基層黨組織在城市“民族互嵌式”社區治理中的影響研究

賈婷婷 潘少君

摘 要：基層黨組織在城市“民族互嵌式”社區治理中的影響是新時代基層黨建的重要方向，同時也是民族地區基層社會治理現代化的新要求。面對新形勢新挑戰，基層黨組織在城市“民族互嵌式”社區治理中的領導核心作用尚未有效發揮，并出現一定程度的“邊緣化”。因此，應著力強化思想建設、加強政治建設、健全體制機制以及深化服務，切實增強基層黨組織在城市“民族互嵌式”社區治理中的影響力。

關鍵詞：基層黨建;“民族互嵌式”社區;社區治理

Abstract： The influence of grass-roots party organizations in urban "ethnic embedded" community governance is an important direction of grass-roots party building in the new era， and it is also a new requirement for modernization of grass-roots social governance in ethnic areas. Facing the new situation and new challenges， the leading core role of grass-roots party organizations in urban "inter-ethnic" community governance has not been effectively brought into play， and it has been "marginalized" to a certain extent. Therefore， efforts should be made to strengthen ideological construction， strengthen political construction， improve system and mechanism， and deepen service， so as to effectively enhance the influence of grass-roots party organizations in urban "inter-ethnic" community governance.

Key words： grassroots party building; "Ethnic embedded" community; Community governance

2019年5月8日，中共中央辦公廳印發《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》，《意見》中提出，“面對新形勢新任務新挑戰，各地區各部門要站在確保黨長期執政、國家長治久安、人民安居樂業的高度，充分認識加強和改進城市基層黨建工作的重要性緊迫性。”[1]基層黨組織在基層社會治理中也將發揮越來越大的作用，是破解基層社會治理各種困局，推進社會治理現代化，最終實現國家治理能力現代化的重要因素。

社區是構成社會的基本單元，也是基層社會治理的基本落腳點。2014年5月，中共中央政治局在推進新疆社會穩定和長治久安工作會議上，明確提出“推動建立各民族相互嵌入的社會結構和社區環境，促進各民族交往交流交融，鞏固平等團結互助和諧的社會主義民族關系”。[2]“民族互嵌”這一具有創新性和實踐性的政策表述，引起了學者們的廣泛關注和深入研究，而“民族互嵌式”社區治理也成為創新基層社會治理的重要方向。以城市“民族互嵌式”社區為落腳點，研究基層黨組織在城市“民族互嵌式”社區治理中的作用，是推動城市基層黨組織建設，鞏固和加強中國共產黨的領導能力和執政地位的重要方式，更是新時代解決民族地區城市問題的新方向和新思路。

一、基層黨組織在城市“民族互嵌式”社區治理中的作用

（一）發揮政治引領功能，凝聚共建共識

中國共產黨是我國社會主義建設中領導各項事業的核心。城市基層黨組織的政治引領功能是“民族互嵌式”社區公共性和公共領域規范、有序發展的重要制度基礎。[3]城市“民族互嵌式”社區治理有序開展的首要前提是凝聚多元主體的共建共識，這一過程離不開基層黨組織的政治領導。基層黨組織的政治領導作用具體體現在以下方面。首先，貫徹執行黨中央的政策決定，保證城市“民族互嵌式”社區治理理念與黨中央保持高度一致。其次，組織和動員基層黨員積極參與到治理之中，并能夠充分發揮示范引領作用，帶動社區內各民族黨員、群眾、少數民族精英等主體充分參與共治。第三，對社區內的重大事項以及民族事務進行判斷和決策，保證各民族居民和諧共處并實現公共利益的最大化。最后，管理和監督社區內的單位、機構、社會組織，不斷凝聚社區共建的力量。

（二）堅持黨的領導，實現國家治理體系和治理能力現代化

隨著全球化和信息化的進程加快， 重建和創新人類的治理模式和生活模式是當下面對的新任務。中共十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化，并明確了黨的領導與國家治理體系與治理能力現代化的關系。當代中國國家治理能力現代化的實現需要堅持中國共產黨的領導，國家治理體系的建構更離不開中國共產黨的領導。因此，堅持基層黨組織是對城市“民族互嵌式”社區治理多元主體的領導，不斷為社區治理提供思想觀念、組織結構、治理能力以及制度供給[4]等多方面的支持，能夠保障國家治理體系和治理能力現代化的實現。

（三）保障各族居民安居樂業，實現利益共享

伴隨著城市不斷變遷與發展，人員流動的不斷加快，城市“民族互嵌式”社區中的成員構成、經濟結構等日益多元化。隨之也產生了諸如醫療、就業、養老資源分配等多方面的問題。基層黨組織可發揮優勢，利用政治、經濟和文化等手段，了解社區內不同民族居民利益訴求，合理協調利益和矛盾，從而促進各民族居民和諧共處，營造良好的社區氛圍。

二、基層黨組織在城市“民族互嵌式”社區治理中面臨的問題

問題是時代的聲音，也是行動的邏輯緣起。[5]中國共產黨從成立以來，一直非常重視基層工作。近年來，為積極響應黨中央要求，各地區城市基層黨組織覆蓋面不斷擴大，基層黨建工作也得到長足發展。但不能忽視的是，基層黨組織在城市“民族互嵌式”社區治理中仍然存在領導核心作用發揮不充分、組織邊緣化、相互封閉等問題。

（一）基層黨組織的領導核心作用未充分發揮

截至2018年底，全國共有黨員9059.4萬名，少數民族黨員664.5萬名。（詳見表1）黨員是構成黨組織的基石和細胞。我國黨員人數的不斷擴大能夠充分發揮黨員在基層中的服務和示范引領作用，有利于促進基層工作的開展。但現實情況卻是，部分黨員缺乏引領意識，黨員干部未能有效帶動城市社區基層黨組織發揮領導核心的作用。這一方面表現在社區基層黨組織不能有效地引領、組織城市“民族互嵌式”社區中各主體，尤其是少數民族居民、社會力量有序參與治理，另一方面城市“民族互嵌式”社區中少數民族黨員的示范引領作用未得到挖掘和體現，從而導致各民族居民在精神層面的互嵌不充分，不能實現真正的融合。如果無法有效管理這部分黨員，就會導致中國共產黨執政形象大打折扣。因此，只有加強對個體黨員的管理和培訓，使他們不斷提升服務意識與服務能力，才能讓基層黨組織的領導核心作用充分發揮出來。

（二）基層黨組織存在一定程度的邊緣化

基層黨組織在城市“民族互嵌式”社區治理中存在邊緣化傾向，具體表現為政治力與組織力不強。

1.政治功能被弱化。基層黨組織沒有認識到黨建工作的重要性，措施不能及時創新，無法適應“民族互嵌式”社區治理新時代的新要求，因此在社區治理中政治作用發揮不明顯。此外，社區黨組織成員不能嚴格要求自身，先鋒示范作用發揮不到位。居民不認同城市“民族互嵌式”社區治理中黨的領導工作，就難以實現各民族居民的交融和社區的整體發展。

2.基層黨組織組織力不強。傳統基層黨組織自上而下的科層制管理已不再適應現代社區治理方式。隨著社會不斷轉型，城市“民族互嵌式”社區在人口、資源等方面的流動愈加頻繁，社會組織類型更加多樣，城市“民族互嵌式”社區治理呈現扁平化趨勢。然而，當下一些基層黨建依然按照自上而下的行政化路徑開展，缺乏與之相配合的自下而上的反饋機制，這會使各治理主體產生消極情緒，基層黨建在社區治理中出現“懸浮化”現象，嚴重降低了組織力。此外，基層黨組織大多依據上級政策和部署開展相應的活動，缺乏主動參與城市“民族互嵌式”社區治理中各方利益沖突和群體矛盾調節的意識。

（三）基層黨組織相互封閉、各自為政

首先是同一區域內的街道社區黨組織、機關黨組織和“兩新”黨組織之間相互封閉、各自為政。組織嵌入是中國共產黨嵌入基層社會的主要形式之一。它指政權機關、事業單位、群團組織、企業、基層社區等各類組織中存在一定數量黨員，這一定數量的黨員在特定組織里建立黨的基層組織，引領其他各類組織的發展[6]。中國共產黨對“兩新”組織（即新經濟組織和新社會組織）的組織嵌入過程中，因這些組織大多數規模小、成員流動大且受地理空間約束小，不容易被管理，或者要耗費巨大成本才能有效管理，許多地方往往把嵌入這些組織看作必須完成的政治任務，組織嵌入在特定情況下，變成了“量”的嵌入或是為嵌入而嵌入。因此，這種硬性嵌入并不能有效發揮基層黨組織調動這些組織參與社區治理的積極性，甚至會使基層黨組織本身產生消極心理;其次，城市“民族互嵌式”社區的黨組織之間以及普通城市社區與城市“民族互嵌式”社區之間的合作、交流不充分，社區之間的相對封閉影響了資源間有效利用與共享。

三、基層黨組織參與城市“民族互嵌式”社區治理的優化路徑

（一）強化思想建設，補足精神之“鈣”

新時代推動城市“民族互嵌式”社區治理，需要在思想層面確保基層黨組織內部統一。首先，應緊抓思想政治建設，各級黨組織應準確把握、及時了解黨員的政治思想狀況，對黨員的政治思想狀況進行針對性的教育與引導;充分發揮“兩學一做”學習教育活動對于增強黨的思想政治建設的積極作用;加強對黨內政治生活開展良好的優秀典范的宣傳，充分發揮思想引領的作用。其次，要補足精神之“鈣”。要求黨員尤其是黨員干部堅定理想信念，始終在政治上保持清醒，毫不動搖地把實現共產主義作為共同理想和終身追求，從而發揮好基層黨組織在城市“民族互嵌式”社區中的引領作用。

（二）加強政治建設，發揮示范引領作用

“共享”的主體是全體人民，實現共享的組織保障是黨的領導。因此，只有堅持黨的領導，切實加強基層黨組織的示范引領作用，才能保證社區治理成果的“共享”。首先，組織內部要著力增強戰斗力。始終把政治建設放在首位并貫穿于基層黨建工作的全部過程和各個方面。對于基層黨組織的每一位黨員都做到嚴格要求，強化責任落實;對于“關鍵少數”要嚴格緊盯，嚴格督察考核;此外，要做好對各級黨組織書記的督促，堅決落實“第一責任人”。其次，基層黨組織應充分發揮示范引領作用。只有基層黨組織充分發揮自身的政治優勢和組織優勢，才能動員和組織各類主體和各民族居民力量，共同參與城市“民族互嵌式”社區的治理。城市化進程的加快，使少數民族涌向城市的流動人口呈上升趨勢，城市“民族互嵌式”社區情況更加復雜。政黨必須起到一個牽頭作用，大力推進各民族居民“共居、共學、共事、共樂”，才能更好地促進民族間的交流與合作，實現良好的社區治理效果。

（三）建立健全相關機制，協調多元主體參與治理

隨著我國基本矛盾的轉變，老百姓的基本物質需求已經得到有效滿足，隨之而來是更深層次對于美好生活的需求。而要滿足更加多樣化、個性化的需求，需要基層黨組織有更加明確、系統的體制機制為支撐。而當前，面對基層黨組織體制機制不健全的困境，應加強組織體系建設，創新工作思路，調動多元治理主體的參與積極性，不斷凝聚共治力量。

1.完善責任聯動機制。構建城市基層黨組織的責任聯動機制是城市基層黨建的一項系統性工程，也是推動城市“民族互嵌式”社區治理的重要方式。聯動機制指市、區、街道、社區四級間的聯動。其中，市委層面負責頂層設計，做出整體部署，并根據各市城市“民族互嵌式”社區實際出臺相對應的政策，實現黨建和社會治理有效融合，同步開展。區委則根據市委層面的要求，充當“一線指揮部”的角色。依據城市“民族互嵌式”社區的治理目標，統籌全局，發揮示范引領作用。街道黨委是“龍頭”。在明確基層黨建方向和城市“民族互嵌式”社區治理目標的基礎上積極推進、落實。社區黨委（總支、支部）是戰斗堡壘。根據街道黨委的要求，采取具體的行動，提供服務、搭建平臺、不斷促進社區內民族交融和團結。

2.完善吸納機制。基層黨組織嵌入城市“民族互嵌式”社區治理可劃分為吸納型社區治理，因此要建立和完善吸納機制。在尊重各民族居民間差異的基礎上，主動吸納社區內外組織、不同民族居民等多元力量參與“民族互嵌式”社區治理。通過吸納機制，可以構建多元共治的“民族互嵌式”社區格局，從而有效吸收多種力量參與治理，為社區治理的推進提供源源不斷的動力。

（四）深化服務，釋放基層黨組織活力

21世紀初，便有了建設服務型政黨的呼聲。要完成這個目標，必須從三個方面入手。一是提高服務本領。當前，中國共產黨員的數量已達九千多萬，我們黨已經能夠將觸角延伸到基層社會中的每一個角落。因此，只有不斷增強黨員服務群眾的本領，從能真正發揮好基層黨組織引領社會組織和各組居民參與城市“民族互嵌式”社區治理的作用。基層黨組織應充分利用各種方式和手段幫助黨員樹立“第一身份”意識，提高其服務群眾的能力，增強服務的本領。二是優化服務內容。基層黨組織應在充分了解城市“民族互嵌式”社區居民的需求基礎上，不斷深化服務內容，從而提供多元化、個性化的服務。利用自身組織優勢，整合社區發展所需要的資金、資源和項目等，為社區提供工作支持和資源保障。另外，通過向市場、社會組織等購買公共服務等方式，為社區提供多元化服務供給，提升服務專業化水平。三是搭建服務平臺。基層黨組織應通過搭建服務平臺的方式為城市“民族互嵌式”社區治理的多元主體提供有效的參與渠道。搭建城市“民族互嵌式”社區的共商共治平臺，從而促進多元主體參與社區日常事務的協商和治理。

參考文獻

[1] 中共中央辦公廳印發《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》[EB/OL].中國人民政府網http：//www.gov.cn/zhengce/2019-05/08/content_5389836.htm

[2] 中共中央政治局召開會議研究進一步推進新疆社會穩定和長治久安工作[N].人民日報，2014-05-27.

[3] 李友梅.關于城市基層社會治理的新探索[J].清華社會學評論，2017（01）：194.

[4] 劉先春等.國家治理現代化視域中的政黨治理[J].學術探索，2016（05）：23-25.

[5] 習近平.論堅持黨對一切工作的領導[M].北京：中央文獻出版社，2019：10.

[6] 劉偉.從“嵌入吸納制”到“服務引領制”：中國共產黨基層社會治理的體制轉型與路徑選擇[J].行政論壇.2017（05）：38-44.

作者簡介： 賈婷婷（1994-），女，山東菏澤人，廣西師范大學政治與公共管理學院碩士研究生，主要從事領導科學研究。

潘少君（1995-），女，廣東茂名人，廣西師范大學政治與公共管理學院碩士研究生，主要從事領導科學研究。

本文系廣西壯族自治區研究生教育創新計劃項目（項目編號：XYCSW2019019）的研究成果。