府財政支出減少。2015年國家財政部、發改委、交通運輸部、住房和城鄉建設等部門聯合頒布《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，指引私人在國家基礎設施及公共事業建設中多做投入，提高公共領域建設質量，保障建設項目能順利落地，維護獲得特許經營權一方合法權益，規避私人與政府雙方糾紛。在PPP項目管理模式穩健發展背景下，我國陸續頒布《關于推進開發性金融支持政府和社會資金合作有關工作的通知》、《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》等政策，為PPP項目管理給予支持。基于此，為助推國家建設與發展，提高公共服務及基礎建設質量，探析PPP項目財政稅收政策與管理方略顯得尤為重要。

一、概述PPP項目

（一）PPP模式意義

第一，支持經濟轉型升級及新型城鎮化發展。國家推行PPP項目支持地方政府與民間資本合作，賦予政府基建項目開放性，擴寬新型城鎮建設項目融資渠道，建設可持續、多元化資金投入機制，實現社會資源整合、盤活資本存量、點燃民間投資熱情、開辟企業發展空間、助力經濟增長目標，繼而達到改善我國經濟結構目的;第二，助力國家職能改革。規范高效的PPP項目能發揮政府公共服務、市場監督、發展規劃職能，同時與社會技術創新、資本管理有機結合，政府微觀事務參與效率降低，發揮市場調節機制作用，確保公私合作模式透明、公正、合規，助力政府簡政放權，優化政府職能，發揮契約作用;第三，實現財稅體制改革目標。現代財稅制度將編制完整性、跨年預算平衡性、中期財政規劃合理性視為改革關注重要內容。PPP項目及管理模式其實質屬于政府購買服務，用中長期財政科學規劃取代單一年度預算收支管理，契合財稅體制改革宏觀目標，同時有利于調配社會閑散資金，在此基礎上驅動財稅體制深入改革，凸顯PPP項目及模式推行意義。

（二）PPP模式優缺點

第一，PPP模式優點。PPP項目中私人與政府是風險共擔、利益同享關系，以合約為依托發揮私營機構運營管理、技術、施工等優勢，與公共部門獨自進行項目式施工建設活動相比基于PPP模式的項目成本更低，同時政府為項目順利落地篩選具有合作實力的企業參與承建活動，有效控制項目風險。英國審計署針對本土PPP模式即PFI模式進行數據分析，發現有76%項目能在計劃內完成，超78%項目支出未超過預算，說明PPP模式具有提高項目推行效率優勢。應用PPP模式還可提高公共基礎服務設施建設質量，主要源于與政府部門相比企業經驗豐富、管理到位、技術先進、制度完善，能有效改善PPP項目承建環境，在減少政府財政支出基礎上高效落實民生領域基礎設施興建目標;第二，PPP模式缺點。相較于公共部門，私營機構金融領域信用水平較低，其融資成本高于公共機構。基于PPP模式政府部門給予私人特許經營權，在保障利益共享前提下可能誘發壟斷現象，壓縮政府部門社會資本篩選空間，容易出現不良競爭現象，加之PPP模式下的長期合約靈活性較差，市場調節作用減弱，不利于私營機構提高公共基礎設施建設與服務質量。

（三）PPP模式特征

第一，伙伴關系。PPP模式下的私人與政府部門合作伙伴關系具有特殊之處，主要源于二者項目推行目標相同，以該目標為依托維系穩定和諧的伙伴關系;第二，利益共享。私人與政府部門在PPP模式內并非單一利益分享關系，還需針對私營機構獲取利潤加以控制，將利潤控制在合理范圍內，凸顯PPP項目公益性;第三，風險共擔。利益共享雙方風險共擔是維系穩定合作關系的重要基礎，可保障私人與政府合作關系穩定健康，由政府為私營機構選定投資項目，還可提供現金補貼及政策傾向性服務，解決PPP項目公益性帶來的利潤減少問題，繼而保障私營機構愿意參與PPP項目。

二、PPP項目財政稅收政策與管理必要性

（一）營建PPP項目法治化發展氛圍

我國是法治大國，為解決PPP項目發展難題需建立健全配套法律，其中財政稅收政策作為國家宏觀調控有效手段之一，亦需走上法治化發展道路，為此我國根據企業所得稅法及相關實施條例頒布《財政部國家稅務總局關于執行公共基礎設施項目企業所得稅優惠目錄有關問題的通知》等規定，進而規避私人及政府部門合作矛盾，確保二者合約規設有據可依，營建法治化PPP項目發展氛圍，為有關項目優化民生環境提供法治保障條件。

（二）保障私營機構權益

與PPP項目相關財政稅收政策較多，為該項目透明、法治、高效管理給予支持，以企業所得稅優惠政策為例，基于《公共基礎設施項目企業所得稅優惠目錄》投資參與水利、碼頭、機場、城市公共交通、鐵路、電力等項目，從事沼氣開發利用、節能節水項目、海水淡化、節能減排技術改造等項目所得，在項目獲取首筆收入開始1～3年免征企業所得稅，4～6年企業所得稅減半，新辦國家扶持重點公共基礎設施項目且符合節能節水、環境保護條件自享受稅負優惠起首筆收入視為生產經營性收入。根據《安全生產專用設備企業所得稅優惠目錄》等政策還可享受其他專項優惠，有效保障私營機構權益，確保在參與公益性基礎設施建設項目過程中能提高自身經濟效益。

（三）有效彌補PPP模式缺陷

通過對PPP模式缺點進行分析可知，相較于政府職能部門，私營機構銀行信用度較低，信貸成本較高，擠占收益空間，為此國家頒布財政稅收政策，從宏觀角度出發參與PPP項目管理，彌補PPP模式缺陷，避免澆熄私營機構與政府合作熱情，為PPP模式穩健發展給予支持。以增值稅為例，從事PPP項目中的風力、垃圾處理、污水處理等涵蓋環保及資源綜合利用的項目，在污水處理、銷售自產再生水過程中的投入與收益可免征增值稅。根據《關于資源綜合利用及其他產品增值稅政策的通知》等決策維系私人及政府部門良好合作關系，實現風險共擔、利益同享PPP項目管理目標。

三、PPP項目財政稅收政策與管理難點

（一）財政稅收政策實施及改革難點

第一，政策優惠范圍較窄。在公共基礎設施建設及民生服務領域PPP模式應用范圍較廣，受財政決策及法律法規發展具有滯后性因素影響，具備公益屬性的PPP項目財稅政策有待調整，旨在賦予有關政策與項目可適性;第二，政策優惠期限需要改善。為避免PPP項目缺乏市場調節能力，營建競爭發展氛圍，財政稅收政策針對項目優惠年限進行調整。然而，有些PPP項目承建周期較長，從三五年到十幾年不等，對于中小型企業來講，可能還未完成承建任務就面臨資金鏈斷裂等危機，無法再繼續參與PPP項目，侵害其權益;第三，稅制改革與稅收減免政策存在不適性。通過對財稅政策進行分析可知，有關內容在推行過程中存在“一刀切”問題，與項目自身收益及獲利能力無緊密關聯，無法根據項目市場化運營實況提高財政稅收合理性。

（二）PPP項目管理難點

第一，管理機制構建原則不明。雖然私人與政府部門基于PPP模式的項目合作關系公開、透明、穩定，但企業相對處于從屬地位，接受政府監管，在PPP項目中較為被動，無法發揮管理作用，嚴重時還會對PPP項目質量帶來負面影響，這主要源于二者未能針對管理原則予以明確，使二者管理工作存在矛盾之處;第二，合同管理力度較弱。通常情況下政府起草PPP項目合同，并立足市場篩選具有合作能力且契合合約要求的企業，有些企業因PPP項目參與經驗較少，未能針對雙方權力、責權邊界等方面予以明確，出現權責模糊地帶，一旦發生沖突通常情況下會由企業承擔不良后果，無法維系和諧穩定合作關系;第三，過程性管理質量較差。基于PPP項目周期長、投入多、有風險，為此管理需具有實時性、發展性，然而有些企業過于依賴政府部門，加之PPP項目管理能力較弱，管理技術欠佳，出現項目進度放緩及質量無法保障等消極現象，有礙PPP項目管理與發展。

四、PPP項目財政稅收政策與管理路徑

（一）基于PPP項目的財政稅收政策優化路徑

第一，明確私人與政府機構紅利劃分標準，認定免稅紅利，明確私人機構不征稅收入，同時認定應稅偶然所得，在此基礎上針對稅收法規及政策加以優化，例如基于PPP項目虧損彌補、固定資產折舊、稅前抵扣等方面制定導向性較強的政策，還要明確政府與私人機構資產權屬界定，使財政稅收政策更具科學性、靈活性、可行性。

第二，頒布PPP項目稅收政策實踐指南，用以應對該項目利益訴求不一、參與方眾多、交易結構復雜、投資規模較大等稅賦服務挑戰，從增值稅優惠、企業所得稅優惠、項目期滿移交等方面著手細化指南內容。

第三，結合實際推行具有差異性的稅收優惠政策，根據項目獲利實況采取配套征稅舉措，調動私人機構科學管理、技術革新、成本控制、高效服務積極性。將PPP項目劃分為經營性項目、準經營性項目、非經營性項目等類別，依據項目類別調整稅收對策，例如針對非經營性項目可以實施免稅政策，準經營性項目可推行減稅舉措，還需根據區域性PPP項目制定針對性的稅賦制度，若存在地方減稅與中央減稅優惠重疊現象，需適當減免地方性稅賦，避免影響中央財稅收入。

第四，減輕因PPP項目產生的私人機構財稅負擔，在分析項目所屬關系前提下針對稅務加以處理，例如在轉讓或移交前后不存在項目變更及歸入無償支付之列的項目，其契稅、增值稅、營業稅、企業所得稅、印花稅需免除，在轉讓或移交前后存在變更關系，根據規定移交手續需繳納稅費，以資產賬面凈值為依托繳稅，避免出現重復征稅現象。

第五，結合PPP項目政府補助類型優化財稅政策，例如用社會資金給予補助的項目可依據補助經濟性質加以細分并推行差異性繳稅政策，符合補助條件企業可免征收企業所得稅，同時參與非經營性PPP項目承建活動的企業運維績效服務費、可用性服務費均視為政府付費收入，需計征企業附加稅及增值稅。

第六，恰當加大財政稅收政策優惠力度，做好現有稅收政策補充工作，針對特殊項目調整稅收征繳對策，考慮改進固有稅賦管理細則，這就需要結合實際針對PPP項目新優惠目錄、技術標準、客觀條件等方面加以明確，達到適度擴展稅收優惠范圍目的。例如，美國馬薩諸塞州在修繕3號公路北段時政府規定私人機構可推行30年免稅債券，稅收優惠基本囊括整個項目承建周期，通過加大財政收稅優惠力度，維護私人機構權益并保障PPP項目落成。

第七，城鎮房產稅及土地使用稅需不斷改善，立足城鄉一體化建設與發展新常態，做好財政稅收政策發展及管理工作。當前我國對道路客運站場、公交站、大宗商品倉儲設施用地、體育場館用地等推行城鎮土地使用稅減免優惠政策，同時針對私人機構興建托兒所、幼兒園、敬老院、醫院、學校自用房屋免征房產稅，保障具有公共服務屬性的PPP項目越來越多，達到改善民生環境目的。

第八，企業需根據財政稅收政策做好稅收籌劃工作，加強管理、防風險、增效益視為關鍵，實現稅后利益最大化籌劃管理目標，提高企業PPP項目綜合管理有效性。為避免企業與政府部門利益追求出現分歧，企業需依法納稅、不觸碰合約紅線、有戰略性眼光、不拘泥于形式且能點線結合綜合性籌劃，篩選稅收管控重點，旨在對沖政府投入資產、前期費用處理、EPC總承包、運營階段產生稅目稅率、產權轉移等方面可能帶來的稅務風險。在此基礎上做好合約洽談、業務承接稅收風險評斷工作，積極研究稅賦政策，完善企業稅收籌劃管理制度，賦予有關管理活動規范化、流程化、標準化，使之能做到提前預防、仔細觀察、集中精力，在規避稅負風險前提下享受財稅政策優惠。

（二）PPP項目管理路徑

第一，明確項目管理機制構建推行原則，即目標統一、平衡責權、靈活適用原則，確保私人機構與政府部門能圍繞共同目標展開PPP項目管理活動，將共同目標視為管理機制優化升級動力，在此過程中明確雙方權責，維系對等責權關系，在賦予私人機構權利同時亦需承擔責任，通過獎懲機制保護雙方權利同時有效約束私人機構與政府部門行為，考慮參與項目承建各方利益，履行職能部門權責，控制項目管控規模，規避管理冗余環節，繼而提高管理信息傳導效率，為PPP項目順利落地給予支持。

第二，做好合約管理工作，根據PPP項目所屬地域、市場環境、行業、預設周期等因素及參與合作者風險偏好、合作意愿、目標等差異最終得到具有針對性的合約。合約文件是管理基礎，需全員、全過程參與，保障參與PPP項目雙方能通過合約高效對接，將合同內容滲透在項目管理各個領域。作為制約甲乙雙方行為原則合約需精確、合法、可行、客觀，合約對項目承建活動具有制約性、指導性，通過剖析合同避免出現成本超標、質量不可控等現象，以合同為載體明確雙方權力、意圖、職責，同時合約還需明確PPP項目管理底線，使雙方可互相監督，為項目變更、交底、訂立、采購、質評等管理工作順利展開提供依據。

第三，提高PPP項目過程中管理有效性，在明確結構、執行項目目標前提下針對項目進度、計劃編制等方面加以過程性跟蹤管控，確保項目進度符合理想預期，在此基礎上有效控制項目成本。根據合約設定投資管控標準，分解項目投資概算，依據最終批復內容控制單項概算及總投資概算，將進度款支付、工程變更、合同、招投標、項目設計、結算等視為管控要點。踐行動態管控理論，針對項目全程進行管理，在計劃、核算、預測、分析、考核中運用電子表格、數據庫、云存儲、物聯網等輔助工具，通過項目信息綜合處理及深入挖掘有效改善過程性管理對策，并圍繞實際值及計劃值進行對比，及時采取合同、組織、技術、獎懲等手段糾偏，繼而實現全生命周期PPP項目科學管理目標，使PPP項目能在公共基礎建設與民生服務領域發揮積極作用。

五、結語

綜上所述，PPP模式是我國公共服務領域基礎設施建設與發展重要模式，為規避該模式應用缺陷，發揮PPP模式私人機構與政府部門攜手優化民生領域作用，營建法治化項目管控氛圍，保障私營機構權益，需基于PPP項目優化財政稅收政策，提高PPP項目管理質量，繼而助推PPP模式穩健發展并在國家建設過程中起到重要作用。

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作者簡介：

白軍輝（1980-），男，陜西寶雞人，本科，中交第四公路工程局有限公司，研究方向：PPP項目財務管理。