地域過疏化視域下農(nóng)民養(yǎng)老福利共同體建設(shè)

趙定東 余柳君

1999年底，我國60歲以上老年人口占總?cè)丝诘谋壤状纬^10%，標(biāo)志著我國正式步入老齡化國家行列。從第6次全國人口普查的數(shù)據(jù)來看，農(nóng)村老齡人口的絕對數(shù)是城鎮(zhèn)的1.7倍，我國農(nóng)村60歲以上的老年人口比例為14.98%，高于城鎮(zhèn)3.3個百分點。[1]由于大量的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)入城市，而農(nóng)村老年人口留在了鄉(xiāng)村，農(nóng)村人口老齡化問題進一步加重，甚至出現(xiàn)了未富先老、養(yǎng)老金缺口嚴重的問題。老齡化時代的到來對于養(yǎng)老福利還不完善的農(nóng)村來說是個挑戰(zhàn)。更需要指出的是，農(nóng)村地區(qū)還面臨著過疏問題。“所謂過疏，是農(nóng)村人口和農(nóng)家戶數(shù)發(fā)生急劇大量外流的結(jié)果，導(dǎo)致其地域居民的生產(chǎn)和生活發(fā)生諸多障礙，使地域生產(chǎn)縮小，生活發(fā)生困難，最終導(dǎo)致村落社會自身崩壞的過程”，它絕非單純的人口減少和鄉(xiāng)村經(jīng)濟衰退問題，而是在城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生根本性變遷的基礎(chǔ)上鄉(xiāng)村社會構(gòu)造的根本性變化。[2]也就是說，過疏是作為生產(chǎn)和生活空間的村落社會的解體過程而存在的。人口老齡化和地域過疏化的雙重壓力導(dǎo)致農(nóng)民養(yǎng)老福利共同體建設(shè)迫在眉睫。

一、研究問題的提出

有關(guān)農(nóng)民養(yǎng)老福利供給主體問題，學(xué)界有廣泛的討論。鐘曼麗認為當(dāng)前的農(nóng)村家庭養(yǎng)老中，家國責(zé)任邊界不清、相互推諉，導(dǎo)致老年人實際享受到的福利出現(xiàn)較多缺失，由此提出通過明確家庭和政府的法定養(yǎng)老責(zé)任、完善家庭養(yǎng)老的政策支持和提高家庭養(yǎng)老責(zé)任意識等方面強化家國的養(yǎng)老福利供給。[3]郭未、李霞基于對西部農(nóng)村地區(qū)的實地調(diào)查訪問，發(fā)現(xiàn)國家和家庭仍是西部農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老供給的主體。[4]但這一供給模式存在很多問題，政府在養(yǎng)老供給中長時間缺位，且過度強調(diào)家庭責(zé)任，將生活照料和精神慰藉等大部分服務(wù)性福利責(zé)任轉(zhuǎn)移到家庭，家庭通常無力承擔(dān)，導(dǎo)致老年人只能享受到最低限度的養(yǎng)老福利。由此提出建立以政府為主導(dǎo)，家庭、社區(qū)、社會工作、志愿者等多元主體共同參與的農(nóng)民養(yǎng)老“一核多元”模式。姚兆余則認為當(dāng)前農(nóng)民養(yǎng)老福利供給體系中的諸多問題源于對主體的角色和性質(zhì)認定模糊，因此首先對農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)的屬性做出了界定，提出基于農(nóng)民的社會角色和貢獻，當(dāng)前的農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)當(dāng)是事業(yè)性、福利性和普惠型的，也就決定了政府在農(nóng)民養(yǎng)老福利供給主體中的主導(dǎo)角色，以及承擔(dān)相應(yīng)的政策制定、基礎(chǔ)設(shè)施完善、基礎(chǔ)養(yǎng)老金和財政支持力度提升等責(zé)任，家庭和農(nóng)村社區(qū)則分別發(fā)揮支撐和依托作用。[5]王浩林、程姣姣將政府、家庭和志愿部門作為農(nóng)民養(yǎng)老福利的三元主體，其中志愿部門包括“自生型”志愿部門和“外源型”志愿部門，前者指農(nóng)村社區(qū)內(nèi)按自愿原則結(jié)成的互助養(yǎng)老及以養(yǎng)老為宗旨的非營利組織，如互助幸福院、老人協(xié)會等；后者指農(nóng)村社區(qū)外部的、向社區(qū)內(nèi)老年人提供養(yǎng)老服務(wù)的志愿部門，如公辦民營養(yǎng)老機構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院等。[6]分析福利三元在養(yǎng)老供給中的困境及問題形成機制，提出通過構(gòu)建各主體間的協(xié)作機制來協(xié)同增效，破解當(dāng)前農(nóng)民養(yǎng)老供給的多元參與、多元失靈問題。

綜上來看，學(xué)界對農(nóng)民養(yǎng)老福利供給主體問題研究集中于從福利多元角度探討家庭、政府、市場、社會組織等福利供給主體的責(zé)任缺失及相應(yīng)的優(yōu)化對策，較少關(guān)注整體性的福利供給共同體建設(shè)，也鮮有學(xué)者根植于農(nóng)村社會過疏化的結(jié)構(gòu)變化趨勢展開分析。事實上，在過疏化背景下，農(nóng)民養(yǎng)老福利供給體系是一個由多元主體共同參與和責(zé)任分擔(dān)的共同體，包括了以家族力量為主體的“私的支持”，以村級組織和鄰里為主體的社群支持，以政府福利政策和福利機構(gòu)為主體的“公的支持”，以及非營利組織、志愿者等養(yǎng)老服務(wù)力量構(gòu)成的“第三部門的支持”。由于當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老福利體系建設(shè)仍處于發(fā)展階段，社會力量參與福利供給的普及性和可及性較低，[7]家庭私助體系、社群體系、政府公助體系構(gòu)成了農(nóng)民養(yǎng)老福利供給共同體的三大核心。

所謂農(nóng)民養(yǎng)老福利共同體，是指為農(nóng)民提供養(yǎng)老福利的多元主體集合。在不同時代背景和社會發(fā)展水平下呈現(xiàn)出不同的結(jié)構(gòu)形態(tài)。在傳統(tǒng)孝道文化、宗族觀念盛行、以小農(nóng)經(jīng)濟為主要經(jīng)濟收入來源的古代，家族成員聚集而居，養(yǎng)老福利供給是以家庭和宗族集體為主要單位對老年人進行贍養(yǎng)，國家則以救濟類福利為主；在現(xiàn)代，公、私、社群三種支持力量基于自身的角色和功能，為農(nóng)民養(yǎng)老提供不同程度、不同范疇的福利。一個不可否認的事實是，當(dāng)前的農(nóng)村在大力推行工業(yè)化和城市化的過程中，農(nóng)村人口特別是農(nóng)村青年勞動力不斷外流，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)人口驟降、人口密度降低、留守老人數(shù)量攀升等人口問題，以及由此引發(fā)的一系列農(nóng)村經(jīng)濟、文化問題。這對農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老的公助、私助和社群支持體系造成一定沖擊，導(dǎo)致其福利供給功能失調(diào)，進而造成了農(nóng)民養(yǎng)老福利供給危機。那么地域過疏化下，具體的農(nóng)民養(yǎng)老福利危機是什么？其破解出路何在？結(jié)合當(dāng)前農(nóng)民養(yǎng)老福利的問題與可得性，分析過疏地域的福利供給何以可能，進而試圖重構(gòu)新時期的農(nóng)民養(yǎng)老福利供給共同體，對完善農(nóng)民養(yǎng)老福利體系有著重要意義。

二、地域過疏化下的農(nóng)民養(yǎng)老福利供給問題

作為問題，在過疏化背景下，農(nóng)民養(yǎng)老福利供給問題呈現(xiàn)出多種形態(tài)，其根源也較為復(fù)雜。其中既有農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展困境問題，也有人口流失的問題，當(dāng)然也有文化“墮距”的問題，不同因素導(dǎo)致農(nóng)民養(yǎng)老福利供給主體、供給手段、供給效果等都發(fā)生不同的影響。

其一，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)的非良性變化導(dǎo)致村落內(nèi)的老有所養(yǎng)難以實現(xiàn)。

地域過疏化現(xiàn)象源于農(nóng)村人口的外流，故最直接的社會結(jié)構(gòu)問題是人口問題。大量的中青年勞動力外流，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)留守兒童和留守老人涌現(xiàn)，農(nóng)村社區(qū)空心化和高齡化問題加重，進而形成了農(nóng)民養(yǎng)老福利供給問題。一方面，家庭中負有贍養(yǎng)老人和撫育子女責(zé)任的中青年一代外出，老年人需要依賴自身和配偶進行日常的生活照料，且來自子女和家庭成員的精神慰藉嚴重缺失，私助體系的福利供給能力削弱，家庭中的“老有所養(yǎng)”難以實現(xiàn)。另一方面，中青年作為村落的勞動力骨干和社區(qū)公共事務(wù)參與的積極分子，其在養(yǎng)老福利供給的村內(nèi)互助體系中發(fā)揮中流砥柱的作用，在福利生產(chǎn)和供給方面具有很強的活力與創(chuàng)造力。該群體的流失，村落內(nèi)的養(yǎng)老互助行為則需要老年人來提供，老年人受限于身體健康和行動能力因素，難以提供較高水平的互助和福利，村落內(nèi)社群體系的福利供給能力和供給量也隨之減弱。

此外，地域過疏化帶來的另一個人口問題是人口總量和密度降低，使得公助體系提供的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和資源難以有效利用。隨著國家對養(yǎng)老問題的愈發(fā)重視，政府在貧困救助、醫(yī)療健康、居家照料等方面為農(nóng)村老年人建立了逐步完善的養(yǎng)老保障體系，[8]提供了廣泛的養(yǎng)老福利和公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施。但當(dāng)前的政府福利主要是以行政村為單位進行供給的，在農(nóng)村社區(qū)人口密度減少和人口高度老齡化的情況下，社區(qū)成員對政府所建立的公共服務(wù)設(shè)施的利用效率低下，公共服務(wù)的人均成本不斷攀升。加之在部分農(nóng)村地區(qū)人口素質(zhì)不高，缺乏保護公物意識，對公共設(shè)施使用不當(dāng)，加速了公共設(shè)施的損壞。此外，中青年人口的外流使得政府福利在村級組織中的落實程度缺乏廣泛監(jiān)督。老年人的信息和資源獲取能力有限，對養(yǎng)老福利與相關(guān)政策缺乏了解，使得政府福利在村級組織的傳遞過程中無法有效、精準地落實給有需要的老年人，如當(dāng)前的低保、錯保問題，依然是政府福利過程中的難題。[9]這一系列消極反應(yīng)造成了以政府為載體的公助體系在福利供給時的危機，削弱了農(nóng)村服務(wù)福利發(fā)展的積極性與現(xiàn)實基礎(chǔ)。

其二，大部分村落集體經(jīng)濟發(fā)展水平不高導(dǎo)致社群體系的福利供給力減弱。

傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)以集體經(jīng)濟為主要經(jīng)濟收入來源，農(nóng)村勞動力的外流導(dǎo)致集體經(jīng)濟的保障功能，特別是土地保障的功能弱化。中青年勞動力人口外出，農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的生產(chǎn)、生活主要依賴于留守老人的自給自足和互助，而老年人的生產(chǎn)力受限于身體行動上的不便，村落內(nèi)部生產(chǎn)力和經(jīng)濟水平低下，集體企業(yè)難以有效經(jīng)營和營利，進而降低了社群體系自身的福利生產(chǎn)水平；同時，對于帶有集體性質(zhì)和村民共有性質(zhì)的集體企業(yè)和其他經(jīng)濟形式而言，勞動力人口的外流導(dǎo)致集體經(jīng)濟在運作過程中面臨嚴重的勞動力缺口和人才匱乏問題；此外，農(nóng)耕地和宅基地大量閑置，加之國家對農(nóng)村土地所有權(quán)“三級所有”的制度障礙，傳統(tǒng)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的保障作用大大削弱，土地流轉(zhuǎn)集中經(jīng)營的相關(guān)制度尚不完善，土地難以承擔(dān)持續(xù)、較高水平的養(yǎng)老保障作用，進一步降低了村落內(nèi)部的生產(chǎn)力。根據(jù)浙江省普查數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前村級集體經(jīng)濟呈現(xiàn)出諸如資產(chǎn)平均規(guī)模小且保值難度大、凈資產(chǎn)中債權(quán)回收難度大、經(jīng)營機制缺乏活力且村級收入偏低、支出剛性大且村級經(jīng)濟實力下降、資產(chǎn)缺乏保值措施且資產(chǎn)風(fēng)險加大、代理機制不夠完善等問題。[10]另據(jù)我個人入村調(diào)查情況看，村級集體經(jīng)濟富余的資金除個別村用于企業(yè)參股投資外，一般都以現(xiàn)金形式保留在銀行賬戶上，資本的運作未納入集體經(jīng)濟的視野。不少村干部反映，由于對外投資的風(fēng)險難以控制，以往的經(jīng)驗大多以失敗收場，所以，大多數(shù)村都以求穩(wěn)的心態(tài)對待集體經(jīng)濟的發(fā)展。村級集體經(jīng)濟的衰弱導(dǎo)致村落內(nèi)部的福利生產(chǎn)力大大削弱，社群體系的福利供給能力也相應(yīng)減弱。

其三，孝道文化的衰退導(dǎo)致了以家庭為載體的私助支持危機，功利主義和人情淡漠導(dǎo)致了以鄰里和村級組織互助為基礎(chǔ)的社群支持危機。

受儒家文化影響，我國一直以來奉行和推崇孝道文化與仁愛觀念。這一根植于人們心中的觀念也構(gòu)成了傳統(tǒng)養(yǎng)老福利體系的文化資本，人們將贍養(yǎng)老人和尊重老人視為義務(wù)，自發(fā)地為老年人提供經(jīng)濟支持、生活照料等養(yǎng)老服務(wù)。同時，在過去農(nóng)村人口聚集而居的時代，人們由于生產(chǎn)、生活不斷地同鄰里、家族成員建立聯(lián)系與交往，發(fā)展出錯綜復(fù)雜、相互交織的非正式支持網(wǎng)絡(luò)，為社區(qū)成員的問題解決、互幫互助提供強大的社會資本。在這些文化根基的支持下，私助體系和社群體系的養(yǎng)老福利供給支持得以持續(xù)和穩(wěn)固，并肩負著主要的福利供給責(zé)任。

地域過疏化現(xiàn)象形成的社會背景是城市化的推進，而從社會文化與心理角度來看，更深層次的原因同人們愈發(fā)關(guān)注自身利益有著不可分割的聯(lián)系。在城市化進程不斷推進的過程中，人們越來越注重自身發(fā)展與利益追逐，功利主義在一定程度上對傳統(tǒng)文化造成沖擊，孝道文化與集體意識式微。子女作為老年人養(yǎng)老的首要責(zé)任人，孝道觀念的缺失使其在經(jīng)濟贍養(yǎng)、生活照料和精神慰藉方面都不愿自發(fā)地為家中老年人提供力所能及的養(yǎng)老服務(wù)，低保錯領(lǐng)、子女住新房老人住危樓、侮辱和虐待老人等，農(nóng)村地區(qū)的贍養(yǎng)問題在近些年頻頻出現(xiàn)。在社群體系支持方面，勞動力人口外流打破了基于人們交往與聯(lián)系形成的非正式網(wǎng)絡(luò)，村落間成員的交往減少。加之對自身利益的關(guān)注使得社區(qū)成員間的互幫互助意識減弱，“各掃門前雪”的人情淡漠愈發(fā)顯著。由此，村落內(nèi)部的互助團體逐漸解體，社區(qū)成員對村落內(nèi)的福利價值認同感減弱，農(nóng)民養(yǎng)老福利供給可用的社會資本減少、福利供給成本加大。

三、地域過疏化下的農(nóng)民養(yǎng)老福利獲得：何以可能

地域過疏化引發(fā)了農(nóng)村地區(qū)人口、經(jīng)濟、文化等方面的社會問題，削弱了政府、家庭和社群體系為老年人提供養(yǎng)老福利的現(xiàn)實基礎(chǔ)，使得原本發(fā)揮主要供給功能的三大支持體系逐漸解體，為農(nóng)民養(yǎng)老福利供給帶來重重困境，進而出現(xiàn)了“地域過疏化下的農(nóng)民養(yǎng)老福利獲得與共同體構(gòu)建何以可能”的問題。在鄉(xiāng)村發(fā)展新形勢下，挖掘提升農(nóng)民養(yǎng)老福利質(zhì)量的可得資源與現(xiàn)實基礎(chǔ)，重構(gòu)養(yǎng)老福利支持體系有著重要意義。

第一，政府對養(yǎng)老問題高度重視，為農(nóng)民養(yǎng)老福利供給共同體的構(gòu)建提供堅實的政策基礎(chǔ)和資源保障。

盡管當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)對政府福利存在使用效率低下的問題，但隨著人口老齡化問題的加重，國家越來越重視老年人的養(yǎng)老保障問題，尤其是在農(nóng)村地區(qū)。近年來，國家頒布了一系列相關(guān)政策，從居家照料、醫(yī)療衛(wèi)生、體育健康等方面完善農(nóng)民養(yǎng)老福利體系。如2017年國務(wù)院頒布的《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》，提出“積極培育為老服務(wù)社會組織，依托農(nóng)村社區(qū)綜合服務(wù)中心(站)、綜合性文化服務(wù)中心、村衛(wèi)生室、農(nóng)家書屋、全民健身等設(shè)施”，為老年人提供豐富多彩的關(guān)愛服務(wù)等，從制度層面保障了農(nóng)村老年人的養(yǎng)老福利。《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》指出，“建立以企業(yè)和機構(gòu)為主體、社區(qū)為紐帶、滿足老年人各種服務(wù)需求的居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”，“鼓勵境外資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，鼓勵個人舉辦家庭化、小型化的養(yǎng)老機構(gòu)，社會力量舉辦規(guī)模化、連鎖化的養(yǎng)老機構(gòu)”[11]。同時，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、財政物資補貼等方面也不斷地向農(nóng)村地區(qū)傾斜，如公共食堂、文化禮堂建設(shè)等，為養(yǎng)老福利的完善提供堅實的物質(zhì)資源保障。制度完善與福利擴大的雙重保障，蘊含了政府對農(nóng)民養(yǎng)老問題的高度重視與積極應(yīng)對，為破解當(dāng)前農(nóng)民養(yǎng)老福利供給問題、提升公助體系的福利質(zhì)量、構(gòu)建完善的養(yǎng)老福利供給共同體提供了堅實的現(xiàn)實基礎(chǔ)。而如何充分、有效地分配和使用政府福利，促進同私助體系和社群體系福利支持的互動是有待進一步思考的問題。

第二，農(nóng)村集體經(jīng)濟尚存、政府對村級組織的嚴格管理以及國家對鄉(xiāng)村文化開始重視鞏固了社群體系在養(yǎng)老福利供給方面的經(jīng)濟基礎(chǔ)、治理體制與文化根基，為發(fā)展社群體系福利提供了可能性。

首先，集體經(jīng)濟作為傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)的主要經(jīng)濟收入來源，是村落內(nèi)成員基本生活得以保障的重要經(jīng)濟基礎(chǔ)。勞動力人口的外流，集體經(jīng)濟的生產(chǎn)組織逐步解體，集體經(jīng)濟的保障功能岌岌可危。盡管集體經(jīng)濟的保障功能面臨著很大問題，但在大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，集體經(jīng)濟組織仍然存在，且隨著國家對這一問題的重視，近年來推行了多項措施，以多種形式鞏固和發(fā)展集體經(jīng)濟，如多地頒布了《扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展試點的指導(dǎo)意見》《關(guān)于支持村級集體經(jīng)濟發(fā)展壯大的若干措施》等政策，提出從支持村集體挖掘自身資源潛力、扶持村集體發(fā)展農(nóng)林業(yè)和休閑業(yè)等方面，以培育村集體內(nèi)部的新的經(jīng)濟增長點，加大財政支持力度與創(chuàng)新資金投入方式發(fā)展集體經(jīng)濟，在很大程度上推動了集體經(jīng)濟發(fā)展的活力和創(chuàng)造力，進而為其在養(yǎng)老福利供給中的經(jīng)濟保障功能發(fā)揮提供可能性。

其次，養(yǎng)老福利和公共服務(wù)設(shè)施利用效率的低下，同村級組織的自治不當(dāng)有著一定聯(lián)系。自新農(nóng)村建設(shè)大力推進以來，國家為農(nóng)村建設(shè)提供了大量的發(fā)展資源，也開始注重對村級組織的管理，包括對領(lǐng)導(dǎo)班子的任用與考核、設(shè)立村民監(jiān)督條例等，對村級組織和領(lǐng)導(dǎo)干部的行為進行監(jiān)督，使其在公共服務(wù)供給、公共事務(wù)管理、政策落實和福利傳遞方面受到一定的約束，進而提高其對養(yǎng)老福利的落實。

最后，農(nóng)民養(yǎng)老福利供給中社群支持減弱的文化背景是村落文化的落沒、集體認同觀念和鄰里觀念的淡薄。這一思想基礎(chǔ)的淡漠，使得社群體系在福利供給時的社會資本削弱，并將部分福利供給責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到政府、家庭等主體，增加了福利供給的成本。近年來，國家開始注重農(nóng)村地區(qū)的精神文明建設(shè)，積極開展鄉(xiāng)村文化建設(shè)，鼓勵村落內(nèi)的鄰里互助活動等，為鄰里互助意識的發(fā)展和鄉(xiāng)村人情社會的重構(gòu)提供了契機。政府對新農(nóng)村建設(shè)的一系列措施，增強了社群福利供給在經(jīng)濟、治理體制和文化方面的基礎(chǔ)，為社群體系的福利完善提供了可能性。而如何挖掘社群內(nèi)部的積極性與創(chuàng)造力，使其提供自發(fā)性的、可持續(xù)性的養(yǎng)老福利支持，以及如何同政府、家庭有效協(xié)作，打好養(yǎng)老福利供給的組合拳，是有待進一步思考的問題。

第三，家庭養(yǎng)老作為主要的養(yǎng)老方式，當(dāng)前尚為多數(shù)社會成員所接受與認同。

即使孝道文化在當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)逐漸式微，但家庭養(yǎng)老在人們養(yǎng)老觀念的首要性和家庭成員對老年人的贍養(yǎng)意識仍然存在。加之當(dāng)前社會對孝文化的宣傳與重視，為私助體系的福利提升和福利共同體的構(gòu)建提供了文化資本。傳統(tǒng)仁愛觀念與孝道文化的缺失是引發(fā)養(yǎng)老問題的思想根基，也是導(dǎo)致家庭福利供給力下降的重要原因。隨著前期農(nóng)村老人贍養(yǎng)、老人虐待問題的頻繁出現(xiàn)，國家愈發(fā)意識到孝文化和敬老文明的重要性。近年來，國家推行了一系列措施，弘揚和發(fā)展傳統(tǒng)文化，如將常回家看看寫進法律，從制度層面界定了家庭成員在陪伴、照料方面的福利責(zé)任。孝文化的重拾，在一定程度上強化了家庭成員的尊老敬老觀念，為私助體系的養(yǎng)老福利質(zhì)量提升，構(gòu)建完善的養(yǎng)老福利供給共同體提供了一定的思想基礎(chǔ)和文化資本。

四、農(nóng)民養(yǎng)老福利供給共同體的構(gòu)建：何以為之

通過分析當(dāng)前農(nóng)民養(yǎng)老福利問題破解的可得資源，發(fā)現(xiàn)政府、家庭和社群體系從不同角度、不同層次為福利供給體系的完善提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)，構(gòu)建合作、互補的政府—家庭—社群體系三元福利供給共同體具有可行性和必要性。

第一，明確政府在公助體系保障老年人的基礎(chǔ)性福利的角色定位。

以政府為載體的公助體系，是農(nóng)民養(yǎng)老福利的政策制定者、福利供給者和福利行為規(guī)制者，是保障老年人的基礎(chǔ)性福利。

首先，政府作為政策制定者和福利供給者，對農(nóng)村公共服務(wù)和養(yǎng)老福利供給在量與質(zhì)上的提升負有責(zé)任。一方面加大對農(nóng)村社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給，發(fā)展養(yǎng)老福利的量。當(dāng)前，我國尚處于農(nóng)村建設(shè)和養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)發(fā)展階段，在農(nóng)村公共服務(wù)的供給方面仍存在諸多缺漏，且受限于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平，實現(xiàn)公共服務(wù)的全面覆蓋存在困難。由此，結(jié)合地方發(fā)展與資源可得性，開辟農(nóng)村社區(qū)的公共服務(wù)供給領(lǐng)域與范圍，為老年人提供更廣泛的福利。另一方面，在加大公共服務(wù)供給力度的基礎(chǔ)上，提高基礎(chǔ)設(shè)施的利用率，提升養(yǎng)老福利供給的質(zhì)。這就要求政府在提供福利時，避免全國范圍內(nèi)的一刀切，而是綜合考慮當(dāng)?shù)乩夏耆说膶嶋H需求、地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和資源可得性，以實現(xiàn)福利供給的供需配對，將公共服務(wù)資源最大化利用。對于資源使用效率低下的問題，當(dāng)前浙江省農(nóng)村建設(shè)的行政村合并實踐是降低公共設(shè)施人均成本、提高公共資源利用率的有效途徑。各地可根據(jù)地區(qū)發(fā)展情況與地域范圍，在農(nóng)村地區(qū)建設(shè)合理規(guī)劃、合適規(guī)模的公共服務(wù)設(shè)施與場所，發(fā)展福利供給的增量與質(zhì)量。

其次，大力弘揚孝道文化，引導(dǎo)、培育社會的尊老敬老文明，從軟文化建設(shè)方面，夯實農(nóng)民養(yǎng)老福利供給共同體的文化根基。通過電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、新媒體等形式，在公共平臺、村落內(nèi)部廣泛宣傳孝道文化，樹立公眾的孝道意識和敬老觀念。

最后，政府作為福利供給共同體中的監(jiān)督者，通過立法、問責(zé)等強制性手段對家庭和社群體系的福利落實進行硬性約束。對家庭福利的監(jiān)督，當(dāng)前尚未形成具體的法律條文，來規(guī)定家庭成員的贍養(yǎng)程度和最低責(zé)任，僅有倡導(dǎo)性建議，為部分家庭成員逃避贍養(yǎng)責(zé)任創(chuàng)造了外部條件。因此，建立強制性的贍養(yǎng)責(zé)任評估體系和相應(yīng)的懲戒措施有現(xiàn)實的必要。[12]當(dāng)前，較多先進國家使用了列舉法的形式對子女的養(yǎng)老行為做出說明和限制。如德國規(guī)定子女必須將國家法定假期的三分之一時間用在陪同和照料父母上，瑞典等北歐國家規(guī)定子女和父母見面的次數(shù)、時間和地點，甚至對子女和父母交流時的忌語也加以限制。參考這些做法，可將列舉法應(yīng)用到農(nóng)村家庭最低養(yǎng)老責(zé)任的界定中，如將“常回家看看”的“常”操作化為具體的指標(biāo)，包括子女看望老人的次數(shù)、頻率和時長等；將不道德的養(yǎng)老行為加以列舉，如在生活照料方面，規(guī)定言語上不得辱罵、傷害老人，在行為上不得遺棄、毆打老人等。在規(guī)范性法律形成的基礎(chǔ)上，加強對家庭養(yǎng)老行為的規(guī)制。建立并暢通老年人的申訴機制，對家庭養(yǎng)老中的不道德行為加以約束，并建立相應(yīng)的行政、司法懲戒措施。

對社群體系福利供給的監(jiān)督方面，建立村級組織和領(lǐng)導(dǎo)班子問責(zé)機制，將村落內(nèi)部公共服務(wù)和養(yǎng)老福利落實情況同領(lǐng)導(dǎo)班子的績效考核掛鉤，對社群體系的福利落實進行強制性規(guī)制與約束。可以一定地域范圍內(nèi)的行政村為單位劃分片區(qū)，在每個片區(qū)設(shè)置專門的基層工作人員，負責(zé)定期考核村落內(nèi)的福利供給和落實情況；建立相應(yīng)的考核指標(biāo)，如低保落實情況、公共設(shè)施使用情況、農(nóng)村建設(shè)專項資金使用情況、群眾滿意度等；同時，建立群眾反饋與申訴機制，為老年人和農(nóng)村社區(qū)成員提供表達意見和爭取利益的渠道。

第二，明確家庭在私助體系對老年人養(yǎng)老的物質(zhì)性福利和服務(wù)性福利供給上負有首要責(zé)任的角色定位。

以家庭為載體的私助體系，是農(nóng)民養(yǎng)老福利供給的第一責(zé)任人，對老年人養(yǎng)老的物質(zhì)性福利和服務(wù)性福利供給負有首要責(zé)任，包括對老年人進行經(jīng)濟贍養(yǎng)、生活照料和精神慰藉，多方位保障老年人的養(yǎng)老生活。同公助福利和社群福利相比，家庭的養(yǎng)老福利有著特殊性，其供給者通常限定于以配偶和子女為主的家庭成員，故私助體系的福利支持有著不可替代的地位。伴隨著農(nóng)村家庭照顧者外流與孝道文化衰退問題，當(dāng)前家庭福利供給在量與質(zhì)上存在較大缺失，完善私助體系的福利供給有必要性與現(xiàn)實緊迫性。

從樹立福利供給觀念與提升福利供給質(zhì)量兩方面完善私助體系的福利支持。一方面，重拾孝道文化，樹立贍養(yǎng)老人的意識與觀念。老年人作為家庭系統(tǒng)中的重要成員，為家庭的生產(chǎn)活動、子女贍養(yǎng)和教育等做出了很大的貢獻，在家庭的代際支持方面仍發(fā)揮著不可替代的作用。在老人需要贍養(yǎng)的階段，家庭成員應(yīng)當(dāng)將孝道文化內(nèi)化于心、外化于形，為老年人提供力所能及的服務(wù)。另一方面，從質(zhì)與量上提升家庭福利的供給。農(nóng)村人口的外流，大大降低了家庭養(yǎng)老的供給水平和質(zhì)量，特別是在服務(wù)性福利方面。即使外出農(nóng)民工可以為老年人提供足夠的資金支持，卻很難保障農(nóng)民養(yǎng)老的生活照料和精神慰藉，使農(nóng)民養(yǎng)老在這兩方面出現(xiàn)較大的缺失。對此，家庭成員需要在保證老年人養(yǎng)老基本物質(zhì)需求的基礎(chǔ)上，根據(jù)家庭經(jīng)濟狀況適當(dāng)提升經(jīng)濟贍養(yǎng)水平，以提升老年人的養(yǎng)老生活質(zhì)量，滿足老年人高層次的需求；同時，盡量做到“常回家看看”，為老年人提供盡可能的生活照料與陪伴；在條件不允許的情況下，通過手機、電話、網(wǎng)絡(luò)等形式向老年人提供盡可能的關(guān)懷。

第三，明確社群體系為老年人提供經(jīng)濟、生活互助、精神關(guān)懷等補充性福利的角色定位。

以集體經(jīng)濟、村級組織、鄰里為載體的社群體系支持，是農(nóng)民養(yǎng)老福利供給共同體的重要補充者，在政府基礎(chǔ)性供給和家庭主導(dǎo)性供給基礎(chǔ)上，以經(jīng)濟收入、公共養(yǎng)老服務(wù)和互助性服務(wù)等形式，為老年人提供經(jīng)濟、生活互助、精神關(guān)懷等補充性的福利。具體來說，補充責(zé)任的第一維度是指集體經(jīng)濟為農(nóng)民養(yǎng)老提供經(jīng)濟收入來源，在家庭成員物質(zhì)供養(yǎng)不足時為老年人的基本養(yǎng)老保障提供重要補充，也是老年人追求高層次需求滿足的重要經(jīng)濟支撐。補充責(zé)任的第二維度體現(xiàn)在村級組織對政府福利進行傳遞與落實，并組織開展村落內(nèi)的公共服務(wù)與集體性活動，對老年人的家庭福利補充以生活照料、精神慰藉等提供服務(wù)供給。補充責(zé)任的第三維度是鄰里作為村落內(nèi)部重要的非正式網(wǎng)絡(luò)，以在社區(qū)成員交往與互動中形成的社會資本為載體，為農(nóng)村老年人提供低成本、便利的養(yǎng)老福利，在農(nóng)民養(yǎng)老福利供給共同體中發(fā)揮著重要的補充作用。

從發(fā)展集體經(jīng)濟、強化政府福利落實、培育村落內(nèi)部的互助觀念三方面完善社群福利的角色。

一是刺激集體經(jīng)濟的發(fā)展，提升村落內(nèi)部自生的福利生產(chǎn)力。在鄉(xiāng)村地域過疏化的情況下，集體經(jīng)濟的養(yǎng)老經(jīng)濟保障功能受到挑戰(zhàn)。保障集體經(jīng)濟的安全性與穩(wěn)定性，進一步刺激集體經(jīng)濟的發(fā)展，提升村落內(nèi)部自生的福利生產(chǎn)力，在當(dāng)前形勢下尤為重要。土地保障功能弱化作為其中最突出的問題，破解的關(guān)鍵在于突破國家對農(nóng)村土地所有權(quán)“三級所有”的制度障礙，通過土地入股、使用權(quán)流轉(zhuǎn)等方式實現(xiàn)農(nóng)村閑置耕地和宅基地集中是一種較為可行的途徑。一方面政府建立相關(guān)政策以引導(dǎo)建立和規(guī)范農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，使閑置土地通過集中化運作得以高效率使用；另一方面將土地支配權(quán)下放，賦予村級組織經(jīng)營和處置閑置耕地的權(quán)利。當(dāng)農(nóng)民工外出時，可與村委會簽訂協(xié)議，協(xié)調(diào)土地使用年限與價格，村委會將閑置土地集中后以承包方式或在村內(nèi)集中經(jīng)營。[13]以此解決土地閑置造成的浪費，提高集體經(jīng)濟的收入。此外，對于受限于農(nóng)村人口外流而導(dǎo)致的個體戶、集體企業(yè)等其他形式的集體經(jīng)濟發(fā)展困境，可通過創(chuàng)新集體經(jīng)濟發(fā)展方式、爭取政府財政支持、探索新興產(chǎn)業(yè)集體型企業(yè)、引入多元化的市場機制等方式，開發(fā)集體經(jīng)濟的發(fā)展?jié)摿驮鲋的芰Γ瑸槲嗟耐獬銮嗄昊貧w家鄉(xiāng)發(fā)展經(jīng)濟提供激勵，更為村落內(nèi)的老年人養(yǎng)老提供高質(zhì)量、穩(wěn)定和持續(xù)的經(jīng)濟支持。

二是強化政府政策的落實，將政府福利轉(zhuǎn)化和落實到位。村兩委在公共服務(wù)和養(yǎng)老福利傳遞中，要做到公平、公開、透明，將相關(guān)的政府政策以政策講解、上門科普、線上普及等形式完整地傳達給老年人，包括享受條件和福利水平等內(nèi)容，使其悉知享有的權(quán)利與福利；在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時，應(yīng)充分考慮村落發(fā)展實際，包括老年人的需求程度、建設(shè)的必要性、資源的可得性等，對公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)做出合理規(guī)劃，使公共服務(wù)資源得以有效利用。

三是培育村落內(nèi)部的鄰里意識與互助觀念，重新構(gòu)建和鞏固社群福利支持的社會資本，增強社群體系內(nèi)部的福利互助力。地域過疏化下的村落內(nèi)部認同感建構(gòu)，是發(fā)展社群福利支持的重要基礎(chǔ)。而鄰里及其他非正式群體的福利支持，是農(nóng)民養(yǎng)老福利供給體系中低成本、高效益的主體，推動鄰里在農(nóng)民養(yǎng)老福利供給中的作用發(fā)揮，[14]有足夠的必要性和優(yōu)勢。因此，廣泛開展農(nóng)村社區(qū)的孝文化建設(shè)和鄰里活動，如積極開展農(nóng)村敬老月活動、組織孝文化楷模和“文化家庭”評比，提升社區(qū)的文化自信，培育社群福利的文化資本；舉辦鄉(xiāng)村鄰里活動節(jié)、社區(qū)鄰里趣味大賽、鄰里關(guān)愛送溫暖活動等，為社區(qū)成員提供文化娛樂、公共服務(wù)的同時，促進社區(qū)成員的交往與聯(lián)系，提升成員對村落的認同感與歸屬感；建立、發(fā)展老年協(xié)會，鼓勵有能力的老年人參與社區(qū)活動，促進老年人同社區(qū)成員的聯(lián)系和交往，豐富精神生活的同時發(fā)展社會支持網(wǎng)絡(luò)；開展鄰里互助活動，建立時間銀行、志愿服務(wù)時長等機制，鼓勵有能力的低齡老人、婦女和青年為高齡老人提供生活照料和精神慰藉服務(wù)，以正向激勵的形式在農(nóng)村社區(qū)內(nèi)形成良好的養(yǎng)老互助氛圍。更重要的是，憑借代際間的養(yǎng)老互助，形成良性運行的社會資本，可以在一定程度上降低其他養(yǎng)老供給主體的養(yǎng)老成本。

綜上，構(gòu)建以政府、家庭和社群體系為核心的農(nóng)民養(yǎng)老福利供給共同體存在較強的現(xiàn)實必要性與可能性。在該福利共同體中，三者承擔(dān)不同的角色與功能，以政府為載體的公助體系提供基礎(chǔ)性和兜底性福利；以家庭為載體的私助體系承擔(dān)著首要的養(yǎng)老責(zé)任，提供全方位的養(yǎng)老福利；以集體經(jīng)濟、村級組織和鄰里為載體的社群體系則提供非正式的補充性福利。破解地域過疏化中的農(nóng)民養(yǎng)老福利供給問題，需要聯(lián)動政府、家庭和社群體系三方力量，包括政府完善農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)體系、弘揚孝道文化和強化對家庭、社群體系福利供給的監(jiān)督；家庭樹立孝道觀念和福利供給意識、提升福利供給質(zhì)量；社群體系發(fā)展集體經(jīng)濟、強化政府福利落實、培育村落內(nèi)部的互助觀念三方面完善農(nóng)民養(yǎng)老福利三大支持體系在福利共同體的角色與功能。同時，在農(nóng)民養(yǎng)老的生活照料、健康管理等服務(wù)中引入市場化機制有利于養(yǎng)老資源得到高效運作，有利于滿足老年人高層次和多樣化的養(yǎng)老需求。推動社會組織介入農(nóng)民養(yǎng)老供給，有利于以專業(yè)化、低成本的優(yōu)勢補充政府、家庭、社群組織以及市場在農(nóng)民養(yǎng)老供給中的空缺和不足。

總之，發(fā)展農(nóng)民養(yǎng)老福利供給的多元主體，提升多元主體的養(yǎng)老供給能力，對完善農(nóng)民養(yǎng)老供給體系、提升農(nóng)民的幸福感、獲得感和安全感既具有可行性，也具有操作性。