西部地區省管縣改革中的縣域治理能力研究

顧浩 潘淳 林葉 任書婷

摘 要：以浙江為先例開展的全國范圍內省管縣體制改革有效克服市管縣體制帶來的弊端，推動我國縣域社會經濟的發展。通過研究西部地區省管縣改革中的縣域治理能力的歷史與現狀，基于文獻的分析研究與實地調研等手段，以云南省為例探討省管縣改革對云南省縣域發展的重要性，通過研究云南省省管縣改革模式與現狀，實證分析云南省縣域治理中存在的問題與困境，探究對策與建議，不斷提高西部地區省管縣改革中的縣域治理能力。

關鍵詞：西部地區;省管縣;縣域治理

一、省管縣改革概述

自1982年我國開始進行市管縣體制改革，市管縣體制在計劃經濟向市場經濟轉型過程中起到了促進城鄉經濟協調發展的作用。但隨著市場經濟體制的逐步完善、社會經濟發展水平的不斷提高，市管縣體制的弊端也愈益顯露出來，甚至為所轄縣域發展帶來一些困擾與阻礙。基于上世紀90年代浙江財政省管縣改革成功經驗，從2000年開始，中央開始在全國范圍內推進省管縣改革試點，各省開始進行省管縣改革探索。

省管縣模式是相對于市管縣模式而提出來的，是國家政府根據社會經濟發展的具體情況所做的又一次地方政府體制改革。省管縣改革的內容主要包括行政、人事、財政、計劃以及項目審批等，普遍來講，省管縣改革一般包括強縣擴權、擴權強縣、財政直管、人事直管、行政直管等五種改革模式。省管縣體制著眼于破除市管縣的體制弊端，有利于突破市管縣體制帶來的社會經濟發展瓶頸，既超越了傳統官僚體制下政府治理模式格局，也對我國在轉變政府職能、降低行政成本、促進縣域經濟增長、消除城市虛泛化現象、統籌城鄉發展等方面具有十分重要的現實意義。

二、云南省省管縣改革的重要性

（一）促進城鄉協調發展

云南省多自治州下轄縣（市），經濟基礎薄弱，市管縣體制以自治州下轄縣（市）經濟的犧牲成全地級市經濟的發展，加劇了市縣社會經濟兩極分化矛盾。云南省管縣改革將重構市縣關系，賦予市縣平等的競爭地位，重建了省與各市縣的通道，建立不同區域地方政府之間的政策協調與溝通合作機制，雙方憑借自身能力集聚資源信息，推動區域經濟協調發展，實現城鄉統籌建設。

（二）減少管理層級，提高工作效率

市管縣體制的實施，導致我國地方政府行政層級增加。一是在傳統官僚體制下我國行政資源、管理信息是由上往下逐級傳遞，各級政府由于利益偏好會出現信息和資源截留情況，行政層級的增加造成信息傳遞失真率增大，資源準確使用率降低。二是行政層級的增加使組織結構不斷臃腫，行政環節和流程不斷增加，省管縣改革將“省-市-縣”三級制的行政層級改為“省-縣”二級制行政層級，為地方政府精簡機構、增大資源獲取、提高行政效率提供了可能。

（三）助力地方政府職能轉變

市管縣體制不再適應市場經濟發展的要求，關鍵在于其背后的政府職能轉變滯后。政府職能轉變滯后便存在職能錯位、越位和缺位等現象，嚴重影響政府行政管理效率和水平。省管縣改革可以上移城鄉統籌權，實現城鄉資源均等化;下放公共資源自主權，提高縣域政府社會經濟發展能力;明確省市縣三者之間職權關系，助力地方政府之間的職能轉變。

（四）提供優質的公共服務與公共產品

隨著公共需求不斷發展和變化，對縣級政府的公共服務能力也提出更高的要求，而公共服務的能力與財政投入正相關。如云南省易門縣特色小鎮建設投入，從2018年開始至2020年，云南省政府連續三年每年在易門評選出15個建設成效顯著的特色小鎮，給予每個特色小鎮1.5億元補助資金以支持其發展。可見，省管縣改革強化了易門縣級政府為轄區居民提供優質的公共服務和公共產品的職能和責任。

（五）促進縣域經濟發展

云南省實行省管縣改革后，政策和資金通過省直達縣，縣域獲得了更多發展空間。鎮雄縣作為云南省第一批進行財政省直管縣改革的試點，2009 年到 2013 年間，鎮雄縣的財政總收入增長了 12.92 億元，年均增長率達到了 95.56%，超過了宣威市和騰沖縣的年均增長率。可見，縣級在享有與市級同等的權限后，縣級被賦予了更多的自主權和決策權，形成了“政策下達快、資金劃撥快、經濟增長快”的良好局面。

三、云南省省管縣改革的探索與存在的問題

（一）云南積極推進三類省管縣試點

1.在八個經濟強縣（區）推行“擴權強縣”，擴大其經濟管理權限。云南省于2009年選取石林縣、馬龍縣、永勝縣等八個具備較大發展潛力的縣（區）為試點，在“依法合規、責權統一、增強活力、富民強縣”原則的指導下，正式進行省管縣改革。在保持現有行政區劃不變的前提下，云南省通過“擴權強縣”，賦予八縣（區）計劃直接上報、用地直接報批等方面的經濟管理權限。

2.針對三個縣（市）進行省直管縣財政體制改革，賦予其獨立財政權。2009年國務院提出推進省直接管理縣（市）財政體制改革，云南省隨后結合自身民族自治州較多且縣市經濟發展不平衡的實際情況，以緩解縣級財政困難為目的，選擇騰沖縣、鎮雄縣以及宣威市三個縣（市）為試點，通過建立省級“16+3”的財政管理體制，授予三試點在財政收支責任劃分、轉移支付等方面與州（市）同等權力，推進省直管縣財政體制改革。

3.促進滇中新區產業發展，開展省管縣改革。2014年云南省在滇中產業新區實行“省直管縣”模式，要求通過昆明市委、市政府與新區黨工委、管委會進行工作移交，劃斷新區直管區與昆明及官渡的財政收支關系，成立滇中銀行，推進滇中新區金融市場體系建設。

（二）云南省省管縣改革存在的問題

1.管理權限下放不徹底。云南省的省管縣改革存在省、地級市政府管理權限下放不徹底的問題，造成市縣間權責不對稱，行政溝通成本增加，嚴重削減改革成效。“擴權強縣”與財政“省管縣”改革均側重財政體制而保留現行“市管縣”體制進行，經濟上平等的競爭關系與行政上的上下級關系造成縣（市）無法從所屬地級州市的影響中超脫。

2.配套改革跟進乏力。云南省管縣改革缺乏后期政策補充和持續推動，在配套改革上跟進乏力，未充分發揮出試點應有價值。2009年至今云南省在省管縣改革中“為改革而改革”現象突出，在試點過程中省級政府缺乏對前期反饋出的問題進行后續政策補充，政策往往一經出臺就處于定型狀態，通過試點發現問題并解決的作用未體現，改革進度依賴中央政策刺激，自身動力不足。

3.政治生態差。一是云南干部貪污腐敗嚴重，黨的十八大以來，云南多位省部級官員和市縣高級干部接連落馬，政府高層權力頻繁交接，省管縣改革缺乏穩定的政治環境。二是縣級政府官員“走出去”的創新精神缺失，應對驟增財政事務的經驗不足，無法在職能范圍擴大和縣域有效治理間建立新平衡，以權謀私、權力尋租問題突出。

4.盲目撤縣設市。省管縣改革壓縮了地級城市的生存發展空間，部分地級市在下一輪省管縣改革前回遷轄縣內龍頭企業，“跑馬圈地”推動轄區內“撤縣設市”進程。值得注意的是，“撤縣設市”并不是真正意義上的“省直管縣”，新生縣級市在實際權力運行中仍受原市級政府的全面管轄。地級市通過“撤縣設市”，形成形式上權力變動，實際仍從縣域抽取養分供自身發展。

四、推進云南省“省管縣”改革的對策研究

（一）以簡政放權為核心，進一步完善地方治理體系

1.進一步加大權力下放力度。一是進一步下放關鍵性資源要素配置權限。通過法律法規和規章制度等形式，將一些涉及經濟社會發展的關鍵性資源要素和權力利益分配的管理權限配置給縣。二是進一步下放或減少內部管理權限，應在改革中切實下放或減少部門的內部管理權限，若暫時不能享有此類權限，也應減少層級、優化流程、提高效率，給試點縣更大支持。

2.進一步明確各級政府權責。擴權強縣、財政省管縣、撤縣設市等體制改革政策并不能簡單當做是我國行政區劃變遷政策，更是我國基層地方政府的一次行政擴權改革。因此，進一步明晰省、市（自治州）、縣各級政府職責權限邊界，避免“職責同構”，有助于省管縣體制的良好運行。

（二）以干部人事管理為突破口，進一步深化配套改革

1.繼續深化干部人事制度改革。一是要創新干部管理方式。加強省和試點縣之間的干部交流，為試點縣干部選拔任用提供更大的發展空間;二是要賦予試點縣更大的用人自主權，在完成財政省管縣、下放更多經濟社會管理權限的基礎上，充分考慮縣域經濟總量和人口規模不斷擴大的發展趨勢，給予試點縣合理的干部人事權力。

2.抓緊完善市（自治州）縣政府績效考核體系。充分發揮績效考核的指揮棒作用，理順考核層次，明確試點縣政府目標管理和綜合考核辦法，由省政府統一組織實施。考慮到試點縣不同的發展基礎和改革進程，不宜采用橫向比較的考核方式，宜采用縱向比較考核方式，即以試點縣各條線部門改革前后的成效變化來予以衡量判斷。

3.健全縣級行政權力監督制約機制。在上級監督方面，要充分利用現有的省級行政資源，加強對試點縣權力運行的監察和審計。在同級監督方面，要著重發揮縣級人大的作用，增強對縣級行政權力運行的全過程監督。在外部監督方面，要著力深化政務公開，建立健全監督程序，充分發揮社會監督作用。

（四）構建良好的政治生態

1.堅持正確選人用人導向，營造政治生態的“清”“正”氛圍。堅持正確的用人導向就是要努力建設高素質執政骨干隊伍。營造良好政治生態，堅持正確的選人用人導向，必須堅持把高標準、嚴要求具體落實到各級領導干部的教育培養、選拔任用、考核評價以及管理監督等各個環節。

2.嚴明黨的紀律，注重政治生態的全面凈化。嚴明黨的紀律，強化紀律和規矩意識，嚴明黨的政治紀律，要求黨員干部在立場和方向上與黨中央保持一致，使廣大黨員干部能夠自覺自愿地維護黨的權威，保證黨的各項政策以及措施能夠得到有效的落實和貫徹。

（五）撤縣設市要防止“消化不良”，同時關注城鄉協調發展

1.一要嚴把審批準入關。這個“關”要經過科學的研究以及周密的論證，對有可能具備設市條件的縣進行科學預測和排序。二要強化過程控制關。“撤縣設市”的目的不是把“縣的名號”換成“市的名號”，而是通過“撤縣設市”強化城市功能，切實提高城市基礎設施與基本公共服務質量。三要筑牢紅線監管關。要加強對生態保護紅線、耕地保護紅線、文物保護紅線、城市增長邊界等的監管，對城市建設構成強有力的約束，堅決避免“撤縣設市”出現負面效應。

2.撤縣設市還需要關注城市發展與鄉村振興。城市發展與鄉村振興不是互相矛盾、互相排斥的關系，而是互相支撐、共同繁榮的關系。新時代“撤縣設市”不應該只強調城市發展，而忽略鄉村振興，絕不應該以城鄉分割的陳舊歷史觀片面搞城市發展，犧牲鄉村利益、農民利益以及農業利益，而是要樹立城鄉平等的發展觀，努力構建城鄉要素雙向流動、平等交換的體制機制。

參考文獻

[1] 許英.省直管縣背景下縣級政府公共服務研究[D].云南師范大學，2015.

[2] 劉晨暉，陳長石.撤縣設市、行政擴權與經濟增長——基于斷點回歸方法的估計[J].經濟評論，2019（02）：154-168.

本文系課題《云南大學人文社會科學研究基金項目”青年基金項目”》（項目批準號：18YNUHSS026）的成果。

作何簡介：顧浩，法學碩士，云南大學黨政辦公室，秘書，研究實習員

潘淳、林葉、任書婷，云南大學政府管理學院在讀碩士研究生