基層公務員晉升機制的問題與對策

摘 要：在《公務員法》頒布之后，我國基層公務員晉升機制開始規范化，建立“逢進必考”和“職務任期制”， 形成了公開競爭、公開選拔以及“職務晉升”與“職級晉升”的“雙梯制”。但此機制在運行的過程中，也顯露出考核制度不合理、晉升制度不健全等問題。改進我國基層公務員晉升機制，要樹立正確權力觀、完善公務員考核制度體系，同時可以借鑒國外公務員晉升先進經驗。

關鍵詞：基層公務員;晉升機制;考核機制

黨的十九大以來，我國經濟發展已經進入新常態，經濟環境、經濟形態與人們的思想等都發生著深刻的變化。黨和政府越來越認識到人才資源對當今社會發展的重要性，高素質人才是國家和政府最大的財富。十九大報告中指出， 2020年我國農村貧困人口要全部脫貧，要實現此目標，基層公務員的工作態度和積極性顯得更加重要。

2006年我國《公務員法》頒布，我國公務員晉升機制也隨著公務員制度完善而逐步正規化，逐漸形成了以德才兼備、任人為賢、依法實施為原則的公務員晉升機制。而隨著時間的發展，基層公務員晉升機制逐漸完善的過程中也顯露出了很多問題，考核體系不完善、晉升激勵手段單調等，這些問題嚴重影響了我國基層公務人工作的積極性。因此我們必須重視晉升機制在公務員制度中起到的作用。

一、我國基層公務員晉升機制的概述

（一）相關概念界定

基層公務員，主要是指縣、處級以下（不含縣、處級）單位的公務員，包括鄉鎮公務員、縣屬各單位公務員，以及垂直管理機構設在縣以下的單位的公務員。我國基層公務員晉升主要指的是基層公務員職務與職級的晉升，職務晉升就是公務員由較低的職務升任到較高的職務，意味著基層公務員所處地位的上升、權力的加重和責任范圍的擴大，同時也伴隨著薪資、福利等方面待遇的提高。我國基層公務員晉升主要通過提拔晉升、公選遴選競爭性選拔晉升、職務職級并行晉升。

（二）公務員晉升的原則

公務員晉升的原則主要有：第一，公開、民主、擇優、競爭原則。公開、民主、擇優、競爭原則體現了民主政治的要求，有利于公民行使民主權利、進行民主監督和克服公務員晉升機制執行過程中的各種不良風氣。如果把公務員晉升封閉在一個狹小的圈子里，就很容易造成風氣不正、任人唯親的局面，因此，在公務員晉升機制中必須貫徹公開、民主、擇優、競爭的原則，并制定相應切實可行、易于操作、便于監督的具體措施和程序;第二，注重實績原則。在考察公務員德才的過程中，應該把公務員的工作業績和貢獻作為重要指標和依據。因為工作業績是德才的集中體現和反映，能夠鼓勵公務員多想辦法、多做實事，從而有效克服論資排輩的弊端和公務員“熬年頭”的消極心理;第三，“德才兼備、任人唯賢”原則。不僅注重公務員的工作業績，還重視人才的政治素養、德行品質等綜合素質。第四、依法實施的原則。公務員的晉升是一項政策性很強的嚴肅工作，在實際運作中必須加以重視并嚴格依照相關法律法規辦理。任何晉升都有特定的標準和條件，尤其是領導成員的晉升有著更加嚴苛的晉升條件。

（三）關于我國基層公務員晉升機制研究的文獻綜述

目前，國內專家人士對于我國基層公務員機制的構建和完善進行了深入探討和分析，并取得了可觀的成果。耿相魁教授認為從根本上完善公務員晉升機制既要吸取以前的經驗，借鑒國外成果，又要“吸取其精華、剔除其糟粕”，結合現在中國具體國情而構筑公務員晉升機制。徐放則認為要從思想、制度、法律方面完善公務員晉升機制，指出了當下晉升機制的不足。本文試圖通過分析我國基層公務員晉升機制的現狀，對基層公務員晉升機制存在的問題進行探究并提出相應對策。

二、我國基層公務員晉升機制建設的現狀及主要成就

我國基層公務員晉升機制是在原先干部選拔的任用機制基礎上，借鑒國外文官制度和當代先進文化，結合中國特色社會主義國情而發展形成。尤其在《公務員法》頒布之后，公務員制度開始規范化，有了法律依據。隨著經濟的發展，公務員晉升機制取得了一些顯著的成就。

（一）建立“逢進必考”和“職務任期制”

“逢進必考”和“職務任期制”，完善了公務員的任用晉升機制，現在公務員錄用考任制已成為公眾認可的方法，成為現代公務員制度的基本準則之一。考任制的優點是公平、高效，它是委任制的主要替代性制度。另外，職務任期制在于形成正常的新老交替機制，加強對領導成員的監督。這有利于打破領導在工作上的惰性，提高領導成員的工作能力，有利于克服用人上的隨意性和保持重要職位上工作的連續性和有效性。

（二）以法律形式確定了公務員晉升機制

隨著公務員制度管理實踐的深入，有關公務員制度立法也納入日程。2006年實施的《中華人民共和國公務員法》在我國公務員管理工作歷史上具有重大意義，重新定義了公務員的含義，劃定了法律范圍，進一步推進我國干部人事制度的現代化。該法通過總結近十年來實行干部人事制度改革的經驗，借鑒西方先進的行政管理方法，形成了科學的、合理的規范，使公務員的管理有法可依，有章可循。這也為完善公務員晉升機制指明了方向。

（三）分類更加細化，使得公務員晉升機制更加完善。

公務員職位按照工作崗位的不同劃分成不同的類別，根據不同的崗位類別能更好的設置晉升標準，發揮公務員在不同崗位上各自的作用。設置專業技術類有利于專業技術人才在崗位上發揮自己的優勢，拓展晉升空間。行政技術類區分為執法，行政更好的分工負責，更好的約束執法人員，提到公務員法制化水平。

（四）形成“雙梯制”

形成公開競爭、公開選拔以及“職務晉升”與“職級晉升”的“雙梯制”，公開選拔已成為法律規定的任用晉升的方式，形成了有效的競爭機制。“雙梯制”科學地劃分了職位類別，提高了公務員管理的科學性和針對性，重新確定了職務與級別的對應關系，發揮了級別晉升在基層公務員中的激勵保障作用，使基層公務員在相同職務上，也可以按照法律規定晉升級別，相應地提高工資待遇。

（五）建立了公務員辭職與辭退機制

責任追查上升到法律層次，遵循監督約束與激勵保障并重的原則，建立了公務員辭職與辭退機制。公務員是國家公職人員，在執行公務的過程中，代表國家行使公權力，因此，必須對公務員進行監督，劃分公務員職責范圍，確立公務員懲戒制度，依法處理違紀違法人員。同時，在監督公務員時還對公務員給予晉升激勵，制定了公務員獎勵制度。另外，公務員辭職與辭退機制的實施有利于人才資源的開發和合理配置，最大限度地實現人盡其才、才盡其用;還有利于促使各級公務員機關不斷改進人事管理工作，防止人才的積壓;維持公務員隊伍的優化、廉潔和精干，做到“能進能出”，提高基層公務員工作的質量和效率。

三 我國基層公務員晉升機制存在的問題

（一）政績觀扭曲以及傳統“官本位”思想嚴重

現在，公務員晉升主要依靠個人在工作上取得的政績，政績的大小與晉升的職務直接掛鉤。忽略了個人的品質素養，沒有從群眾的角度出發考慮給當地人民取得的幸福感，并不是以人為本，而成為了以政績為本。另外，大多數人官本位思想嚴重，視權力為一切。在這種情況下，晉升機制對個人的激勵發揮了最大效果，職位晉升既滿足了精神激勵，也滿足了物質激勵。但是，在這種機制下極其容易讓一些人為了晉升而不擇手段，這樣就使得激勵效果事與愿違，并不能公平公正的履行晉升機制，也會陷入彼得陷阱，使得晉升進入死循環。另外，我國“官本位”思想存在上千年，封建殘余觀念根深蒂固，在短時間內是很難摘除的。這種思想嚴重的影響了晉升激勵的效果，在人們的潛意識里，公務員始終與特權掛鉤，總以為公務員能夠管理這一切并擁有很大的權力，有時還能用職務的便利賺取“灰色收入”，甚至還形成了隱藏的辦事和晉升程序——潛規則。一切辦事原則都依據該規則辦事，這種思想已經存在大多數人的意識里。上下級約定俗成的規矩，形成密切的聯系，約定俗成的恩賜回報關系強化就會構成私人關系上的網絡，在私人關系下互相提攜，這就嚴重的削弱了晉升激勵所起到的應有的作用。而且，政績觀不正，一味的追求工作實績為了晉升而晉升，忽略了本身工作的實質，并沒有給群眾辦實事，只是想著自身的利益。認為身為公務員就是利用特權為自己謀福利的。

（二）考核制度體系不合理

我國公務員依據《公務員法》全面考核公務員的德、能、勤、績、廉，重點考核工作實績。雖然考核全面，但是考核指標設計太粗糙化，缺乏具體化的指標設計。我國基層公務員隊伍龐大，人數眾多，很難對各個職位設定細化的考核標準，這樣就導致考核結果不準確。除此之外，考核流于形式，并沒有全面認真的考核各個方面，有時候只是按比例分配晉升名額，而忽略了那些突出有能力的人，并沒有最好的發揮晉升機制的作用。

（三）選拔晉升機制不健全

1、基層公務員晉升缺乏有效監督

現在基層公務員選拔晉升，缺乏有效的監督。尤其是領導干部的晉升，在公開選拔晉升時并沒有讓群眾參與監督，容易出現賄賂選舉、變相拉票，有的還使得職位商品化，充滿權錢交易的氣息，偏離了法制化的軌道。在大多數情況下，公務員晉升職位論資排輩，并沒有考慮工作實績，往往都是資歷年長的占據著晉升名額，而使得真正有能力的得不到晉升，不能在應有的崗位上發揮自己的真才實干。同時，在干部競爭激勵中缺乏統一的具體的衡量標準，使得無法明確評判，致使形成惡性競爭，所有的這些都嚴重影響了基層公務員的正常晉升。

2、晉升資源稀缺與晉升需求矛盾突出

現在，我國基層公務員已成為一支龐大的隊伍，以官僚制為基礎的公共組織很難適應社會的變化發展以及公務員金字塔結構的特點決定了晉升資源的稀缺與大量公務員晉升需求之間的矛盾，這也就造成了很多官員拉關系、賄賂上級、靠背景的腐敗現象的產生。公務員個人能力的有限也會導致他們對晉升期望不能得到滿足。分析可得，基于晉升機制本身的特點，它滿足不了基層公務員的晉升需求，這導致了供需嚴重的不均衡。

3、晉升激勵手段單調

現在基層公務員晉升主要靠職務職級晉升，缺乏其他晉升激勵手段。當職務晉升激勵作用不能夠發揮其應有的效果是，應當創新更多激勵手段。但依據現實來看，并沒有對應的激勵方式適用。公務員的主觀性得不到充分發揮，現在的晉升激勵只注重外部激勵，物質激勵。然而并沒有真正的考慮內部激勵，例如，關注公務員內心的需求、培養公務員的精神素質的發展、重視個人自身目標的實現。如果個人目標與組織目標想一致，那么自身會高度認同組織目標，將其作為激勵自己的一種手段，盡可能的實現自己的價值完成目標。隨著國家的發展，黨和政府已經意識到這一點了。積極鼓勵創新更多的激勵方式，完善現行的激勵手段，但是就目前來看，其他激勵手段并不能達到晉升激勵這樣的效果，不能夠真正的發揮其作用。晉升激勵還是目前唯一的在公務員體制中起到很大作用的激勵方式。可見，現在激勵方式缺乏有效多樣的激勵方式。

四、我國基層公務員晉升機制的改進對策

（一）杜絕腐朽思想，樹立正確權力觀

要在基層公務員中樹立正確的權力觀，打破傳統“官本位”的思想。身為一名基層公務員要牢記自己是人民的公仆，擺正自己的位置，要做到奉獻在前，享樂在后，全心全意為人民服務，從根本上杜絕貪腐思想的滋生。作為一名基層公務員，手中的權力是來自于人民，這一點永遠不會改變。我國進入社會主義新時代，就是要為人民造福，到2020年建成全面小康社會，幫助貧困地區貧困人民脫貧，這需要廣大人民的努力，也更需要基層公務員的盡守盡責。另外，還要樹立法治思維，減少人治，堅持依法辦事，以法律制度規范自身工作。采取法律思想教育工作，固定法治思維，不管領導還是科員都要樹立正確的意識形態。只有這樣，我國公務員晉升機制才會逐步完善。

（二）完善公務員考核制度體系

1、健全選拔、監督體制。對于選拔晉升領導干部，要結合人民群眾的反映，傾聽人民的呼聲，讓人民參與監督中。拓寬民意反映渠道，反饋作用與選拔過程中。同時，以法律規定制度確保選拔的合法性。嚴格按照法律法規辦事，公開透明選拔晉升。另外，針對公務員德、能、勤、績、廉的考核要結合每個崗位的特殊性制定詳細具體的考核方案，制定統一的考核標準，采取定性和定量分析相結合的分析方法。運用公務員最有效的考核方法如：平衡計分法、目標績效考核法、自我鑒定法、目標管理法等。具體結合公務員自身職位的要求以及職位規劃職業偏好來選擇具體的考核方法。最后，根據每次評估的結果，及時向有關部門反饋，結合實際情況及時調整，反饋總結經驗教訓，為改進提供依據。

2、合理設置基層公務員晉升門檻。對于不同職位不同性質的公務員，要加一區分，不能一概而論。建立合理的考核制度，針對不同的工作崗位設置合理的晉升名額，符合自身工作性質的需要。不過也要防止為人設崗的現象，不能為了名額而設，要建立一套符合本身工作晉升體系，符合公務員晉升機制。另外，也要避免晉升資源的浪費，因此應結合現實要求合理分配晉升名額。對于公務員晉升的資格，也要結合工作的要求。面向年輕人的，可以適當放寬條件，以給年輕有為的人才更有向上的動力，更加以飽滿的熱情投入到工作中，更好的給他們提供一個更加廣闊的平臺。

（三）借鑒國外公務員晉升先進經驗

借鑒西方先進人事管理經驗，優化基層公務員晉升機制。國外公務員為了基層公務員職業生涯的發展，對公務員的獎勵、工資保險福利等進行了持續不斷的改善。尤其是公務員的晉升，基層公務員的升遷不再受很多限制。西方國家的這些做法對我國基層公務員晉升有很大啟示。因此，我國基層公務員晉升機制應拓寬基層公務員的晉升空間，放寬基層公務員晉升的條件，努力調動基層公務員的工作積極性。

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作者簡介：朱亞林（1997年），性別：男，民族：漢，學歷：碩士研究生，單位：湖南師范大學