國土空間規劃的海洋分區研究

周鑫，陳培雄，黃杰，王權明

（1.自然資源部第二海洋研究所，浙江 杭州 310012；2.國家海洋環境監測中心，遼寧 大連 116023）

隨著空間發展進入生態文明的新時代（莊少勤，2019），建立全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系，整體謀劃新時代國土空間開發保護格局，促進國家治理體系和治理能力現代化，是黨中央、國務院作出的重大部署。國土空間分區作為國土空間規劃編制和自然資源統一管理的基礎，對整個規劃體系具有重要的支撐作用（陶岸君等，2016）。分區的科學性和通用性將會影響到規劃作用的有效發揮。確定國土空間分區標準是編制國土空間規劃的首要任務，也是開展國土空間用途管制的基本依據。

海洋是國土空間中重要而獨特的要素。一方面，海陸自然屬性和利用狀況存在本質區別，海洋空間具有流動性和立體型的特點，動態變化強，沒有陸地上的明確邊界，區域異質性相對陸域不顯著（黃杰等，2019）。另一方面，海陸具有空間互聯、資源互補、生態互通的特征，國土空間規劃必須立足“陸海一盤棋”基本理念與“陸海一體化”基本規律（何廣順，2019）。中共中央、國務院《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》明確提出建立陸海統籌、多規合一的國土空間規劃體系。在統一的國土空間規劃體系下，用海分區既有其獨立性與特殊性（王鳴岐等，2017），也面臨著陸海統籌、生態文明建設、海洋高質量發展等政策提出的新要求（狄乾斌等，2018）。

本文在系統梳理1983 年以來海洋功能分區體系四次演變歷程的基礎上，對比現行海洋功能分區與其他規劃分區體系，剖析國土空間規劃改革的內在要求，提出面向國土空間規劃改革的海洋分區體系，以期為完善國土空間規劃編制的理論體系及統籌謀劃國土空間用途管制提供參考。

1 海洋功能分區體系演變歷程

區劃是地理學的傳統工作和重要研究內容（鄭度等，2005），我國從20 世紀20 年代開始進行區劃的研究工作，逐步開展了自然區劃、經濟區劃、生態區劃、功能區劃等形式多樣的區劃工作（謝高地等，2009）。為滿足海洋管理，尤其是執法督查的需要，我國于20 世紀80 年代創新性地提出開展不同于傳統區劃的海洋功能區劃工作（葛瑞卿，2001），依據海域功能的空間分異進行劃區。海洋功能區劃兼具科學性和行政性，是我國首個有法律和制度化保障并應用于管理實踐的區劃方案（鄭度等，2005）。《中華人民共和國海域使用管理法》和《中華人民共和國海洋環境保護法》共同規定國家實行海洋功能區劃制度，海洋功能區劃是海洋空間用途管制和實施行政許可的法定依據。

海洋功能區劃雖起步較晚，但發展快速，迄今已開展了三輪全國性海洋功能區劃工作，建立了相對完善的體系并積累了相對成熟的應用經驗，與海域管理實際的結合也更加緊密。其中，海洋功能區劃分區體系共歷經了4 個版本（表1）。

表1 海洋功能分區體系演變歷程

1.1 《全國海洋功能區劃簡明技術規定》分類體系

1989—1993 年開展的小比例尺海洋功能區劃工作，采用的是《全國海洋功能區劃簡明技術規定》（1989），按照海域自然環境、自然資源和海洋開發戰略以及優化海洋產業結構和布局、保護海洋環境和協調海洋開發活動等確定的三級五類體系（李瑾等，1993）。5 個一級類分別為開發利用區、治理保護區、自然保護區、特殊功能區、保留區，呈現出開發、保留、保護三分法的雛形。

1.2 GB 17108-1997《海洋功能區劃技術導則》分類體系

1998 年開始的全國大比例尺海洋功能區劃，采用的是GB 17108-1997《海洋功能區劃技術導則》建立的四級五類體系。

該體系與小比例尺海洋功能區劃分區體系相比，五大類的劃分僅命名略有差別，但層級由三級增加為四級，類型劃分更詳細。如將生物及生態系統自然保護區進一步細分為生態系統自然保護區和珍稀與瀕危生物自然保護區2 個二級類，下設紅樹林生態系統、珊瑚礁生態系統、濕地與沼澤地生態系統、匯聚流生態系統、珍稀與瀕危動物和珍稀與瀕危植物自然保護區6 個三級類；對于開發利用區，根據不同的資源類型，將二級類重新劃分為空間資源、礦產資源、生物資源、化學資源、海洋能和風能開發利用區。

1.3 GB/T 17108-2006《海洋功能區劃技術導則》分類體系

原國家質量監督檢驗檢疫總局和國家標準化管理委員會于2006 年12 月批準發布了修訂的《海洋功能區劃技術導則》 （GB/T 17108-2006）。該導則提出了三級十類的分類體系，其中，國家和省級海洋功能區劃采用10 個一級類，33 個二級類的分類體系。10 個一級類分別是：港口航運區、漁業資源利用和養護區、礦產資源利用區、旅游區、海水資源利用區、海洋能利用區、工程用海區、海洋保護區、特殊利用區、保留區。市、縣（市、區）級可按照具體情況向下擴展到三級類。導則中列明的三級類主要有：養殖區可進一步劃分為港灣養殖區、灘涂養殖區和淺海養殖區；固體礦產區可進一步劃分為金屬礦區、非金屬礦區和其他礦區。

與1997 版導則相比，2006 版導則對分區體系做了大幅刪減、歸并與調整，修訂后的海洋功能分區體系由四級五類調整為三級十類，更加扁平化，分類更簡明扼要。

1.4 《省級海洋功能區劃編制技術要求》（海管字〔2010〕83 號）和《市縣級海洋功能區劃編制技術指南》（海管字〔2013〕8 號）分類體系

現行2011—2020 年海洋功能區劃，采用的是《省級海洋功能區劃編制技術要求》 （海管字〔2010〕83 號）和《市縣級海洋功能區劃編制技術指南》 （海管字〔2013〕8 號）提出的二級八類分類體系，省級和市縣級海洋功能區劃編制規程中的分類體系僅在個別類型的命名上略有區別，下面以市縣級指南為例開展介紹（表2）。省級和市縣級海洋功能區劃分別劃分至一級類和二級類功能區，其中，市縣級海洋功能區劃對省級海洋功能區劃確定的農漁業區、港口航運區進一步劃分二級類功能區，對礦產與能源區、旅游休閑娛樂區、海洋保護區視情況劃分二級類功能區，工業與城鎮用海區、特殊利用區和保留區不再劃分二級類功能區。

該分類體系由GB/T 17108—2006《海洋功能區劃技術導則》 繼承調整而來，主要的調整有：（1）統一按海域利用方向進行海洋功能分區，撤銷原來按照用海方式劃分的“工程用海區”。（2）進一步歸并相關功能區，將原一級類“礦產資源利用區”“海水資源利用區”和“海洋能利用區”合并成“礦產與能源區”。（3）針對當時我國沿海工業化、城鎮化發展迅速的現實需求和客觀趨勢，為了引導工業與城鎮建設集聚規模化發展，促進集約節約用海，新增“工業與城鎮用海區”；為滿足區域性農業圍墾的用海管理要求，將“漁業資源利用與養護區”調整為“農漁業區”（劉百橋等，2014）。

表2 現行海洋功能區劃分區體系

總體而言，海洋功能分區體系不斷化繁為簡，體現了分區思路的調整和對當時經濟社會技術發展水平和發展需求的響應。歷史區劃方案中有不少有益經驗值得借鑒，如《全國海洋功能區劃簡明技術規定》（1989）提出的開發、保留、保護總體格局，GB 17108-1997《海洋功能區劃技術導則》按資源類型劃分功能分區等。

2 現行海洋功能分區存在的問題

通過分析海洋功能分區的縱向演變歷程，結合國土空間規劃改革對分區體系的內在需求，發現現行海洋功能分區體系還存在以下問題。

2.1 未覆蓋海洋全域

目前，海洋功能區劃體系只覆蓋海域，未覆蓋海島。陸域規劃體系只覆蓋有居民海島，未覆蓋無居民海島。無居民海島的管控主要依據海島保護規劃。國土空間規劃是全域全覆蓋的規劃，因此，新的分區體系需納入原海洋功能區劃與陸域規劃未覆蓋的無居民海島。

2.2 分區層級與國土空間規劃的要求不一致

從層級尺度來看，國土空間規劃要求分國家、省、市、縣、鄉鎮五級，而海洋功能區劃只分國家、省、市縣三級。這與行政管理體系有一定的關系，以往海洋行政主管部門的最低層級為縣級，沒有鄉鎮海洋行政主管部門，海域勘界也只到縣級，因此沒有鄉鎮級海洋功能區劃。在進一步的行政管理體系改革之前，這個差異將長期存在。

從層級分工來看，各級國土空間總體規劃分工明確，全國國土空間規劃側重戰略性，省級側重協調性，市縣和鄉級側重實施性。而海洋功能區劃各級的定位相對模糊，省級和市縣級均用于具體實施，且在具體的海洋管理實踐中執行省級還是市縣級海洋功能區劃沒有明確規定。就目前海域管理中劃分的用海方式和類型，省級海洋功能區劃已經能夠滿足海域管理的需要，市縣級海洋功能區劃分區更細、管控要求往往更嚴，導致海域使用者更傾向于將省級功能區劃作為用海依據，市縣級海洋功能區劃實際發揮的作用有限。

從層級內容來看，國土空間規劃強調權威性、高效性。海洋功能區劃作為海域用途管制和行政許可的依據，權威性強，但在高效性方面還存在一定的差距。海洋功能區劃采用自上而下逐級分區的方式，省級劃定一級分區，必然會出現局部地區精細化不足的現象，在與地方實際情況的符合性和對未來發展的適應性上相對較差；而市縣級只能在保持與省級功能區界線一致的前提下劃定二級分區，不能有條件地對分區邊界進行細化和微調。這樣一旦在實際使用中需對功能區邊界進行微小調整，按規定必須將省級功能區劃修改方案報國務院審批，嚴重影響效率（岳奇，2019）。

從層級結構來看，海洋功能分區的一級分區和二級分區不存在嚴格的包含與被包含關系，大部分二級分區其實是一級分區的細分類型，而不是區域組成部分。如海洋保護區可細分為海洋自然保護區和海洋特別保護區兩種類型，但在同一個海洋保護區內一般不存在海洋自然保護區和海洋特別保護區兩個二級分區。對于存在包含關系的港口航運區，在劃分二級區時也存在邏輯問題。區劃實踐中往往先劃出航道區和錨地區，余下的空間全部劃分為港口區。這樣劃出的港口區并不是每個區域都符合港口區的劃區指標。分區層級結構的不統一也是導致本輪市縣級海洋功能區劃未取得實效的原因。

2.3 分區方案未考慮用途管制的需求

國土空間用途管制效率很大程度上取決于國土空間規劃對空間的設定與劃分。因此，分區體系設定之初就應與用途管制的需求相結合（岳文澤等，2019）。即用途管制需求完全不同的海洋功能最好單獨劃區。現行海洋功能區劃分區體系設定與用途管制之間存在明顯的先后關系，即先設置分區，再針對分區設計管控要求。海洋功能分區方案經過多次調整，形成了完全按海域利用方向分區的統一標準，如漁港作為漁業基礎設施，被劃入農漁業區。但是，漁港與養殖、捕撈等漁業活動對海洋自然資源的需求存在本質區別，前者主要利用深水岸線和陸域腹地資源，而后者主要利用海洋生物資源和營養鹽。兩者對海洋環境的影響方式和程度也存在顯著差異。因此，從用途管制的角度，漁港的管制要求與養殖、捕撈等漁業活動并不相同，而和其他港口更接近，因此將其劃入港口航運區更利于規劃實施后的統一管控。

2.4 陸海統籌不足

海洋與陸域一部分功能區有對應性，在以往的規劃中海陸單獨劃區，造成了功能區的重復、交叉和矛盾。如海洋的城鎮用海區、農業圍墾區分別與陸域的城鎮功能區和農業功能區重復。海洋生態紅線區與陸域生態紅線區采用不同的分區標準，一方面導致了生態系統的人為割裂，如海岸線兩側生態功能定位的突變，另一方面也導致了紅線管制體系的矛盾。

3 海洋功能分區和其他規劃分區的對比與啟示

3.1 海洋功能分區和其他規劃分區的對比

國土空間規劃是融合主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃、海洋功能區劃等空間規劃為一體的規劃。分區作為空間規劃最常見的調控手段之一（陶岸君等，2016），在主體功能區規劃、生態紅線、海島保護規劃、土地利用規劃和城市規劃等各類空間規劃中，都是規劃方案的重要組成部分（表3）。現行各項規劃的分區按類型可分為政策分區、管制分區和功能分區3 大類。

表3 海洋功能分區體系與其他規劃分區體系對照表

3.1.1 政策分區

以不同的政策導向作為分區依據，以行政單元作為分區對象，分區指標全面，是一種戰略分區。典型代表為主體功能區規劃，通過綜合區劃，確定各個地域單元在全國或省內的開發和保護的核心功能定位（樊杰，2015），并從財政、投資、產業、土地、農業、人口、民族、環境和應對氣候變化等方面制定分類配套政策和差異化績效考核評價體系（國家發展改革委宏觀經濟研究院國土地區研究所課題組，2007）。

3.1.2 管制分區

一般以是否允許開展城鄉建設活動為分區依據，管制內容相對單一，分區類別少。海洋生態紅線、海島保護規劃、土地利用規劃和城鄉規劃均采用了這種分區。由于其分區易于判別、管控剛性強，在規劃實施中應用和執行情況均較好。

3.1.3 功能分區

以海/地域功能的空間分異為依據進行劃區，其分區類別往往較多，且與社會經濟發展水平和需求密切相關。除海洋功能區劃外，土地利用規劃和城鄉規劃也采用了這種分區。但與海洋功能區劃將功能分區作為用途管制的直接依據不同，土地利用規劃和城鄉規劃更多地以管制分區和詳細規劃的用途分類作為用途管制的依據，功能分區主要發揮引導土地利用和指導詳細規劃編制的作用。

3.2 對國土空間規劃分區的啟示

不同規劃分區在國土空間規劃中具有不同的定位和作用。政策分區，即主體功能區作為我國一項重要的戰略和制度，在國土空間規劃體系中具有基礎性地位，一般在宏觀尺度開展，對進一步劃區具有指導作用。在自然資源管理體系和空間規劃體系改革的背景下，用途管制的對象和目的不再局限于建設活動管控和耕地保護，而應面向全域國土空間與全類型要素（林堅等，2019）。因此，隨著生態保護紅線，永久基本農田和城鎮開發邊界3 條控制線的劃定，以是否允許開展城鄉建設活動為主要目的的管制分區不再具有單獨劃定的必要。可通過進一步拓展用途管制的內涵，建立融合功能和管制于一體的利用分區，在中觀尺度開展，作為對農業、城鎮、生態空間的細化和地塊用途分類的依據。

4 國土空間規劃的海洋分區設計

4.1 分區思路

以海洋主體功能區為基礎，海洋生態保護紅線為底線，繼承海洋功能分區歷次演變過程中形成的有益經驗和成果，銜接海島保護規劃，在國土空間規劃的統一框架下進行擴展、更新及統籌協調，形成國土空間總體規劃中的海洋分區體系。

4.2 分區方法

4.2.1 實現全域覆蓋

為實現國土空間規劃的全域覆蓋，需將無居民海島納入規劃范圍。考慮到我國實施無居民海島“保護優先”的方針和無居民海島數量多、小島多的分布現狀，建議不對無居民海島單獨劃區，而是和周邊海域統一劃區，分區功能由海域的主導功能確定。無居民海島的具體功能定位由同級海島保護專項規劃研究確定，并可在下一級國土空間總體規劃的分區管制要求中落實。對于有特殊保護或開發利用功能的無居民海島，通過建立無居民海島保護與開發名錄進行用途管制與傳導（鄧云成等，2018）。

4.2.2 調整分區層級

根據國土空間規劃的層級定位調整海洋分區各層級的分工。全國和省級國土空間規劃分別側重戰略性和協調性，按照陸海統籌的原則，確定涵蓋陸地與海洋統一的主體功能定位（何廣順，2019）。市縣國土空間規劃側重實施性，其中，市級國土空間規劃在劃定3 條控制線的基礎上，劃定海洋保護區、海洋發展區和海洋保留區。縣級國土空間規劃劃分具體的利用分區，有條件的可進一步明確分區類型。對于海洋面積較小或空間異質性不明顯的市縣，可由市級規劃直接劃定利用分區。不同市縣邊界處的劃區應由上級主管部門統籌協調。

4.2.3 建立“功能+管制”分區

在市縣級尺度，綜合考慮區域開發保護的具體方向和用途管制的需求，建立融合功能與管制于一體的利用分區。以海洋資源作為連接點，建立功能與管制的對應矩陣。其基本邏輯是：海洋資源是提供海洋功能的物質基礎，也是海洋利用行為的客體和對象，用途管制的重要內容就是管控各種利用行為對海洋資源的占用和影響。例如，漁港利用的是深水岸線資源提供的交通運輸功能，對其開展用途管制的實質是管控港口建設對深水岸線資源的利用強度和對生態環境影響程度。因此，從功能的角度，漁港兼具漁業和交通運輸的功能，但是疊加用途管制的需求后，漁港應劃為港口航運區。具體對應關系如表4 所示，其中，海洋資源采用GB/T 19834—2005《海洋學術語 海洋資源學》的分類，利用行為采用開發、保留、保護的三分法。

表4 “功能+管制”分區對應關系

4.2.4 統籌海陸分區

在生態、農業、城鎮空間的大框架下對海陸分區重新統籌歸類。如海洋保護區應與陸域保護區統一劃入生態空間分區；海洋的城鄉用海區和農林牧業用海區分別納入城鎮空間分區和農業空間分區；海岸帶地區，部分海洋功能需依托陸域開展或與陸域有聯動性（傅幸之等，2020），如“港口航運區”“旅游休閑娛樂區”“海洋保護區”等，對于這些分區，建議打破海岸線的界限，將海洋與相鄰的依托陸域聯合劃區，并在分區管制要求中分別針對海域和陸域使用提出針對性措施。此外，海洋的“旅游休閑娛樂區”“礦產與能源區”和陸域的“風景旅游用地區”“獨立工礦區”可進一步探索在統一功能區內涵和管制要求的基礎上，統一命名。

4.3 分區結果

全國和省級國土空間規劃劃定主體功能區，在充分考慮海洋空間支撐城鎮化和產業發展、保障海產品供應、發揮海洋生態功能等方面的主體功能定位的基礎上，統籌海陸主體功能，將各縣域分為城市化發展區、農產品主產區和重點生態功能區，并建立海洋產業保障區名錄、無居民海島保護與利用名錄和海洋自然保護地名錄。

市縣級國土空間規劃劃定利用分區，在“功能+管制”分區對應關系（表4）的基礎上，適當歸并開發類分區，形成二級分區體系，共劃分出海洋保護區、海洋發展區和海洋保留區3 個一級分區，以及核心保護區、一般控制區、海水增養殖區、海水捕撈區、港口航運區、工業與倉儲區、礦產與能源區、旅游休閑娛樂區、國防軍事區、排污傾倒區、特殊利用區和海洋保留區12 個二級分區（表5）。

利用分區與現行海洋功能區劃分區相比：（1）綜合考慮海洋功能與用途管制的需求，將漁港與其他港口一起劃為港口航運區，將具有明確而有區別的管制需求的海水增養殖區、海水捕撈區、排污傾倒區等作為單獨的分區列出；（2）不再將細分類型作為次級分區，如可將礦產與能源區進一步分為油氣用海區、固體礦產用海區、海水綜合利用區和可再生能源用海區等4 種類型，而不是4 種次級分區；（3）特殊利用區的具體類型可根據地方的實際特色用途確定，以增加分區的彈性和適應性；（4）農林牧業用海區、城鄉用海區分別納入農業空間分區和城鎮空間分區；（5）分區范圍涵蓋海域和無居民海島。

表5 國土空間規劃的海洋利用分區

5 結論

我國海洋分區雖起步較晚，但發展快速，經過三輪全國性海洋功能區劃的探索與實踐，建立了相對完善的體系并積累了相對成熟的應用經驗，但還存在未覆蓋海域全域，分區層級的尺度、分工、內容和結構與國土空間規劃的要求不一致，分區方案未考慮用途管制的需求，陸海統籌不足等問題。

在剖析現有各類規劃政策分區、管制分區和功能分區在國土空間規劃體系中的定位和作用的基礎上，提出以海洋主體功能區為基礎，海洋生態保護紅線為底線，以原海洋功能區劃分區為主要依據，將無居民海島納入規劃范圍，并在生態、農業、城鎮空間的大框架下對海陸分區統籌協調，形成國土空間規劃中的海洋分區體系。

海洋分區各層級的分工根據國土空間規劃的層級定位確定。全國和省級國土空間規劃劃定主體功能區，統籌海陸主體功能，明確區域定位，并建立海洋產業保障區名錄、無居民海島保護與利用名錄和海洋自然保護地名錄。市縣級國土空間規劃劃定利用分區，綜合考慮區域開發保護的具體方向和用途管制的需求，共劃分出海洋保護區、海洋發展區和海洋保留區3 個一級分區，以及核心保護區、一般控制區、海水增養殖區等12 個二級分區。

作為理論探索，海洋分區體系的設計還有待進一步在實踐中驗證與完善，如海陸主體功能定位如何統籌銜接，分區體系與用途管制如何進一步匹配對應，國土空間總體規劃與海岸帶、海島等專項規劃的分區體系如何銜接，都需要在理論與實踐的反復摸索中尋求最優解決方案。

致謝：周俊、買靜、黃金碧對論文寫作提供了幫助，謹致謝忱！