市域社會治理視角下城市社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控中功能建設的重點

顧浩 周俊華 劉郝琪

一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控對城市社區(qū)治理的訴求

市域社會治理，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內容。黨的十八屆三中全會界定了市域社會治理的內涵，即以劃區(qū)城市為基本陣地，發(fā)揮城市各級行政區(qū)劃的力量，創(chuàng)新社會治理機制，形成密切聯(lián)系的區(qū)劃網(wǎng)格，建立統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調統(tǒng)一、分力合一、順應時代的社會治理格局，以實現(xiàn)共治共建共享的社會治理制度。

社區(qū)，即具有一定規(guī)模的社會群體在一定地域內形成的具有內部互動性、文化關聯(lián)性、生活互助性、工作自治性的規(guī)范性集體。社區(qū)是社會治理的最末梢和最基礎單元，是各類社會群體的基本歸宿空間，是社會活動得以展開的起始地。具有人員密集性、復雜性、流動性等特點。社區(qū)治理最貼近民生、最接地氣，是市域社會治理的根基。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有突發(fā)、嚴峻、快速、影響范圍廣、波及對象多等特點，通常包括五種類型，即重大傳染病、群體性不明原因疾病、重大食物中毒、重大職業(yè)中毒及其他嚴重影響公眾健康的事件。

城市社區(qū)通常是突發(fā)公共衛(wèi)生事件的第一現(xiàn)場，城市人口的高度密集性和極強流動性使得城市社區(qū)更容易成為突發(fā)公共衛(wèi)生事件產(chǎn)生的根源地區(qū)，城市居民工作生活娛樂的多空間性、流動性、松散性和不可限制性使城市社區(qū)比農(nóng)村社區(qū)更難定位病源攜帶者及其活動軌跡，也更難控制住疫情。可以說，城市社區(qū)是防控突發(fā)公共衛(wèi)生事件的最基本的大門，這個大門是否關好、管好，極大地影響著突發(fā)公共衛(wèi)生事件的蔓延速率、防控效果。因此，城市社區(qū)是突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控的基礎單元，必須最大程度地發(fā)揮城市社區(qū)在防控中所具備的功能。

二、城市社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控中的短板

進入新世紀以來，經(jīng)濟現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進，使我國城市規(guī)模擴展非常快，大型和超大城市增多。這個過程中雖然社區(qū)的建設和發(fā)育速度遠遠超過上個世紀末，但社區(qū)的治理能力和治理水平卻并未能如同社區(qū)建設的速度一樣增長。尤其是應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件方面存在許多短板：

1.社區(qū)管理者和普通居民的公共衛(wèi)生知識薄弱，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的傳播特點、破壞力、防控常識等缺乏基本的了解，思想上缺乏警醒，在我國這是普遍性的問題，基本是全民性的狀態(tài)。

2.多數(shù)城市社區(qū)尚未建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預警機制和應急方案，多數(shù)管理者認為這是上級行政部門的事，其實作為社會治理的末梢，社區(qū)也應有本層級的預警機制和危機管理方案。

3.城市社區(qū)的“抗逆力”較低，社區(qū)的“免疫系統(tǒng)”脆弱，這是過去忽略的主要問題。

4.社區(qū)自治的能力需要提高，自治的素質結構有待優(yōu)化，社區(qū)內部各單元的自組織自管理自我監(jiān)督能力都需要建設，自治的事項需要分類細化，尤其是自治的方式和技術需要“智化”，充分引入大數(shù)據(jù)和現(xiàn)代傳媒。

5.大學城社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控方面的體系和能力較弱。進入新世紀，大學城建設迅速，大學城規(guī)模大，人員密度高，聚集性強，科研和人力資源聚集，而風險防控能力較弱卻是大學城建設中的短板。

三、在突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控中城市社區(qū)功能建設的重點

（一）加強宣傳教育，提高社區(qū)居民的思想認識。當突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，一般居民很容易產(chǎn)生恐慌情緒，對自己該怎么防范和配合社區(qū)的管理以防止疫情的擴散缺乏科學的認識，一開始也難以產(chǎn)生自覺、自律的良好行為。社區(qū)的管理者及其衛(wèi)生服務機構要有計劃、經(jīng)常性地對社區(qū)居民進行全方位、多方面的公共衛(wèi)生知識宣傳與教育，通過實地宣傳、線上信息推送、知識競賽等線上線下相結合的手段，以保證每一社區(qū)的居民都能夠具備一定的公共衛(wèi)生知識，養(yǎng)就衛(wèi)生生活習慣，培養(yǎng)健康文明的生活方式。要讓居民學習和了解突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時基本的應急措施和危機管理制度，形成對突發(fā)事件良好的防范意識。

（二）建立應急報告系統(tǒng)，推進數(shù)字化的社區(qū)網(wǎng)格管理，進行“點對點”的精細化管理，建立高效聯(lián)合兜底的應急管理模式。市域社會治理強調基層治理“一張網(wǎng)”，實現(xiàn)數(shù)字化的社區(qū)網(wǎng)格管理。所謂數(shù)字化的社區(qū)網(wǎng)格管理，即把城市轄區(qū)分為若干網(wǎng)格以作為政府基層管理的基本單元，將每一個網(wǎng)格中的每一個部件和事件進行數(shù)字化。部件即城市范圍內的所有公共設施，例如路燈、井蓋等，都有其特定的代碼;而事件是指打架斗毆、違規(guī)擺攤等影響城市發(fā)展秩序和穩(wěn)定的大大小小的事情和行為，同樣都有其特定代碼。在有了各自的代碼后，負責相應代碼的單位和責任人便隨之產(chǎn)生。單元格內部件和事件的精準劃分和明確指向性，有助于促進各部門管理責任人各司其職，增強各單位責任人對所管轄單元格內部件和事件的敏銳度和責任感。

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，社區(qū)各單位和責任人能夠迅速通過數(shù)字化網(wǎng)格將防控工作落實到每一個小區(qū)、每一棟住宅樓甚至個人，確保政府能夠掌握精確的數(shù)據(jù)，有效地組織、協(xié)調和整合各網(wǎng)格所需資源并及時將資源配置到需求點，實現(xiàn)“點對點”精確對接，施行精細化管理服務。并將警衛(wèi)、醫(yī)療、社會組織、志愿者等多方力量嵌入社區(qū)網(wǎng)格管理，讓突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控工作得以實現(xiàn)全方位、去死角、上有力量管理、下有服務保障的格局，形成靈活高效的上下聯(lián)動機制。在防控中各社區(qū)要利用網(wǎng)格化管理及時鎖定受害人數(shù)、病源分布狀況、發(fā)展趨勢等狀況，并通過線上平臺及時發(fā)布和共享相應數(shù)據(jù)，形成完整的城市數(shù)據(jù)網(wǎng)、信息網(wǎng)，從而建立“一張網(wǎng)，一把抓”的高效聯(lián)合兜底應急管理模式，達到社會系統(tǒng)化治理的目的。

（三）提高社區(qū)“抗逆力”，構建社區(qū)“免疫系統(tǒng)”。所謂“抗逆力”，即社區(qū)適應新情況的能力，而這種能力主要來源于自身面對外界干擾和沖突時，社區(qū)運用內部資源等因素，使自身得以承受和適應干擾，并還原到初始狀態(tài)或提升到更先進更完善的狀態(tài)。社區(qū)“抗逆力”的高低是影響社區(qū)治理，乃至市域社會治理穩(wěn)定性和連續(xù)性的重要因素，考驗的是社區(qū)面對風險和重大突發(fā)狀況的快速反應能力、緊急處理能力、迅速恢復能力和高效優(yōu)化能力。可以說是社區(qū)在異常情況下的運轉能力程度，是社區(qū)“免疫系統(tǒng)”的工作能力。而突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防控工作，實質上就是社區(qū)“抗逆力”運轉的結果。提高社區(qū)的抗逆力，構建社區(qū)的“免疫系統(tǒng)”十分必要。

（四）市級政府發(fā)揮好“指揮官”職能，下放市域執(zhí)行能力于基層。社區(qū)作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控工作中的主戰(zhàn)場，發(fā)揮著最基礎的聯(lián)防聯(lián)控功能，是政策落實的目的地和社會整體防控效果的顯微鏡。如果社區(qū)自身執(zhí)行能力弱化，過分依賴市級政府，一旦發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件，各社區(qū)便難以在必要時限內及時有效的回應。市域社會治理強調下放市域執(zhí)行能力于基層，市級層面在發(fā)揮其主導作用時，也應將焦點置于創(chuàng)新政策體系、構建新型治理模式、調配力量上，更加突出其原本應有的“指揮官”的宏觀調控作用，整合多元主體力量，達到市域社會多元力量合作共治、上下貫通、高效聯(lián)動的目的。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控工作中，社區(qū)要積極貫徹市級政策和方案，提高自我解決問題的能力，形成較強的執(zhí)行能力。

（五）社區(qū)要“智治”，最大程度地利用“網(wǎng)格+”、“互聯(lián)網(wǎng)+”的優(yōu)勢。現(xiàn)代傳媒技術為城市社區(qū)的防控工作提供了很好的技術條件，利用好，將大大提高社區(qū)治理的現(xiàn)代化能力。社區(qū)不僅要自治，還要“智治”，最大程度地利用“網(wǎng)格+”、“互聯(lián)網(wǎng)+”的優(yōu)勢，將“大數(shù)據(jù)”與“鐵腳板”相結合，促進社區(qū)執(zhí)行能力向更高的層次發(fā)展跨越。由于數(shù)字化和技術化的加持，以及線上平臺的統(tǒng)一化，社區(qū)之間的信息傳達和資源共享程度以及效率得以大幅提升，各社區(qū)工作效率偏差值逐漸降低，克服防控工作浮于空中，“不著地”、“不兜底”的弊端。

（六）城市社區(qū)要采取協(xié)商民主的方式，制定突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急方案，建立預警機制。現(xiàn)代社會是一個高風險社會，各種突發(fā)性公共危機事件的管理需要各級政府和部門構建科學的治理能力和治理體系。社區(qū)的治理能力和治理體系在國家治理能力和體系中顯得微觀，但卻不可忽視，尤其當公共衛(wèi)生事件突發(fā)時，社區(qū)的治理能力具有基礎性，是各種防控措施落地生根的重要環(huán)節(jié)。市域社會治理模式強調，要加強源頭治理，而源頭又多發(fā)生在社區(qū)。因此，城市社區(qū)也應建立風險防范體系，通過社區(qū)內部協(xié)商民主方式，調動社區(qū)成員的積極性，共同商議、制定各種突發(fā)事件的應急方案，建立預警機制。社區(qū)管理責任人要具備長遠的目光，具有一定的前瞻性和主動性，減少“事后諸葛亮”的頻率。以完善的制度和執(zhí)行力確保突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，社區(qū)內部能夠迅速反應和行動。

（七）對防控中遇到的不法事件依照法律辦事，維護法律尊嚴。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控工作中，面對妨害公共衛(wèi)生安全、心懷不軌者乘機投機牟利等不法行為，社區(qū)管理者必須通過法律途徑解決。面對故意干擾或破壞防控工作，或是在防控工作中獲得不正當利益，或是嚴重疏忽職守導致嚴重后果的，社區(qū)相關責任人必須依法辦事，及時填補防控工作漏洞，維護社區(qū)居民利益，保障防控工作的有序進行，對居民和其他責任人予以警示。

（八）注意化解過度防控帶來的社區(qū)矛盾，維護防控工作持續(xù)性。當突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，社區(qū)居民面對突然而來的管制難免會有不滿和抵觸情緒，甚至會與管理人員產(chǎn)生大大小小的沖突。此外，社區(qū)管制的過度化、形式化，社區(qū)居民隱私信息的泄露等等，也是影響防控工作的連續(xù)性和社區(qū)生活穩(wěn)定性的重要因素。在防控工作中要具體分析各種矛盾產(chǎn)生的根本原因，例如資源分配不均、管控措施不力等，從源頭上消滅引起矛盾的導火索。充分利用網(wǎng)格管理模式，利用社區(qū)數(shù)字平臺，使社區(qū)內部件和事件等清晰化、可視化，了解社情民意，將可視化部件和事件與居民意見進行對接，化解矛盾。面對社區(qū)自身沒有能力解決的利益沖突要及時上報，維護群眾利益訴求。

（九）增強社區(qū)韌性建設，尤其重視大學城社區(qū)的韌性建設。在城市社區(qū)治理理論方面要有意識地增強社區(qū)韌性問題研究，不僅要研究災害和風險應對、防災減災等問題，也要重視從治理視角研究城市社區(qū)韌性的構建，韌性研究視角是對城市社區(qū)風險應對和應急管理研究的新的理念引進，是對城市社區(qū)風險應對和應急管理理論的重要補充。在城市社區(qū)治理實踐方面，要引入社區(qū)韌性理念，社區(qū)領導機構和管理機構要樹立韌性建設的意識和思維，干部、技術人員和管理人員要將社區(qū)韌性建設作為社區(qū)治理的一項重要工作加以長期的重視并貫徹落實在具體工作中。

尤其是大學城社區(qū)的韌性建設問題更應得到高度重視，因為大學城是我國現(xiàn)代大學建設和發(fā)展的一種主要形態(tài)，大學城社區(qū)不僅是科研和教學的人力資源、學術資源的主要聚集地，也是我國知識精英的主要聚居地，一所大學聚集的人口甚至能夠超過一些規(guī)模較小縣城所聚集的人口，大學城社區(qū)人口的高密度和聚聚性突出等特征，這就使大學城社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件等風險到來之時具有更大的危險性。此次疫情發(fā)生時大學基本已經(jīng)放假，如不是假期，大學城社區(qū)突然遭遇突發(fā)公共衛(wèi)生事件，那么，所產(chǎn)生的防控難度將可能最大。因此，經(jīng)過此次疫情，我們要充分認識到增強大學城社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件等風險防控中的功能建設十分重要，其中，大學城社區(qū)的韌性建設是一個關系到大學能否可持續(xù)發(fā)展的重要問題。

作者簡介：顧浩，法學碩士，云南大學黨政辦公室秘書;周俊華，法學博士，云南大學政府管理學院政治學系教授;劉郝琪，云南大學政府管理學院政治學系學生。