20年來基層治理單元社區與疫情防控研究

都俊竹

近年來，社區在中國現代化治理體系中占有越來越重要的地位。“國家治理體系的現代化首先是完善社區治理，因為社區是社會的基礎單位，而治理能力的現代化來源于基層治理體制與機制的創新和發展。”[1]黨的十九大報告指出，“要進一步加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。”[2]社區在日常社會生活中日益發揮著重要的作用，而在重大突發事件發生時，特別是重大疫情發生后，作為疫情防控的基層單元，社區成為疫情防控中的一線組織，在預防、控制、減損、止損及救助方面發揮其他治理主體不可替代的作用。2000年以來，特別是2003年非典型性肺炎(SARS)疫情爆發以來，學術界對疫情及其社區防控給予越來越多的關注，并取得一定的研究成果。為此，對20年來社區與疫情防控相關研究成果進行梳理分析，并對未來相關的研究加以展望，以就教于方家。

一、“防控第一線”：社區在疫情防控中的作用

習近平在北京市調研指導新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作時強調，“社區是疫情聯防聯控的第一線，也是外防輸入、內防擴散最有效的防線。把社區這道防線守住，就能有效切斷疫情擴散蔓延的渠道。”[3]重大疫情爆發，迅速成為重大公共衛生事件，防疫成為一切社會生活的重中之重。在全國乃至全球疫情防控過程中，不同社會組織發揮著各自的作用。但作為基層社會組織的社區在防控疫情擴散、服務和保障基層民眾生產生活方面具有不可替代性，其在應對疫情期間的作用率先為學術界所關注。

2003年，非典型性肺炎肆虐中國及多個國家，成為全球性的公共衛生事件，其高傳染率和死亡率引起各國高度重視。在如何防范這一罕見病毒方面，各國政府采取多種措施積極應對，學術界在對如何遏制病毒進一步傳播以及人員救治方面進行學理分析，部分學者對社區在防疫過程中的作用進行了研討，并把它上升到一定的高度。薛瀾、張強“從危機管理的角度分析了SARS在中國的演變過程和三個特點”，并提出了“‘政府功能、媒體與公眾溝通、社會網絡以及法律’等當代中國危機管理體系的一個基本框架”，指出，“在治理單元上，建立以社區為主的社會基層結構。在過去計劃經濟的體制下，國家的基礎組織形態往往以單位形式存在，國家通過組織嚴密的單位體系就可以打贏人民戰爭”。[4]

有學者對社區在突發公共衛生事件中的作用進行研究，“從預防、控制、減少危機損失、維護社會穩定、充當政府和民眾的橋梁以及社會監督和善后幾個方面系統地提出了社區在突發公共衛生事件中的作用”[5]。賈小鵬認為，“社區在新冠肺炎疫情防控中發揮了重要作用，疫情考驗并拓展、延伸了社區的新功能，社區在基層治理中的定位、優勢、重要性也將日益凸顯。”[6]對于突發衛生事件中社區的功用，做了進一步的研究。

田毅鵬則將中國當下正在展開的社區抗擊新冠疫情阻擊戰置于“國家社會治理體系和治理能力現代化的總體系統中加以審視”，認為這次疫情爆發后“以基層街居為基礎建立起來的社區網格化治理憑借其基礎性和覆蓋性等優勢，發揮了關鍵作用。在疫情襲來之際，基層政府果斷迅速地將常態意義上的社區網格升級為社區抗疫的‘超級網格’，通過黨政機關工作人員‘綁定性’下沉到街居，構建起超級網格的‘主網’；同時還與社會組織、駐區單位、物業公司建立起密切協動關系，編織起社區超級網格中的‘輔網’。在社區展開全面疫情排查，及早發現疫情，切斷病毒的傳播鏈，有助于保持社區的秩序和穩定”。[7]把社區抗擊新冠疫情與國家治理體系現代化聯系起來，對于完善治理體系，充分發揮社區功能有一定的指導意義。面對疫情，黨中央要求通過強化社區防控網格化管理來打好疫情防控阻擊戰。關于如何發揮這一新興城市治理模式的優勢，有學者提出“要實現疫情網格防控的精細化”“實現疫情網格防控的信息化”“實現疫情網格防控的社會化”“注重疫情網格防控的服務性”等措施，進而在“在社區防控網格化管理過程中，堅決打贏疫情防控阻擊戰”。[8]

面對全球突發的各類公共衛生事件，學者們從社區抗逆力角度探討其在應對健康威脅方面的作用，認為“增強社區的抗逆能力對于提高社區的自保自救能力乃至提升整個社會的風險管理水平都具有重要的意義”。“社區抗逆力是一種基于社區自身資源的防災抗災能力，分析社區抗逆力必須首先考量評價指標，通過評價指標的選取與計算，能得出社區的抗逆力系數，以比較不同社區的抗逆力水平。社區抗逆力的評價指標是指既能反映社區抗逆力的構成要素，又能用數學的方法進行量化分析的變量，從定性的角度來說，人口因素、經濟因素、制度因素和物理結構等方面構成影響社區抗逆力的指標體系。”[9]因此，學者們建議“立足于研究社區抗逆力，明確其概念及內涵，將社區抗逆力理論應用于突發公共衛生事件的應對，為進一步做好評估社區應對突發公共衛生事件的能力提供理論基礎，并提出了提高社區抗災能力的相關政策建議。”[10]

總而言之，學術界對于社區在防控重大疫情方面的作用是有一定共識的，這也是學者們研究的重點領域之一。

二、預防及管控：社區的疫情應對

學術界在評估社區疫情防控作用的基礎上，一部分學者開始研究疫情暴發過程中社區應如何發揮作用，即社區應對疫情的措施，希冀為疫情防控提供科學、有效、切實可行的方案。

王俊敏通過分析抗擊SARS實戰，對社區在疫情中如何應對提出自己的看法，認為社區作為基礎防線，應“自覺建設政府主導的協作型政社關系；社區基礎需要盡快打實，社區管理體制需要盡快理順；城市社區自治目標的實現還有待時日；社區還是要強化一定的邊界”[11]。許亮文等認為“社區有一支職業化的社區工作隊伍，有固定的機關、醫院等機構，能開展和協調社區工作；社區內人群相對穩定，便于管理”，是整個社會預防和抵御SARS的重要組成部分，因此“社區要調動一切力量，嚴格監控，積極開展如愛國衛生運動、健康教育等工作”，這樣才能有效“防制SARS的發生和擴散”。[12]這是學者們面對重大疫情，社區如何采取相應措施的探索性研究成果。

新冠肺炎疫情爆發以來，“全國城鄉社區組織及其社區工作者、志愿者始終堅守在一線陣地，成為社區疫情防控的最美逆行者和最美守護者”。有學者認為，在社區工作者、志愿者的積極配合下，“黨中央、國務院及相關部門通過系列制度建設指導社區疫情防控工作，城鄉社區組織與社區工作者、社區社會組織與居民志愿者、社會組織與社會工作者則成為社區疫情防控的行動力量，并共同呈現了社區疫情防控實踐探索的整體景象”。但在疫情逐步得到控制，抗疫取得初步勝利的基礎上，應該進一步強化社區的作用，在此基礎上，“還需要深入做好社區工作者支持性服務、社區困難人群專業性服務、社區應對重大公共衛生事件經驗總結以及反思重大疫情防控體制機制等具體工作和發展性工作”。[13]唐燕在“分析我國社區主要類型及其差異化治理模式的基礎上，結合新型冠狀病毒肺炎疫情期間的城市社區工作，探討了疫情應急期間社區治理面臨的關鍵問題和挑戰，并從城鄉規劃和公共衛生視角提出優化社區治理、保障城市公共衛生健康的具體做法與途徑，為完善推進我國社區規劃建設和基層治理給出相應思考”[14]，對社區進一步應對疫情獻計獻策。

有學者選取具體社區作為個案進行研究，考察城市社區如何因應疫情的管控。如李娜認為，“非典”的出現，“影響到政府、單位、社區和社會的每個成員，把整個社會卷入到一種無可逃逸的緊急狀態之中”。在“非典”這一重大的緊急狀態面前，“在中國社會特殊的基層管理體制基礎上建立的基層防疫體系，成為組織和動員所有社會成員的最有效機制”。在北京，作為國家與社會交匯的重要場域——城市社區自主實行了多項防治“非典”的措施，并開始建立基層防控體系——基層網格防控體系，“對社區防控非典型肺炎工作的動員和組織機制做出了明確安排:劃定和規范了防控工作中，社區單位與社區基層黨組織的關系，社區與居民的關系，以及將各類居民主體納入到防控動員機制中的工作方式”。[15]這在非典防控過程中富有成效，值得借鑒和推廣。吳宗友、丁京則以安徽省Y縣城C社區疫情防控實踐為例，分析了大規模城鎮化推動的城市空間重組給疫情防控帶來的挑戰，并“提出城市社區疫情防控的基本策略，即建章立制輔以精細化管理，嚴控物理空間的越軌行為；協同適應，營造社區共同體，筑牢群防群治的社會基礎；擴展心理空間，釋放情緒壓力；凈化網絡空間，維護輿情健康與信息透明”[16]等具體措施。

有學者還從社區衛生服務在處理突發事件過程中的職能和作用入手，“結合社區的自身特點，對社區處理突發事件進行SWOT分析，以便對社區衛生服務建設提供一些寶貴的意見”[17]。

疫情期間流動人口的管控直接關系到疫情防控的成敗，而社區在人口流動管控中最為直接、具體。因此，疫情爆發后社區如何管控流動人口也成為學者研究的課題，如吳曉、張瑩對“新冠肺炎疫情下結合社區治理的流動人口管控”進行研究，認為“在新冠肺炎疫情所引發的公共衛生危機之下，充分關注和重點保護我國數以億計的流動人口，并讓這一易感人群遠離成為‘受害者+傳染源’的雙重風險，無疑是一項至關重要而又充滿挑戰的工作”，因此“以規模龐大的農民工群體為典例，針對其不同的就業方向和差異化的居住空間，結合社區治理探討了疫情下流動人口有效保護和分類管控的綜合策略”，“這不僅有利于公共衛生危機的應對和‘健康中國’的建設，也有利于實現新型城鎮化背景下‘農業轉移人口的市民化’”。[18]

學術界關于社區防控疫情具體措施的研究，一方面豐富了現有研究領域，另一方面也為當前新冠肺炎疫情社區防控提供借鑒。

三、白璧微瑕：社區疫情防控之不足

疫情爆發具有不可預見性、高傳染性以及高破壞性，大規模擴散性以及不同疫情的差異性加大了應對突發疫情的難度，這也為基層社區的疫情防控設置了層層障礙，增加了社區防控的難度，從而導致了一部分社區在疫情防控問題上出現了一定的失誤甚至是錯誤，有的失誤和錯誤還產生一定的負面影響，影響群眾對社區的認同。基于此，學者們對社區疫情防控存在的問題亦予以關注，并有針對性地進行研究，以期提升社區疫情防控能力，提高工作效率，增加群眾的滿意度。

疫情來襲，不容半點遲緩，社區應對疫情，講究的是實效，亦講究的是有效性，因此學者們對社區疫情防控的有效性進行分析和研究，易外庚、方芳、程秀敏以“新型冠狀病毒肺炎疫情這一公共衛生危機事件為背景，通過對城鄉社區觀察和深度訪談的實證研究方式，重點研究疫情防控中社區治理模式的實踐，從社區治理失靈和有效性角度進行多維度分析，對社區治理中主體參與、制度機制、資源配置的實踐有效性進行梳理和歸納”，認為“政府主導、基層組織及居民扮演角色主體是對疫情有效控制的關鍵因素，國家及地方性的政策制度和治理機制是社區治理有序的基礎”，但在“提升社區治理有效性必須對城鄉社區治理的主體性問題、非政府組織參與方式、社區居民主體意識提升、有效治理評估體系等方面應進行反思和探討”。[19]

面對突發公共衛生事件的危機管理，政府固然要發揮主體作用，但是，政府亦非萬能，在危機處理中需要社會各界的支持。“社區作為部分社會職能的承擔者和主要社會力量及資源的承載者，恰好能夠滿足政府的需要，進而顯示出它在突發公共衛生事件中的重要作用”，但是，“社區的這種重要的作用在我國還沒有得到充分的重視，對社區在突發公共衛生事件中作用的系統分析和研究還比較匱乏”。[5]這有待于我們進一步思考和研究，并加以完善。

李超凡對社區應對疫情的不足進行了梳理，認為部分社區存在“社區防疫體系不健全，應急能力顯得力量不足，不能有效地把握疫情控制；協調能力欠缺，沒有足夠的能力應對突發公共衛生事件；缺乏資金支持，社區衛生服務硬件及人員配備欠缺；最重要的是社區衛生服務保障體系發展相對滯后，對突發公共衛生事件的嚴重性認識不足，沒能從根本上把重醫輕防的觀念轉變過來”[20]。因此，在社區防控疫情過程中其有效性還有一定的提升空間。

有學者以部分社區作為個案加以研究，反思社區在抗疫防疫中存在的不足。如耿曙、胡玉松以上海社區“抗非”動員為背景，觀察突發事件中的國家—社會關系。研究表明，“上海的‘抗非’工作幾乎都由國家主導，居民僅被動配合，自發參與度極其有限。”研究者經過調查發現，在具體策略上，“國家一方面透過主流媒體的調控，掌握‘議題建構’渠道；另一方面則借助社區建設的配合，節制‘社會參與’渠道，從而在應對突發事件的過程中，強化了國家的合法性和掌控力，構筑了‘國強社弱’的制度格局”。[21]田毅鵬則認為，“在非常狀態下建立起來的帶有應急性的社區抗擊疫情體系也存在著特定的局限性。如何調適超級網格中多主體間的互動關系，如何將常態時期積累起來的治理經驗轉化為非常時期抗擊疫情的社區治理行動，如何通過社區抗擊疫情體系構建切實提升國家社會治理體系和治理能力的現代化，成為亟待解決的治理難題。”[7]

張京祥對現行疫情防控中社區工作中的不足加以剖析指出，“面對突如其來的新冠肺炎疫情，一方面我們再次看到了舉國體制的效率與巨大能力，同時把中國基層社會治理的蒼白與無力也充分暴露出來。”“許多鄉村采用的‘堅壁清野’‘恩斷情絕’式治理方式顯得過于粗暴簡單，而聚集了60%國民的城鎮社區治理則顯然更是缺位、低效的：大家封閉在家除了接收官方有限的信息外，更多則是面對網絡上大量難辨真假的信息，還有就是窗外不時傳來的居委會巡回廣播。 以實現國家治理體系與治理能力現代化的要求來審視，這充分說明我國當前城鎮基層社區的治理是極其薄弱的——只有自上而下的行政管理，但是嚴重缺乏有自組織能力、有韌性的基層治理，屬于典型的‘強干弱枝型’治理結構。”[22]

可見，學者們對疫情防控中社區工作存在的不足進行了一定的總結和反思，以求在此后社區的相關工作中加以避免或改進。

四、幾點思考

綜上，我們不難發現，學術界對疫情及其社區防控這一研究領域給予越來越多的關注，并取得一定的研究成果，其中不乏高質量的具有指導意義的論文，但是考察20年來的相關研究成果，尚存在如下問題：

第一，現有學術研究成果對疫情期間社區活動的反思性研究總體數量缺乏，尤其是專業層面、高層次學者所撰寫的具有普遍指導意義的文章并不多見，對于社區在抗疫過程中的作用以及具體應采取的措施關注過多，而對社區抗疫活動的失誤和不足反思不夠，沒有對社區工作中的不足進行科學合理的反思。例如有的社區工作人員在疫情發生時反應滯后，疫情防控過程中人文關懷不足，疫情防控過程中反應過度等問題沒能給予應有的關注，一些研究僅僅停留在一般性的社區工作經驗總結上，研究的深度和廣度均有待于進一步加強，這不利于推進和改進社區治理工作。

第二，研究成果不具有持續性，過多集中于疫情爆發期間，其他時間研究成果又過于有限，無論數量和質量，都下降明顯。非典時期，研究成果相對集中，但是非典過后，相關研究領域沒有得到學者應有的重視，直到這次新型冠狀病毒肺炎疫情爆發，相關研究才再次進入研究者的視域，這不利于積累研究經驗，產出高質量研究成果。

第三，現有研究成果只關注中國國內的研究領域，僅就中國社區的作用、措施以及反思進行相關研究，忽視國際學術界同領域專家的研究成果，忽視與國際同行專家的合作與研究，未能借鑒其他國家的社區防疫經驗和教訓進行比較研究，疫情數據缺乏國際數據的支持，特別是世界衛生組織的有價值的數據，這在后續研究中應予以重視。

針對以上存在的問題，通過對現有學術成果的梳理，思索社區與防疫工作的未來發展需要，特提出以下建議：

首先，學者們應對社區與疫情防控這一研究領域進行常態化研究，將其作為本人固定的研究領域，即進行長時段的追蹤與研究，而不僅僅成為疫情爆發后的權宜之舉。雖然不同時期疫情會有差異，但總體而言社區應對疫情的措施萬變不離其宗，常態化探討社區關于疫情防控的經驗和教訓是非常必要的。

其次，學者應采取理論和實踐相結合的方式進行研究，即不僅僅根據現有統計數據進行研究，而應深入社區進行調查和訪談，采集第一手資料和數據，產出真正適用于基層社區防疫工作的研究成果，真正具有現實指導意義。

再次，開展國際合作，與有相關疫情研究經驗的國外學者進行學術交流與合作，借鑒國際社會社區疫情防控的經驗和教訓，關注國際專業機構數據統計，切實引入科學合理的數據統計和研究方法，切實推進相關研究的深入。