“放管服”改革背景下高校采購工作內控管理的思考

談國鳳，湯旭翔，樓燕芬，胡 芬

（浙江工商大學實驗室與資產管理處，杭州 310018）

0 引言

2016 年，財政部發布《關于加強政府采購活動內部控制管理的指導意見》［1］，指出“加強政府采購活動內部控制管理是深化政府采購制度改革的內在要求，對落實黨風廉政建設主體責任、推進依法采購具有重要意義”，體現了財政部對政府采購工作內部控制建設和管理的高度重視。2018 年，國務院辦公廳發布《關于抓好賦予科研機構和人員更大自主權有關文件貫徹落實工作的通知》［2］，提出“將文件規定的有關預算調劑、科研儀器采購等事項交由項目承擔單位自主決定，由單位主管部門報項目管理部門備案”，體現了國家對有關采購事項權限責任的下放。隨后地方也相繼出臺相關政策，2019 年，浙江省教育廳、浙江省財政廳、浙江省科學技術廳、浙江省人力資源和社會保障廳浙江省人民政府外事辦公室、浙江省社會科學界聯合會聯合發布《關于進一步完善省屬高校科研項目經費使用辦法的通知》［3］，明確“簡化科研儀器設備采購流程，賦予高校利用科研項目資金對科研急需的設備和耗材采用特事特辦、隨到隨辦的采購機制，可不進行招投標程序，縮短采購周期，并完善相應界定辦法和校內審批及公示等制度”。

在政府采購“放管服”改革的大背景下，如何“接住，用好”采購自主權，是各高校采購管理部門都要思考的問題［4-5］。因此，探討“放管服”改革背景下如何提高高校采購內部控制管理水平顯得非常必要。

1 高校采購工作內控管理的現狀

隨著我國教育改革的不斷深入，政府對高校經費投入力度不斷增加，采購的內部控制管理已引起廣泛關注，為了充分規范高校采購行為，提高資金的使用效率，促進廉政文化建設，目前我國高校政府采購成效顯著，但不可否認是，高校采購內部控制管理仍存在很多不足。

1.1 采購相關制度不完善

（1）制度設計不完善［6］。在采購的內控制度建設上，存在著以下情況：①很多高校沒有經驗，采購制度設計上存在不足；②采購部門忙于應付繁重的采購任務，忽視了對采購制度的建設；③部分高校雖然對采購管理工作制定了一系列的規章制度，但這些制度的涵蓋面不夠廣，可操作性和指導性不強；④大部分高校沒有較詳細和完整的關于各采購程序和評審制度及后期采購履約等環節約束的規章制度。

（2）資金來源渠道多，采購管理難度大［7］。近幾年高校的資金來源渠道很多，除國家財政性撥款、辦學收入外，省市縣等各級各種地方財政撥款也逐年增多，隨著高校和企業合作的不斷深入，校企共建、企業捐贈、各種科研橫向等專項經費也在增加，不同來源和性質的資金，其使用和管理有差別，針對不同的經費使用，對高校采購管理制度制定提出了更高的要求。

（3）采購項目無差異。很多高校未結合放管服的改革要求，沒有正確區分政府采購項目與非政府采購項目，實行無差異化管理。導致一些金額較低緊急的非政府采購項目因為嚴格執行政府采購的相關要求而影響了效率。

1.2 采購組織機構設置不合理

（1）組織結構層次多，管理權限分散。①高校內部行政職能部門多、分工細，采購管理部門大都是與行政職能部門為平級部門，沒有統一領導和管理權限；②高校的行政職能部門、學院、科研組、項目組、課題組等都有較大經費使用自主權，采購管理部門在制定制度時存在較大壓力。

（2）采管沒有分離，廉政風險易滋生。近年來，國內很多高校設立了獨立采購中心或招標中心，大部分還在組織架構形成的初始階段，普遍存在人員配備緊張、一崗多責等問題。采購管理部門主要負責采購管理和監督工作，不直接參與和干涉采購中的具體活動，然而，很多高校在組織機構設置時候往往是在采購中心或招投標中心內設采購管理部門，形式上崗位分離，采管分離，但實質上同一個部門同時協調處理采購需求、預算與執行等問題，容易滋生廉政風險［8-9］。

1.3 采購管理系統不先進［10］

（1）采購業務，環節多，涉及部門也較多。包括使用部門和學院提出采購需求，申報采購計劃，歸口部門做好項目審批、采購預算編制，財務部門做好資金及預算審批及資金支付，采購管理部門做好采購類型和采購方式審批，采購中心做好項目執行、采購合同簽訂及驗收、資產管理部門做好入庫及檔案管理等，采購過程周期長、手工操作環節多，采購信息量大，造成采購各環節相互脫節、全流程管理困難等諸多問題。

（2）數據未實現互聯互通。采購環節涉及的部門各有一套內部管理系統，如財務部門的財務預算管理及報銷系統，采購管理部門的政府采購系統，資產管理部門的資產管理系統，采購中心的招標系統，各系統之間沒有互聯互通，采購全流程信息化建設水平落后。

1.4 采購工作人員不專業

高校的采購工作人員大致可以分為學院或部門負責采購工作的經辦人、采購管理部門及采購中心的專職采購人員和采購評審專家三類［11］。但在實際工作中采購工作人員不專業是比較普遍的現象。

（1）采購工作政策性強。學院的教師或經辦人一方面由于忙于教學和科研任務，無暇去學習采購政策文件，另一方面對政府采購本身也有排斥心理，對采購工作不重視，前期調研不充分，需求不明確，導致采購結果不滿意，不能滿足科研教學需要等問題。

（2）高校采購品目繁多。如貨物類有電腦等辦公設備、辦公家具、軟件、車輛、圖書資料、實驗耗材等，工程類有修繕工程、維修工程、裝修工程及各類施工等，服務類有信息技術服務、電信服務、維修保養服務、會議和展覽服務物業管理及租賃服務等等。每年還會采購一些教學及科研用專業儀器設備及進口儀器等，這就要求采購人員不僅要具有較廣的知識面，還需要某些學科專業知識［12-13］。然而高校專職采購人員大部分都是行政管理崗位，沒有對專業背景等提出硬性強制要求。

高校采購機構處于調整和建立的初級階段，采購人員不僅從業時間短，從業經驗不足［14］，隨著高校教育經費逐年增加，高校近年來采購經費也不斷提高，采購部門的任務量也在逐年增加，但采購人員的配置卻保持不變，采購人員對采購工作無法進行深入研究和學習，管理模式仍停留在傳統的“經驗型”［15］。

（3）評審專家數量、類型不全。高校采購評審專家大都是高校內部的教職工，專家抽取時大部分為人工操作抽取，管用不分離，容易滋生廉政風險，另一方面采購評審專家數量不足，類型不全也是高校采購工作的普遍問題［16］。

2 高校采購內控管理體系構建的思路

2.1 推進建章立制，優化采購流程

（1）健全完善規章制度。高校采購工作制度建設應以國家法律法規及省級采購相關制度規定為依據，以內控管理為導向，結合學校實際情況，科學合理的推進采購制度體系建設，對采購的全流程進行規范，如采購計劃的編制、采購項目的申請、采購需求的管理、采購組織實施、采購信息發布、變更采購方式、供應商質疑和投訴、合同管理、履約驗收和備案支付等環節，制定各環節標準工作流程，切實做到所有采購環節有法可依，有章可循，實現采購內控制度體系閉環式管理。

（2）采購項目嚴格執行分級分類實施。高校采購除需遵循公開公平公正原則及市場發展規律外，還需根據學校的實際情況，在風險防控前提下，制定有利于保障學校穩定發展的制度。

采購項目應根據政府集中采購目錄及分散采購限額（2019 年浙江省為50 萬元）分為省級政府采購項目和非政府采購項目。政府集中采購目錄以內或分散采購限額標準以上的為省級政府采購項目，政府集中采購目錄以外且分散采購限額標準以下的為非政府采購采購項目。政府采購項目應嚴格依照政府采購法采購，非政府采購項目可由高校根據內控自行組織采購，高校可結合實際情況設立學校采購限額標準、創設學校采購方式，學校采購限額標準以下的可由二級部門及學院自行采購（簡稱部門自行采購）。

對于非政府采購采購項目，高校應當結合自身實際，制定切實可行的工作制度和工作流程，創新非政府采購方式和采購流程，通過縮短公告、公示期及設立特殊條款等方式，實現質量、價格和效率的統一。如傳統的競爭性磋商采購方式，從磋商文件發出之日起至供應商提交首次響應文件截止之日止不得少于10 日，提交最后報價的供應商不得少于3 家。對項目特殊、時效性要求高的非政府采購項目，可創設校內磋商采購方式，縮短公告期，如縮短至5 日，同時增加供應商不足3 家時特殊處理方式，供應商不足3 家的，可按以下原則處理：①報名截止時間供應商不足3 家的，磋商談判文件不存在不合理條款，由磋商談判小組出具意見后，磋商談判活動可繼續進行，相關情況報采購管理部門備案。②在磋商談判過程中，如作出實質性響應不足3 家，參照前款規定執行。③出現下列情形，應當重新開展采購活動：截止時間止僅有1 家供應商參加或只有1 家供應商作出實質性響應；1／2 以上的評審人員認為報價明顯高于市場平均價；供應商最終報價超過預算價。

針對政府采購項目，參照政府采購法等要求和規定，制定學校政府采購管理制度和辦法；針對非政府采購項目，制定針對學校內控管理要求的學校自行采購管理辦法和細則，結合“放管服”的要求，建立完善的制度體系，真正做到既符合上級文件政策要求，又可以實現高效解決特殊、時效性要求高等項目的采購。

2.2 完善機構設置，深化采購改革

（1）科學合理的機構設置。高校采購工作應實行統一領導、集體決策，成立采購工作領導機構。領導機構全面負責本校采購管理工作，審定采購管理制度，監督、檢查各項政府采購工作，審定特殊采購方式、審議審定采購工作的重大事項。采購工作領導機構由分管采購工作的校領導任組長，并成立學校采購工作的管理機構采購管理辦公室（簡稱采管辦），成員可由采購實施部門采購中心，歸口部門公共事務處、后勤中心、科研部、資產處，監管部門監察處、財務處、審計處等相關部門負責人組成，如圖1 所示。

（2）職責明確高效運行。

①采購管理辦公室。擬訂學校采購工作規章制度；負責向采購領導小組報告采購工作中的重要事項和重大問題；建立并完善學校采購評審專家庫，負責抽取學校自行組織采購項目的評審專家；受理采購申請，分派、下達采購任務；受理采購活動中發生的質疑投訴；負責組織相關法律法規和政策的宣傳教育、專業知識和業務培訓等工作。

圖1 采購工作機構設置

②采購中心。學校采購工作的具體實施機構，與采購管理辦公室實行采管分離，其主要職責是：受理采購任務，審核采購資料，根據需要組織專家對采購項目技術指標進行論證；討論評標原則，確定評標辦法；編制采購文件，發布采購信息；接受投標報名，審查供應商資格，確定投標人名單，發售采購文件；負責采購合同的洽談、起草、會簽及簽署，并監督合同履行等。

③歸口部門。負責編制歸口管理項目的年度采購計劃；參與學校各類經費預算中涉及采購項目的審核；參與采購項目的調研、論證、立項與申報工作；審核采購項目的選型、技術參數及方案，協助采購預算的編制；按有關行業行政主管部門的規定辦理采購項目的報批手續；參與采購文件、采購合同的審查，并督促合同履行；負責相關采購項目的驗收等工作。

④監管部門。監察處負責對采購相關部門履職情況進行監督檢查；必要時可派人參與現場監督，對違規行為提出糾正建議；受理投標供應商投訴；會同有關部門對采購活動中違紀違規問題進行調查和處理；財務處負責審核采購資金落實情況，依據合同及有關憑據支付采購款項，做好資產入賬等，并參加采購工作協調會；審計處負責對采購合同簽訂及執行情況、項目實施等情況進行審計監督，并參加采購工作協調會。

通過科學合理的機構設置，實現采購工作統一領導和管理，重大事項有集體決策過程，對采購管理和采購實施機構進行分離，有效規避廉政風險；清晰明確的職責劃分，使得責任具體明確，采購事項有事前審批部門，有事中事后監管部門，減少了部門之間的內耗，極大提升了采購效率。

2.3 推動系統建設，強化采購留痕

建立采購管理系統，實現數據信息共通共享［17］。高校應在結合自身的實際管理模式的基礎上，利用現代信息化技術，搭建高校自身業務需要的高校采購管理系統，將采購內控的要求和流程通過系統固化，針對采購申請審核、預算審核、采購實施、合同執行、驗收入庫、結算支付等業務環節，建立與其相應的系統，并確保各業務數據的順利流轉，全程無紙化辦公，實現信息共享和流程共享，采購管理系統流程圖如圖2 所示。

圖2 采購管理系統流程圖

建立全流程采購管理系統也是推進高校“最多跑一次”改革和打破目前信息孤島現狀的必然手段，需要學校各部門的協同合作，采購管理部門需要積極協調各部門配合共同開發，實現采購數據信息共通共享。推進采購系統建設，可以促進采購管理的智能化和自動化，實現采購工作全過程管理，提高采購工作的透明度和效率，推進高校采購工作規范、陽光和高效開展。

2.4 加強隊伍建設，保障采購質量

（1）建立采購聯絡員制度。因采購工作政策性強，涉及部門多，讓每一個老師都清楚采購政策和采購流程顯然不切實際。采購管理部門及采購中心的專職采購人員采購工作任務重，沒有足夠的時間和精力去一一解答每位教師的疑問，采購工作應切實做好二級管理，每個學院或部門指定一名專員即采購聯絡員負責本部門的采購工作，協助本部門教職工的采購工作，對接采購相關職能部門，并確定每個部門的采購分管領導，簽署采購責任書，切實將采購責任落實到位。通過這種制度的建立，教職工的采購疑問及訴求得到及時有效解決和反饋。

（2）開展采購業務培訓和研討。從各層面多形式開展采購培訓，采購專職人員專業化建設的關鍵是專業素質和專業化水平。為采購專職人員提供入職前崗前培訓和入職后繼續學習的機會，通過國家級省級采購政策培訓，各高校實操專題研討和講座等形式開展專業化的業務學習和交流。學校采購管理部門定期召開采購聯絡員及分管領導采購培訓會，將上級的政策及要求及時傳達到各二級學院和部門，切實起到上傳下達的作用。

（3）規范采購評審專家庫管理。①積極向校內外公開征集評審專家，擴充學校的評審專家庫，根據學校采購項目的需要將采購評審專家的類型進行細分，真正做到為采購項目的評審提供精準專業的專家；②采購實施部門定期對采購評審專家進行培訓，提高采購評審專家的評審水平，確保采購質量，提高采購結果的滿意度。

3 結語

科學合理的內部控制管理不僅對落實黨風廉政建設工作具有重要意義，對提高采購效率、促進高校發展也有積極的作用。高校采購管理部門應結合自身管理模式特點，從優化采購流程，推進建章立制工作，制定有利于保障學校穩定發展的制度；深化采購改革，推進采購工作高效運行，建立清晰明確職責劃分的機構設置；強化采購留痕，推動采購數據信息共通共享，促進智能化和自動化采購管理系統建設；保障采購質量，推動采購業務隊伍建設，建立基層采購聯絡員隊伍和評審專家隊伍等方面，建設“放管服”改革背景下完善的采購內控管理體系，確保學校各項工作規范、陽光、高效開展。