城市公交成本規(guī)制淺析

【摘要】在中國城市化進程中，公共交通一直是困擾城市發(fā)展的一個瓶頸問題。從準公共產(chǎn)品角度而言，公共交通應享受一定額度的財政補貼，目前公交成本規(guī)制是公共交通財政補貼的主要方式。文章通過闡述公交成本規(guī)制產(chǎn)生的定義、優(yōu)點，分析公交成本規(guī)制在目前發(fā)展困境以及對策，探索公交成本規(guī)制未來發(fā)展新方向。

【關鍵詞】城市公交? 成本規(guī)制? 公交財政補貼

隨著城市化向縱深發(fā)展，為緩解城市交通出行矛盾，保證城市公交的可持續(xù)發(fā)展，公交企業(yè)從國有企業(yè)的大鍋飯到自主經(jīng)營、自負盈虧的市場化企業(yè)運做到國有資本主導，突出公益特性的體制回歸，走過了一條漫長的探索道路。

一、公交成本規(guī)制的定義

上海、深圳為代表的中心城市在國辦發(fā)〔2005〕46號、建城〔2006〕288號等文件提出“公交優(yōu)先”的發(fā)展戰(zhàn)略之后，相繼以成本規(guī)制為切入點，陸續(xù)出臺了城市公共交通發(fā)展的成本規(guī)制辦法。

公交成本規(guī)制是指政府行業(yè)主管部門通過界定公交行業(yè)的合理成本范圍，明確單位成本的規(guī)制值，建立的成本約束標準和指標體系，從而明確政府應承擔公交財政補貼數(shù)額的政策。其中，財政補貼數(shù)額包括正常經(jīng)營的虧損補貼以及合理的利潤。

二、公交成本規(guī)制的優(yōu)點

城市公共交通代表的是“衣、食、住、行”中的行，在基本公共服務范疇之內(nèi)，因其低票價，屬于準公共產(chǎn)品。可以說，公共服務具有集體消費性質(zhì)，是區(qū)域內(nèi)所有居民應該自由、平等并且廉價享用的物品，政府要通過公共政策的制定、實施、監(jiān)督以及社會協(xié)商機制的建立，推動公共服務業(yè)發(fā)展。

通過成本規(guī)制實行，合理列示公交企業(yè)在正常運營期間的成本清單，并厘清政策性虧損和經(jīng)營性虧損的邊界，從而給予相應的財政補貼。政府通過成本規(guī)制可以掌控一定服務水平下的公交服務成本，激勵企業(yè)通過提高效率節(jié)約成本，也是實現(xiàn)公共交通發(fā)展目標的有效手段。

由于公交企業(yè)本身具有市場化運營與公共服務準公共產(chǎn)品的雙重特性，成本規(guī)制實行過程中，必須考慮到財政的承擔能力和公交企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。讓政府與企業(yè)都能依據(jù)成本規(guī)制項目對賬，徹底改變以前由財政兜底的公交財政補貼模式，使補貼有據(jù)可依，提升財政資金的利用效率。

三、公交成本規(guī)制目前存在的問題及對策

上?，F(xiàn)有城市公共交通主要包含軌道交通、公交汽電車、出租汽車和輪渡。至2017年底，公交線路1496條，線路長度24161公里，運營公交車輛數(shù)17461量，客運總量22.01億次。但上海公交行業(yè)發(fā)展仍面臨諸多問題急需解決。首先，經(jīng)營虧損日益攀高。公交企業(yè)報表虧損額2016年為15.1億，而2017年已達20.4億元，增幅為35%。其次，從業(yè)隊伍不穩(wěn)定影響正常運營。公交行業(yè)的從業(yè)人員年平均工資較低，導致公交企業(yè)從業(yè)人群結構不穩(wěn)定，直接影響企業(yè)持續(xù)發(fā)展。再次，公交客流量持續(xù)下降。由于上海軌道交通發(fā)達，據(jù)測算，軌道交通客運量每增加1萬人次，地面公交減少0.4-0.6萬人次，對公交客流及營運收入產(chǎn)生重大影響。同時，隨著油價上漲、車輛更新、環(huán)保要求等因素，離開政府的財政補貼，公交企業(yè)又很難在市場經(jīng)濟中生存。對于政府來說，既要保證公交企業(yè)的市場運營又要體現(xiàn)其公益服務的特性，調(diào)節(jié)財政補貼的力度也是重中之重。在這些年成本規(guī)制的實際操作中也碰到了一些問題，諸如補貼標準一成不變、政府與公交企業(yè)信息不對稱、政府缺乏有效監(jiān)管手段等。由此可見，只有對成本規(guī)制進行補充，才能深化公交改革，促進行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（一）建立相應的獎懲機制

現(xiàn)有的成本規(guī)制操作模式下，如果發(fā)生企業(yè)實際成本低于規(guī)制值的情況，成本規(guī)制將按實際值取值，這樣造成的后果就是核定額減少——導致企業(yè)從政府獲得的補貼也相應減少。由于受到補貼利益的驅(qū)動，一般公交企業(yè)即使控制成本也未能其所帶來的收益，導致企業(yè)缺乏主觀能動性。反之，對于公交企業(yè)不控制成本，除了在成本規(guī)制中減少補貼額，政府并未針對性進行原因分析或者懲罰措施。由此可見，必須合理認定公交企業(yè)的成本，需對規(guī)制值的正負偏差進行合理分析，明晰原因，建立獎懲機制，避免公交企業(yè)固守成本規(guī)制的成本額，而財政補貼沒有發(fā)揮實際效應。

（二）建立適度的調(diào)整機制

成本規(guī)制產(chǎn)生的背景是為了讓公交企業(yè)在一定量的財政補貼下提供合格的城市交通服務。但是，為貫徹“公交優(yōu)先”理念，響應“綠色公交”口號，政府往往會要求公交企業(yè)不斷加大投入，比如增加線路、更新新能源車輛等等，公交企業(yè)為了應付政策性指令直接導致企業(yè)負擔增加，經(jīng)營自主性逐漸下降，這樣會造成企業(yè)只要一有政府指令就伸手要補貼，管理經(jīng)營效率日益下降。為了成本規(guī)制更貼近實際，應對這些變動因素進行甄別，明晰政府與企業(yè)的責任界限，對于應列入成本規(guī)制范圍內(nèi)的費用因素進行調(diào)整，設定與國家各項法規(guī)政策出臺的接口，而如果不在規(guī)制范圍內(nèi)，應判斷是否政策性補貼范圍來進行。

（三）完善合理的評價機制

成本規(guī)制并不應只限于政府、公交企業(yè)，成本規(guī)制應適時引入第三方評價機構，公交企業(yè)的服務質(zhì)量體系進行績效考核，形成服務質(zhì)量與利潤掛鉤的激勵機制。在原有成本規(guī)制保證公交企業(yè)收支平衡的基礎上，再通過績效獎勵來提高公交企業(yè)的積極性，推動公交企業(yè)經(jīng)營規(guī)范化、持續(xù)化，提高服務和管理水平。同時，要求政府轉(zhuǎn)變管理思路，將管理重點由單純控制成本轉(zhuǎn)為綜合行業(yè)監(jiān)管。

四、結論

公交成本規(guī)制，在一定程度上可稱為政府與公交企業(yè)之間的“制衡儀”。城市公交成本規(guī)制的推行，不僅保證公交企業(yè)的政策性虧損補貼做到有章可循、有法可依、有法必依，而且對規(guī)范公交企業(yè)成本核算流程和提升運營管理都起到了積極作用，在一定程度上確保公交行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展?？茖W合理的公交成本規(guī)制能強化公共交通行業(yè)的公益特性，我們需要不斷完善公交成本規(guī)制，逐步建立公交行業(yè)公益性與市場化運作相結合的機制。

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作者簡介：張煒（1977-），女，上海，上海交通大學國際與公共事務學院2018級MPA研究生，研究方向：公共管理。