土地征收中補償行為失范與思考

摘 要：土地征收補償行為是平衡各方利益沖突，妥善解決農村集體組織和農民失去土地后的社會公平的重要措施。由于土地征收中的補償行為失范，出現補償范圍小、標準低，程序不規范等問題，使農民合法權益遭受損失，政府與公民之間的信賴關系遭到破壞。學習其他國家在征地補償過程中的談判、協商，司法救濟等制度，創新我國土地征收補償機制，明確基本原則，豐富補償路徑，完善法律程序和責任機制。

關鍵詞：土地征收;征收補償;土地利益關系;利益分配

出于公共利益的需要，國家通過土地征收合法占有農村集體所有的土地，在此過程中補償行為是平衡各方利益沖突，妥善解決集體組織和農民矛盾的重要舉措。在社會轉型的背景下，政府干預、產權歸屬不明、土地市場不完整、補償行為不規范等問題不斷對征收制度提出新的挑戰。隨著公民維權意識不斷提升，權利受損、公權力濫用、補償資金失位等現象激化社會矛盾，致使公民與公權力之間的關系愈發緊張，損害社會公平。

一、土地征收中補償行為失范的現狀與危害

（一）土地征收中補償行為失范的現狀

1、實體法中的補償行為失范

就我國目前的立法體系，涉及征收補償的法律條款分散于《憲法》、《民法典》、《土地管理法》，以及各省相應的土地管理條例當中，條款不成體系、內容不夠全面。其中《土地管理法》第四十六條規定行政部門主導定價，極大程度地擴大行政部門的自由裁量權。第四十七條規定土地征收的補償范圍及補償標準，但并未說明補償款的分配方式、分配數額以及補償費用的內容。《土地管理條例》第二十五條規定土地征收補償、安置都由政府制定，政府部門擁有絕對的控制權，而被征收人享有的司法救濟權、提出異議權、參與權都是非常有限。

2、程序中的補償行為失范

在補償的相關程序規定中，規定期間和時效的主要目的，是保護當事人的實質權利免受期間因素的影響。[1]補償價格的確定節點應是決定征收時，還是公告征收時，還是按照實施征收行為時的價格進行補償，并沒有明確的規定，不同的時間點補償金額均有所差異。此外，征地部門采取繞過上級部門的方法，“化整為零”，分批次拆分土地，利用程序上的漏洞規避上級部門的審批和監管，擅自征收價高但無權管轄的土地。通過這種繞過審批管轄的手段，無權征收機關實際獲得征收價值較高土地的權利，導致無權機關處分價值較高的土地，損害集體組織及其成員的權利。

（二）土地征收中補償行為失范的危害

1、損害農村農民的財產利益

保障農民的財產利益是穩定民生、實現社會公平正義不可忽視的重要因素。盡管土地征收是以公益目的占有土地，但是法律規則不夠完善、程序存在瑕疵、補償難以維持正常生活等問題的出現，仍然使這補償行為損害了集體組織、農村農民的財產利益，打破土地權屬關系的穩定性。政府頻繁的征地行為使土地承包經營權、土地經營權的使用期限的確定性產生動搖。

2、破壞各方利益的平衡關系

土地征收是一個重新協調各方利益的過程，是中央政府、地方政府、集體組織、農民個人和用人單位之間的利益調整。[2]中央政府主要通過稅收的方式進行利益分配，獲得收益;地方政府希望通過征收土地并提高其交易價值，謀求高額的土地出讓金并提高稅收收益;農村集體組織和農民個人希望獲得更多征地補償維持正常收入、用人單位希望降低土地成本，追求利益的最大化以獲得更大的利潤。各方都有自己的價值取向并且積極爭取相關利益，產生強烈的沖突，利益關系逐漸失衡。

3、破壞政府與公民之間的互信關系

補償金分配不均、法律規則不完善導致政府的公信力大大下降，農民對政府的不滿情緒逐漸加深，失地農民對地方政府征地合法性與補償的公正性產生質疑，征地沖突愈加激化。經調查仍有一成以上被征收土地的農民表示未及時收到征收補償款。不滿補償結果的農民往往通過鬧事、訴訟、上訪等途徑反映對于政府土地征收的不信任，擾亂了社會穩定情緒。征收補償中突顯的公私失衡問題，損害了農村農民的參與權、生存權與發展權。

二、土地征收中補償行為失范的原因

（一）土地征收補償行為規范不健全

我國現行的法律對于土地征收的補償標準、范圍、方式、程序并不健全，很多問題仍在討論當中。對于法條未明確規定的，政府部門可以拒絕做出決定，可以不受任何規則約束的做出決定，更可以不予理睬、推諉責任。這種開放式的立法模式導致爭議中的雙方采取各種手段以爭取政府的支持，更為政府部門尋租帶來了可乘之機。行政部門掌握較大的自由裁量權，與農民被動、滯后的得知土地被征收、獲得較少的征收補償款形成鮮明的對比。

（二）土地征收補償行為無法律拘束力

我國現有法律對補償行為制定規則，但是并無規定違反規則而應承擔的法律責任，有規定的歸責也不明確。審批機關對土地征收的監督是以形式審查為主的，程序合法是審批的主要內容;另一方面，法院在司法審判中受到外部因素的制約，不主張確認補償行為的程序違法要求重新審批，而是以賠償權利請求人的方式息事寧人，增加權利人主張行為失范的難度。司法審判程序作為法定的糾紛解決機制，它的避退態度必然影響到救濟農民實體權利。[3]

（三）土地征收補償程序缺乏中立性

在土地征收的過程中，政府一方面是利害關系的主體，同時也是土地征收的實行者，很難保持中立的態度，也正因如此，需要制定具有操作性的、中立的程序性規則敦促政府合理進行土地征收、公正程序給予被征收主體適當的補償，得到公平公正的保護。若政府朝令夕改、改變程序規則，導致公民的補償金額長期得不到實現、合法權利不能有效的保護，其政府的確定力、公信力都會大大下降。

三、域外關于土地征收補償的規制

土地征收是世界各國重新分配土地資源，應對資源短缺問題的重要方式。在部分發達國家，其土地征收已有成熟的經驗，深入學習探討，有利于減少我國的征地糾紛，保障補償行為的合理化和規范化。

（一）談判、協商規則

美國1971年的《新統一法典》明確土地征收應具有談判階段。要求征收主體全力促成與土地權利人的協議，商討具體內容，以免進入司法審判程序。[4]美國聯邦以及各州憲法均明確了公平補償原則，至少在現行土地規劃管制下按照“最高和最佳利用”的價值來評估，征收人須出具有資質的資產評估師做出的評估報告，與土地權利人達成合意。

（二）司法救濟權

司法救濟權，為農民的私權和法院的司法權能夠制約政府部門的行政權創造可能性。《法國行政法規》規定被征收人可以在征收補償時享有司法救濟權，通過司法救濟要求征收機關給予權利人合理的補償?！抖砺摪蠲穹ǖ洹返诙侔耸l規定，土地所有人反對征收主體最終的征地決策，該征地決策機關有權向法院提出訴訟，請求贖買所有人的土地。倘若雙方無法就土地贖買價格或條件達成一致，可以向法院起訴運用司法手段解決。[5]

（三）豐富征地補償款范圍

日本《土地征用法》規定了五種補償方式：征用損失補償。對征收土地所有權、使用權所造成的損失進行補償;通損補償。對被征收人的附帶性損失給予補償;脫離者的補償。對因征地使部分人脫離群體產生的損失給予補償;離職者的補償。對因征地使被征收人離職的情況給予補償;事業損失補償。對因公共事業產生的污染所造成的損失給予補償。從不同層面保障被征收人的補償款能滿足其利益需要。

四、土地征收補償的創新與利益平衡

（一）明確土地征收補償基本原則

明確公平補償原則。地征收難免會加劇個人財產權與公權力之間的緊張狀態，找到二者利益的平衡點對于化解征地矛盾至關重要。這要求我們公平公正的考量公共利益、政府利益、集體利益與個人利益之間的關系，并在這基礎上制定土地征收補償范圍和標準，均衡各方利益實現共贏。[6]我國的法律體系中并沒有以明文的方式將公平補償原則確定下來，但在進行征地補償時，政府部門應當遵守公平補償原則，保障各方利益主體，尤其是保障農民得到合理補償。

（二）創新土地征收補償的方式、標準和種類

創新征地補償的方式，現階段以貨幣補償為主，但單一的資本表現形式不能較好的保護被征收人的合法權益。應當采取權利人股、轉變非農戶口、安排工作崗位、異地移民安置等方式解決失地農民的生活問題。豐富土地征收補償的方式是破解失地農民的長遠生活保障難題的有效途徑。對于土地征收補償的標準，應當結合社會的經濟進步水平和人民的日常生活，以動態的眼光看待問題，不斷提高補償的標準。

（三）完善土地征收補償的法律程序和責任機制

程序正當的征收補償能夠促進征收效率、利益平衡與財產權保護。關于土地征收補償的程序應當分階段嚴格規制，無論是征地補償方案的制定和公告，還是接收民眾反映、公告補償費用的收支等，都要注意程序的中立、公正和公開。尤其要注意聽取農村集體組織及其成員的意見和建議，兩方利害關系人要加強溝通交流，以正當的途徑提出訴求，解決問題。為確保能夠及時得到補償款，賦予權利人司法救濟權、異議權，用法律途徑解決糾紛。

注 釋

[1] 程潔.土地征收征用中的程序失范與重構[J].法學研究，2006（01）：62-78.

[2] 陳瑩. 土地征收補償及利益關系研究[D].華中農業大學，2008.

[3] 程潔.土地征收征用中的程序失范與重構[J].法學研究，2006（01）：62-7.

[4] 李蕊.《從美國司法判例看我國土地征收制度的完善》[J]，廣西社會科學，2005（12）。

[5] 王春梅《俄羅斯土地征收制度與私權保護》[J]，俄羅斯中亞東歐研究，2007（5）。

[6] 李集合，彭立峰.土地征收：公平補償離我們有多遠？[J].河北法學，2008（09）：117-123.

參考文獻

[1] 鐘頭朱.德國土地征收的公平補償[J].新西部，2019（12）：163-164.

[2] 王利明.《物權法》的實施與征收征用制度的完善[J].法學雜志，2008（04）：15-22.

[3] 程曉波. 土地征收中的利益均衡研究[D].浙江大學，2016.

[4] 陳小君.農村土地制度的物權法規范解析——學習《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》后的思考[J].法商研究，2009，26（01）：3-11.

作者簡介：劉雅靜（1996——），女，漢族，山東省濟南市人，民商法在讀碩士，單位：山東師范大學法學院民商法學，研究方向：民法理論與實務。