新常態下鐵路內部審計的創新實踐及作用

羅益華

【摘 要】我國經濟發展進入以速度換擋、結構優化、動力轉換為基本特征的經濟新常態。近年來，鐵路內審工作取得長足發展，經濟新常態下鐵路內審工作與時俱進，創新實踐，審計從查錯糾弊向績效管理轉變，審計在“促改革”“穩增長”“防風險”“抓作風”實踐中，當好重大決策的督查員、資金或資產的守護員、權力運作的緊箍咒、反腐倡廉的捍衛者，在規范經營管理和促進鐵路經濟持續健康發展中發揮重要作用。同時，新常態下鐵路內審工作面臨新的更高要求，這就要求鐵路內部審計要站在推動鐵路企業改革發展、促進鐵路經濟科學發展的高度謀劃和思考審計工作，推動鐵路審計工作邁上新臺階，促進鐵路事業持續健康發展。

【關鍵詞】鐵路內審;新常態;審計創新;審計監督

【中圖分類號】F239.45 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2020）10-0149-04

0 引言

“十二五”期間，黨和國家領導人提出“經濟新常態”總方略，我國經濟發展進入以速度換擋、結構優化、動力轉換為基本特征的新常態。2014年10月國務院印發《關于加強審計工作的意見》，2015年12月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及《關于實行審計全覆蓋的實施意見》等相關配套文件，為基層審計工作指明了方向，規劃了新常態下基層審計工作的新航向。在此新形勢下，鐵路內審機構要把握新常態，瞄準新靶標，實現新突破，以推動上級重大決策部署和有關政策措施的貫徹落實，更好地服務改革發展，切實維護經濟秩序和促進廉政建設，發揮審計監督和保障作用，形成權力制約長效機制，促進新常態下企業經濟持續健康發展。

1 新常態下鐵路內部審計的現狀

近年來，為了獨立開展內部審計監督、提高審計質量和效率，鐵路內部審計在組織治理、實施方式、工作機制等方面不斷探索實踐，新形勢下鐵路內部審計工作取得長足發展。

1.1 鐵路內審的獨立組織模式，較好地保障審計過程

鐵路企業建立了獨立的內部審計監督體系（如圖1所示），其主要由中國國家鐵路集團有限公司（簡稱國鐵集團）審計局及其下屬的18個鐵路局及3個專業運輸公司的內審機構組成。在“一把手”直接領導下，總會計師協管內審機構，上級內審機構對下級內審機構進行業務管理和指導。國鐵集團審計局對鐵路局等下級單位進行審計并對董事長負責，鐵路局內審機構對管轄單位進行審計并對鐵路局董事長負責。這種組織模式和審計監督體系的建立確保了政令暢通，增強了內審機構的獨立性和權威性，有利于問題整改的閉環管理和審計作用的發揮，使得內審部門能夠更加客觀、公正、深入地開展審計工作，做出的審計建議也能夠得到更加有效的貫徹執行。

1.2 鐵路獨特的內審實施方式，較好地提高審計效率

首先，實現資源共享，避免重復審計，鐵路經營業績審計、經濟責任審計、財務收支審計等常規審計項目的審計成果和紀檢監察等部門的檢查結論均可相互利用，而且對于以前年度清查出的歷史遺留問題，審計不在當時的發生、發展環節上過多地糾纏，而重點關注新常態下發生的新情況、新變化及被審計單位采取的措施上。其次，審計把握新常態下經營管理中的關鍵節點，著重關注涉及鐵路安全生產管理中的重大業務事項和大額資金使用等高風險領域。最后，根據鐵路行業特點，審計著重關注新常態下基建、機務、工務、車輛等鐵路支出大戶的資金流向，加大建設工程、設備物資、業務外包等集中采購招標的審計監管力度，對評標、定標全過程跟蹤審計，發現問題立即要求整改。

1.3 審計人力資源的統一調配，較好地利用有限審計力量

當前，國鐵集團和鐵路局兩級企業的內審機構在人員編制及業務技能難以滿足現行工作的情況下，為完成較大的審計任務，實行內部挖潛，優化配置現有審計人力資源，對審計組成員進行動態組合，打破上下級審計機構和其他業務職能部門的界限，統一調配人事力量，集中優勢資源，組成技能齊全、優勢互補的綜合審計組，最大限度地發揮審計人員的潛能。這樣不僅可以較好地利用有限的審計力量，而且實現了全員輪崗交流，增強了審計人員綜合能力及適應能力，為保證新常態下的審計質量提供了支持。

2 新常態下鐵路內部審計的創新實踐及作用

經濟新常態下，鐵路內部審計工作與時俱進，創新實踐，在促改革、穩增長、防風險、抓作風的審計實踐中，審計督促鐵路重大改革決策和制度的有效執行，規范權力運作，提高經營結果的真實性和效益性，保障重大經濟事項的合法性、合規性，并在風險控制中發揮重要作用（如圖2示）。

2.1 創新開展“促改革”的審計實踐，為鐵路重大決策當好督查員

2012年、2013年國內生產總值（GDP）分別同比下降1.5%和0.1%。由于國家經濟增速回調，因此導致全國鐵路貨運量在2012年首現13年以來負增長，且增速下滑幅度較大，鐵路貨運量與貨運周轉量分別同比下降0.7%和0.9%，國鐵貨運量更是下降1.8%。2013年鐵路貨物運輸市場份額為8.49%，同比下降0.55%。國家經濟從高速增長轉為中高速增長的新常態背景下，2013年5月中國鐵路總公司進行全路貨運改革，加大經營機制轉換，以遏制鐵路市場份額下降，穩定鐵路貨運量增長。

為規范鐵路貨運改革重大政策措施的執行和改革部署的落實情況，在中國鐵路總公司審計局的組織領導下，依據總公司審計局《貨運改革專項審計指導方案》，南寧局審計機構對本單位的貨運組織改革情況進行全面跟蹤審計，審計組對貨運業務流程運行進行了實地檢查，并抽查了南寧貨運中心及其下屬部分營業網點。審計中，檢查貨運改革過程中資源整合單位遵守財經紀律情況，揭示了政策推進后的執行效果和存在問題，督促整合單位采取積極措施，加大審計發現問題的整改力度，規范整合單位的經濟行為，強化紀律保障，以保證貨運改革順利實施。

該次審計對新常態下鐵路貨運資源的合理配置、業務流程的規范運行和運輸效率的高效運轉及政令暢通具有一定的促進作用，在新常態下為推動深化鐵路貨運體制改革的有效落實，發揮“助力器”作用和審計監督的保障作用。

2.2 創新開展“穩增長”的審計實踐，為鐵路資產或資金當好守護員

2.2.1 節支降耗、穩增長，踐行績效管理審計

眾所周知，“利潤=收入-成本”。為獲取企業高額利潤，唯有增收節支，而在“收入”一定的情況下，只能節支降耗，提高資產或資金使用效率。為此，在鐵路運輸收入難有大幅增長的新常態下，審計向運輸生產、提高效率效益領域拓展，近幾年南寧局審計機構重點開展了專項移動設備管理審計和鐵路貨運價格管理審計、貨運運輸裝卸設備管理審計、工務大修支出管理審計、建設單位管理費審計等績效管理專項審計項目。

在貨運中心運輸裝卸設備管理的專項審計中，審計組深入到貨運營業所及所轄的貨運營業部進行現場調查，對各站點的運輸裝卸設備進行賬、卡、物盤查核對，對運輸裝卸設備運用及租賃情況、運輸裝卸設備的能耗是否合理、設備維修保養業務外包是否審批等11個方面的內容進行檢查，對“部分裝卸設備賬實不符”“裝卸設備出租價格偏低”和“個別單位在自有裝卸設備未能充分利用的情況下，仍向外單位租賃裝卸設備，增加了運輸成本支出”等若干方面的問題進行披露，同時針對問題產生的原因進行分析，并提出改進建議，審計在鐵路運輸設備使用中的成本控制、規范管理和使用效益等方面發揮了監管和保護作用。

在工務大維修工程預算與實際支出管理審計中，南寧鐵路局審計發現工務系統存在“大修項目未實施，支出提前列支成本”“部分大修工程成本列支的材料數量、種類與預算存在較大差異、大修定額不符合現場實際”等突出問題，對此提出了具體的審計建議，為新常態下鐵路運輸安全生產大局及節支降耗發揮了“衛士”保護功能的作用。

2.2.2 防范工程領域風險，踐行建設資金審計

截至2019年底，南寧局集團公司全局營業里程達5 819 km，其中高鐵里程為1 880 km，廣西高鐵里程位居全國前列，建設規模之大，標準之高，投資數量之多在南寧局集團公司建設史上前所未有。新常態下，鐵路基建項目投資逐年增長，如何才能有效維護建設資金安全，防患資金風險，對鐵路內審工作是一個極大的挑戰。

2019年，南寧鐵路局審計機構對黎湛鐵路電氣化改造工程、南昆鐵路南百段增建二線工程等3個重點大中型鐵路基建項目實行了同步跟蹤審計，審計發現問題近22件，其中，建設資金管理方面的問題占比為90%，建設資金使用方面的問題占比為10%。通過內部審計，在資金到位及撥款支付、申請采購及決策審批、工程進度及驗工計價等各個環節查找管理漏洞，識別并防范內控風險，監督、維護、保障建設資金依法、合規、安全地管理和使用，努力做到盡早發現存在的問題，盡快解決在建設過程中，提高建設資金的使用效率和效益，促進鐵路建設項目有序實施。

此外，對職工集資合作建房工程和計劃投資額在300萬元以上及部分計劃投資額在300萬元以下的關乎職工切實利益的生活、生產工程項目進行全過程跟蹤審價。2019年，南寧局審計機構出具2份《工程結算審核報告》，審價核減投資額190.07萬元。審計對促進項目主辦單位、預算編制及審核單位、施工及監理單位加強工程管理，完善工程內部控制，防止投資損失及浪費，以及實現投資效益最大化發揮了積極的作用。

2.3 創新開展“防風險”的審計實踐，為鐵路權力運作當好緊箍咒

2019年，根據南寧局集團公司人事部門委托，審計機構通過統籌安排，實現了“逢離任必審計”的經濟責任審計管理目標。審計中，堅持圍繞領導人員的經營決策行為、經營管理行為、政策執行行為、自我約束行為開展審計，進一步強化新常態下對領導人員“三公”經費、領導人員履職待遇、業務支出管理情況和“三重一大”執行情況的審計監督，對審計發現問題進行剖析、明確相關責任，出具審計結果報告，對領導人員任職期間經濟責任履行情況做出客觀公正、實事求是的評價。

2019年，南寧鐵路局審計處共完成經濟責任審計項目28個，共查處問題140件，涉及問題金額9 809.2萬元，提出審計建議140條，被采納140條。經濟責任審計在鐵路企業職權運行監控體系中發揮著無可替代的作用，通過強有力的審計監督，維護新常態下鐵路企業經濟秩序，提高資金使用效益，防范廉政風險，為企業一把手依法履職加強約束，為鐵路國有資產保值增值提供保障。

2.4 創新開展“抓作風”的審計實踐，為鐵路反腐倡廉當好捍衛者

南寧局集團公司審計部重點圍繞國鐵集團和集團公司關于改進作風、加強廉政建設和厲行節約、反對浪費的相關規定及要求，單獨或與常規審計結合，加強對新常態下“三公”經費、會議費、樓堂館所建設等審計監督，促進作風建設。同時，關注單位部門私設“小金庫”、汽車管理等問題的整改落實情況，鞏固教育實踐活動成果。

在“三公”經費審計中，一是加強公款消費預算管理、嚴防“小金庫”的審計力度。著重關注預算內公款消費標準是否嚴格控制、公款接待的支出標準是否嚴格實行上限制度，超標一律由個人承擔，預算外要嚴防資金形成“小金庫”而為公款消費打開一扇方便之門;二是完善公款消費使用和報銷程序的審計力度。要求公款接待必須提前履行報批程序，報銷人員應提供公款接待來函、詳細人員名單、消費明細、單位領導意見及經手人簽字等。2019年，南寧局集團公司審計部聯合集團公司紀委組成檢查小組，對于各單位不規范使用的招待費責令經辦人全額交回。

3 新常態下鐵路內部審計面臨新的更高要求

在全面深化改革的新形勢下，審計在國家治理和企業改革發展中的地位和作用越來越重要。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確了審計監督是黨和國家監督體系的重要組成部分，是八大監督之一，賦予了審計工作新的職責和新的使命。國鐵集團黨組根據國家經濟發展新常態對鐵路工作的新要求，提出以創新發展適應新常態、開創新局面，對鐵路內審工作提出了新的更高要求。

3.1 加強內審工作是推進鐵路管理體制創新的需要

新常態要求國鐵集團推進管理體制創新，2019年總公司實行新的預算管理辦法、盈虧考核辦法、完善收入分配政策等，上述政策措施的執行情況和效果，直接影響鐵路改革發展的進程，需要審計機構主動作為，履職盡責，發揮好保障作用。一方面，鐵路內審要轉變思想觀念，轉換思維方式，正確把握改革和發展中出現的新情況和新問題，積極推動鐵路改革，破除阻礙發展的制度約束，形成新的制度規范;另一方面，審計機構重點要對配套政策的部署、推進和執行情況進行全面監督檢查，督促認真執行，結合管理政策實施中遇到的新情況和新問題，及時向主管部門反饋、促進政策辦法不斷改進完善，更好地發揮作用。然而，在全面深化改革背景下，面對改革“中梗阻”或重大政策落實不到位情況，審計將以何種方式促進？審計提出的建議又是否有效可行？這是鐵路內審人員直面的課題難點。

3.2 加強內審工作是落實依法經營、規范管理的需要

近年來，國鐵集團適應經濟新常態的要求，進一步強化了所屬鐵路局集團公司的市場主體地位，落實市場經營權責，同時要求企業講紀律、守規矩，履行企業的社會責任，依法經營，規范管理。加強對所屬企業監管，審計是最重要、最直接、最準確的措施之一，審計機構責無旁貸，是新形勢下審計機構的一項重要職責和任務。從近幾年審計檢查的結果看，國鐵集團及所屬單位在預算、資金、工資、對外投資、安全資金使用等方面還存在不少不規范甚至違規違紀問題，迫切需要繼續強化審計監督。各級鐵路審計機構和人員務必增強責任意識、憂患意識，繼續加大審計力度，督促企業嚴格遵守國家和國鐵集團各項法律法規、依法合規經營。

3.3 加強內審工作是推進鐵路集約化經營的需要

新常態下，國鐵集團將全面推進經營方式轉變，所屬鐵路企業要牢固樹立過緊日子的思想，嚴格執行全面預算管理，努力增收節支，加大資產經營開發力度，拓展開發領域，提高企業經濟效益。在推進集約化經營過程中，鐵路審計機構應該利用自身的專業優勢及對本企業經營管理比較熟悉的有利條件，積極發揮堵漏洞、防風險、促管理、提效益的重要作用。各級鐵路審計機構要把績效觀念和風險意識貫穿于審計始終，一是重點加強對收入、成本、物資采購、設備使用效率等審計監督，堵塞管理漏洞和損失浪費，促進企業把錢用在刀刃上，提高資金設備使用效率;二是加強對執行國家有關政策、決策程序、內部控制等風險點的審計監督、評價，加大對履職不到位問題的審計力度，及時提出預警和防范風險的建議;三是給主動作為者一定的空間，既不能拿著不符合改革發展要求的法規制度去條條對比，更不能被不合時宜的部門規章、地方性法規束縛手腳。

3.4 加強內審工作是規范完成大規模鐵路建設任務的需要

近年來，國鐵集團認真落實國務院關于加快鐵路建設的部署，主動承擔鐵路建設主體責任，加快推進鐵路建設，“十三五”時期，鐵路固定資產投資超40 000億元，年均投資8 100億元，比“十二五”時期高15%。如何促進規范完成鐵路建設任務是當前和今后一段時期鐵路內審工作面臨的重要責任。從鐵路各級審計機構對建設項目審計的結果看，仍存在建管費超支、違規發放獎勵補貼、虛假驗工計價、虛列建設成本和施工單位使用假發票、違規采購甲供物資、農民工工資發放管理不規范等方面問題。建設投資持續高位，容易產生虛報投資完成、轉移挪用建設資金等違規違紀問題，需要繼續加大對建設項目的審計力度。各級鐵路審計機構應貫徹落實中央巡視組關于“工程建設領域審計監督全覆蓋”和國鐵集團“全覆蓋、無遺漏”的要求，統籌安排審計資源，組織對大中型建設項目進行審計，實現在建設期內審計全覆蓋。其中，建設期3年及以下的至少安排1次審計，建設期超過3年的，至少安排2次審計，將2019年銷號但尚未審計過的建設項目及2019年以前連續2年未審計過的建設項目作為必審項目，以促進新常態下鐵路建設項目的順利實施和建設資金規范管理。

3.5 加強內審工作是加強作風建設的需要

黨的十八大以來，國鐵集團和所屬單位認真執行中央出臺的“八項規定”等系列制度措施，有力地推動了作風轉變，取得了顯著成效，但作風建設永遠在路上，不少作風問題整改還沒有到位，一些問題還出現反彈，構建崇尚節儉、反對浪費的良好作風任重道遠，這要求內審部門對作風建設的檢查，仍須持之以恒，常抓不懈。近年來，國鐵集團及所屬單位落實中央要求，陸續出臺了黨風廉政建設責任制實施辦法、機關改進作風的“五項規定”，以及有關培訓、會議、差旅、接待等管理規定，這些規定均對審計監督提出了明確要求。從近年來審計檢查結果看，私設“小金庫”、公款旅游、超標準配車、違規列支會議費等問題依然存在。各級鐵路審計機構務必要負起責任，切實完善審計監督機制，重點查處對黨中央、國務院重大政策措施落實不力，上有政策，下有對策，有令不行、有禁不止等問題，特別是對一些領導干部頂風違規，違反中央“八項規定”精神，違反廉潔從業規定，徇絲舞弊、中飽私囊、失職瀆職等，堅持“零容忍”，堅決查處，發揮審計在新常態下反腐倡廉建設中的獨特優勢，促進作風轉變。

4 結語

新形勢下，鐵路內部審計任務越來越重，審計領域不斷拓寬，要求也越來越高，鐵路內部審計已從查錯糾弊向績效管理轉變，認識“新常態”，領會經濟發展的階段性特征，對把握審計工作有現實的積極意義。在新常態下，立足現實，感知經濟增長下行和財務風險的壓力，這就要求鐵路內部審計人員要有較高的綜合分析和概括能力，具有全局性、全瞻性的創新思維，要站在推動鐵路企業改革發展、促進鐵路經濟科學發展的高度謀劃和思考審計工作，積極作為，推動鐵路審計工作邁上新臺階，促進鐵路事業持續健康發展。

參 考 文 獻

[1]王仁貴.新常態下審計工作怎么干[J].瞭望，2016（20）：14-15.

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[3]張平.國家審計發揮作用的機制與評價[J].中國審計，2010（24）：16-17.

[4]郭周克.對國企權力運行監控機制建設的思考[J].中國監察，2010（12）：51.

[5]百度文庫.2013年鐵路貨運行業分析報告[J].http：//wenku.baidu.com/view/af930135a2161479171128d1.htm，2014-02-13.