日本當(dāng)前航天政策及其發(fā)展動(dòng)向（上）

福 州 大 學(xué) 李瀟瀟

中國運(yùn)載火箭技術(shù)研究院 王海洋 史 鑫

一、背 景

日本作為第二次世界大戰(zhàn)的戰(zhàn)敗國，按駐日“聯(lián)合國軍司令部”的命令，其航空航天活動(dòng)受到嚴(yán)格禁止[1]。然而，1950 年6 月25 日，朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)后，美國的對(duì)日政策發(fā)生了急劇變化。1952 年3 月8 日，在美國授意下，駐日“聯(lián)合國軍司令部”解除了日本航空航天活動(dòng)的禁令；同年4 月28 日，頗具爭議的《舊金山對(duì)日和平條約》生效，日本的主權(quán)得以恢復(fù)，打開了日本戰(zhàn)后航天活動(dòng)的閘門。解禁后不久，日本就開始著手建立其航天科研機(jī)構(gòu)。1955 年，日本政府設(shè)立航空技術(shù)研究所，1963 年改稱為航空宇宙技術(shù)研究所；1960 年，日本科學(xué)技術(shù)廳設(shè)立宇宙開發(fā)實(shí)施本部，1969 年改組為宇宙開發(fā)事業(yè)團(tuán)；1964 年，東京大學(xué)設(shè)立宇宙航空研究所，上述3 個(gè)機(jī)構(gòu)正是日本宇宙航空研究開發(fā)機(jī)構(gòu)（JAXA）的前身[2]。

最初，由于受到本國法律和國際政治條例的限制，日本的航天活動(dòng)可謂謹(jǐn)小慎微、蹣跚起步，不過進(jìn)展卻十分迅速。從1955 年4 月12 日，東京大學(xué)生產(chǎn)技術(shù)研究所糸川英夫科研團(tuán)隊(duì)研制的超小型固體火箭（“鉛筆火箭”）發(fā)射試驗(yàn)獲得成功，到1970 年2 月12 日，日本第一顆人造衛(wèi)星“OSUMI”發(fā)射入軌，日本僅用了15 年時(shí)間就成為繼美國、前蘇聯(lián)、法國之后全球第四個(gè)自主發(fā)射人造地球衛(wèi)星的國家。然而，日本自主研發(fā)航天裝備的時(shí)代也就到此為止了[3]。

由于受到美國方面的壓力，以及自主研發(fā)在技術(shù)、經(jīng)費(fèi)方面的困難，日本政府決定將航天政策由自主研發(fā)轉(zhuǎn)為技術(shù)引進(jìn)。1969 年7 月，美日簽訂《日美宇宙協(xié)力交換公文》，約定美國將其不涉密的液體火箭、民用衛(wèi)星等技術(shù)、設(shè)備、零件出售給日本；但禁止向日本提供彈頭再入等武器級(jí)的技術(shù)；同時(shí)，嚴(yán)格禁止日本將航天技術(shù)、產(chǎn)品向第三國出口[4]。在美日締結(jié)《日美宇宙協(xié)力交換公文》的同一年，日本國會(huì)通過議案將其航天活動(dòng)限定在非軍事領(lǐng)域。

進(jìn)入20 世紀(jì)70 年代，日本的航天活動(dòng)走上了引進(jìn)、消化美國成熟技術(shù)的道路。在20 世紀(jì)70 年代，宇宙航空研究所和宇宙開發(fā)事業(yè)團(tuán)陸續(xù)發(fā)射了多顆衛(wèi)星[3]。此外，宇宙開發(fā)事業(yè)團(tuán)還與美國國家航空航天局（NASA）開展合作發(fā)射業(yè)務(wù)。通過合作，日方掌握了很多美國的技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)，為此后N-2 型和H-1 型運(yùn)載火箭的研發(fā)奠定了基礎(chǔ)。日本雖然通過引進(jìn)美國的技術(shù)大幅節(jié)約了研發(fā)時(shí)間和成本，很快具備了大型運(yùn)載火箭和地球同步衛(wèi)星的研制能力，但是在航天技術(shù)和航天活動(dòng)方面仍然受制于美國。

進(jìn)入20 世紀(jì)80 年代，日本的航天活動(dòng)以外空開發(fā)政策大綱為基礎(chǔ)，將新一代H-2A運(yùn)載火箭研發(fā)、地球環(huán)境觀測、外空環(huán)境利用及航天科學(xué)等作為4 根支柱[1]；期間，雖然取得了很大的進(jìn)展，但也不乏多次失敗的經(jīng)歷。在這一階段，日本通過與美國的合作掌握了部分載人航天和空間站的技術(shù)，不僅多次搭乘美國的航天飛機(jī)，還參與美國主導(dǎo)的國際空間站項(xiàng)目。然而，日本對(duì)美國技術(shù)的依賴也帶來了諸多的限制。例如，1990 年6 月，美國以“超級(jí)301 條款”為由，迫使日本簽訂《日美衛(wèi)星供應(yīng)協(xié)議》[5]，終結(jié)了日本自主開發(fā)的第三代通信及廣播電視系列衛(wèi)星的項(xiàng)目。

進(jìn)入21 世紀(jì)，日本的航天活動(dòng)開始朝著商業(yè)化方向發(fā)展。2002 年6 月19 日，在《關(guān)于今后外空開發(fā)利用相關(guān)措施的基礎(chǔ)》這一文件中，首次將商業(yè)航天作為戰(zhàn)略加以闡明[6]。2008 年，日本通過了該國第一部航天法——《宇宙基本法》[7]，以國家法律形式將日本航天活動(dòng)的范圍從“科學(xué)技術(shù)”拓寬到“產(chǎn)業(yè)振興”及“國防安保”領(lǐng)域，從而框定了日本在21 世紀(jì)航天戰(zhàn)略的基本理念，標(biāo)志著日本的航天政策進(jìn)入了一個(gè)新的階段。在《宇宙基本法》的基礎(chǔ)上，日本又頒布了《宇宙活動(dòng)法》和《衛(wèi)星遙感法》兩部法律，為具體實(shí)施該國的航天戰(zhàn)略、規(guī)范各類航天活動(dòng)奠定了法律基礎(chǔ)[8，9]。本文旨在結(jié)合日本近年的航天立法和國防政策對(duì)日本當(dāng)前的航天政策進(jìn)行梳理和分析。

二、日本航天政策的層次

日本學(xué)者將其航天政策劃分為4 個(gè)層次：國家戰(zhàn)略、長期戰(zhàn)略、航天規(guī)劃和航天項(xiàng)目（見圖1）[10]。其中，國家戰(zhàn)略是指未來要達(dá)到的“國家理想狀態(tài)”；具體而言，就是“國家目標(biāo)、自主程度、應(yīng)予優(yōu)先考慮的政策課題”，體現(xiàn)在《宇宙基本法》《宇宙活動(dòng)法》《衛(wèi)星遙感法》等法律文件中。航天戰(zhàn)略是指“服務(wù)國家戰(zhàn)略的長期戰(zhàn)略”；具體而言，就是“將國家戰(zhàn)略貫徹到項(xiàng)目的戰(zhàn)略”，體現(xiàn)在《宇宙基本計(jì)劃》《工程表》中。航天規(guī)劃是指“將戰(zhàn)略具體化的短期戰(zhàn)略”；具體而言，就是“確定政策重點(diǎn)、預(yù)算分配”，同樣通過《宇宙基本計(jì)劃》和《工程表》體現(xiàn)。航天項(xiàng)目是指“政策的實(shí)施項(xiàng)目”；具體而言，就是“符合航天戰(zhàn)略和規(guī)劃的有效項(xiàng)目”，體現(xiàn)在JAXA中期計(jì)劃中。

日本政府分別于2009 年、2013 年和2015 年頒布了三版《宇宙基本計(jì)劃》[14—16]。在第一版中，明確提出日本航天政策從科研領(lǐng)域轉(zhuǎn)向?qū)ν鈱涌臻g的開發(fā)利用；在第二版中，明確將國防安全作為其利用外空的目的，強(qiáng)調(diào)提高衛(wèi)星發(fā)射的響應(yīng)速度和確保日本航天活動(dòng)的自主性；在第三版中，將國防安全、民生保障和產(chǎn)業(yè)振興作為其航天政策的三大領(lǐng)域，并提出若干涉及航天領(lǐng)域的國防安全重點(diǎn)課題。預(yù)計(jì)2020 年下半年，日本還將推出《宇宙基本計(jì)劃》的第四版[17]。

三、日本主要的航天法律

日本作為資本主義法制國家，其國家政策需要通過立法加以體現(xiàn)。目前，日本的航天法律主要有《宇宙基本法》《宇宙活動(dòng)法》《衛(wèi)星遙感法》。其中，《宇宙基本法》是日本航天法體系的根基。《宇宙基本法》規(guī)范的事項(xiàng)主要包括：航天活動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)；推進(jìn)外空開發(fā)利用的措施；《宇宙基本計(jì)劃》的編制；對(duì)相關(guān)制度和航天研發(fā)機(jī)構(gòu)的評(píng)估；航天活動(dòng)相關(guān)法律制度的制定等。雖說其字面上的基本目標(biāo)是和平利用外空、改善民生、產(chǎn)業(yè)振興、社會(huì)發(fā)展、推進(jìn)國際合作和關(guān)愛環(huán)境等方面的內(nèi)容[7]，不過利用航天技術(shù)達(dá)成軍事目的的意圖也隱約可見。

2016 年11 月，以自民黨編制的《對(duì)航天法制的建議案》為基礎(chǔ)，日本政府編制了《宇宙活動(dòng)法》和《衛(wèi)星遙感法》并獲得國會(huì)臨時(shí)會(huì)議的通過。這兩部法律是對(duì)《宇宙基本法》理念的具體化，使得相關(guān)理念成為可執(zhí)行的條款。其中，《宇宙活動(dòng)法》規(guī)定了人造衛(wèi)星發(fā)射和管理相關(guān)的許可制度，以及運(yùn)載火箭和衛(wèi)星墜落損害的第三方賠償制度；《衛(wèi)星遙感法》規(guī)定了衛(wèi)星遙感裝置的使用許可，以及衛(wèi)星遙感記錄的運(yùn)營管理，具體事項(xiàng)如表1 和表2 所示[8,9]。

表1 《宇宙活動(dòng)法》規(guī)范的事項(xiàng)

四、日本航天政策中的國防安全

航天技術(shù)具有很高的通用性，并且已經(jīng)廣泛地深入國民生活之中。 “一般化理論”認(rèn)為，航天技術(shù)如果已經(jīng)在國民生活中普遍使用，則不能算是軍用技術(shù)[10,18,19]。雖然，自衛(wèi)隊(duì)不能在外空采取殺傷、破壞等進(jìn)攻性行動(dòng)，也不能使用沒有普及民用的特殊航天技術(shù)；但是，可以使用已經(jīng)普及民用的航天技術(shù)、裝備或者同等級(jí)的航天技術(shù)裝備。

表2 《衛(wèi)星遙感法》規(guī)范的事項(xiàng)

對(duì)國防安全環(huán)境的判斷是日本制定航天政策的重要出發(fā)點(diǎn)。進(jìn)入21 世紀(jì)，隨著國際力量平衡的轉(zhuǎn)變，一些日本政治勢力開始意識(shí)到周邊環(huán)境的“嚴(yán)峻”，認(rèn)為“圍繞日本的外交、安全及國防的狀況發(fā)生了變化”[20]。除了大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散、國際恐怖主義、全球公共資源的危機(jī)、社會(huì)安全保障等全球性問題之外，日本的關(guān)注點(diǎn)主要聚焦在亞太地區(qū)的“緊張局勢”上。日方認(rèn)為在制海權(quán)、制空權(quán)的基礎(chǔ)上，制天權(quán)（維護(hù)作為國家安全領(lǐng)域的外空的權(quán)力）對(duì)其安全日趨重要。除上述問題之外，技術(shù)的進(jìn)步，危機(jī)性質(zhì)的變化，地區(qū)多國間國防安全合作架構(gòu)的動(dòng)搖，以及全球重大事件的增多等，也是其航天政策所考慮的因素。

在上述背景下，日本內(nèi)閣2013 年通過的《國防安全戰(zhàn)略》在一定程度上突破了憲法的限制，使其可以變相將航天技術(shù)用于國防領(lǐng)域。《國防安全戰(zhàn)略》雖然聲稱“堅(jiān)持日本和平國家的路線”，但是要求日本“作為國際政治經(jīng)濟(jì)的主要角色，在涉及日本安全的亞洲太平洋地區(qū)實(shí)現(xiàn)和平；同時(shí)，在此基礎(chǔ)上去積極地了解和參與維護(hù)國際社會(huì)的和平和安全的事務(wù)”。可見，日本已經(jīng)將其國防安全的視野拓展到本土之外[21]。

日本的《國防安全戰(zhàn)略》聚焦外空和海洋，其要點(diǎn)在于“對(duì)全球公共空間相關(guān)危機(jī)的處理①全球公共空間指海洋、外空和網(wǎng)絡(luò)空間等，也包括識(shí)別和處理這些領(lǐng)域危機(jī)所需的外空和海洋基礎(chǔ)設(shè)施。”和“強(qiáng)化情報(bào)機(jī)制”。而這樣的戰(zhàn)略目標(biāo)無疑有賴于航天技術(shù)的廣泛應(yīng)用和航天產(chǎn)業(yè)的有力支撐。其國防安全戰(zhàn)略要求強(qiáng)化相關(guān)的情報(bào)收集、警戒監(jiān)視機(jī)制及軍用通信等方面的能力，多管齊下建立國防安全保障相關(guān)架構(gòu)，以“應(yīng)對(duì)海洋、外空及網(wǎng)絡(luò)空間的危機(jī)”。

依據(jù)《國防安全戰(zhàn)略》，日本政府近年推出的幾版《防衛(wèi)計(jì)劃大綱》[11]將國防力量職責(zé)聚焦在外空、海洋、網(wǎng)絡(luò)及電磁空間，意圖“構(gòu)建旨在防止妨害自衛(wèi)隊(duì)有效行動(dòng)的常態(tài)監(jiān)視體系，保障日本周邊海域及空域的安全，應(yīng)對(duì)彈道導(dǎo)彈攻擊和大規(guī)模災(zāi)害”。在日本自衛(wèi)隊(duì)的體系建設(shè)中，強(qiáng)調(diào)安全有效利用外空的能力，包括運(yùn)用衛(wèi)星收集情報(bào)的能力。顯而易見，日本在航天領(lǐng)域有著極強(qiáng)的“危機(jī)意識(shí)”，認(rèn)為外空存在大量的“威脅”。日方沿襲美軍的做法，將外空的威脅歸為6 類（見表3），并提出外空防御（Defensive Counter Space）和外空進(jìn)攻（Offensive Counter Space）兩類對(duì)策（見表4 和表5）[10]。

表3 外空的威脅分類

表4 外空防御手段

表5 外空進(jìn)攻手段