我國高校信訪工作法治化研究

黃娉婷

(廣東輕工職業技術學院創業學院，廣東 廣州 510300)

從我國高校信訪工作發展歷程和現實作用來看，信訪工作法治化在妥善化解高校發展過程中出現的各類矛盾、推進高校穩步發展等方面發揮著不可替代的重要作用。準確把握我國高校信訪工作的發展歷程、當前特征和現實意義，一定意義上關系到我國高校的和諧，甚至關系到我國社會的穩定。

一 追本溯源：我國高校信訪工作法治化的發展歷程

隨著社會各界對信訪問題的持續關注，學界也對我國信訪制度的歷史發展脈絡進行了廣泛研究。從本土敘事的角度看，浦興祖以“制度—參與”為視角，將信訪制度歸為人民直接參與的制度性建設。他認為，從1951年6月政務院頒發的《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》開始，我國的人民信訪制度就已形成，此后按照召開全國信訪工作會議的時間邏輯線索，將信訪制度的歷史變遷劃分為四個階段[1]。應星則主要從“制度—功能”的角度，將信訪制度的歷史演變劃分為三個階段：一是大眾動員型信訪(1951—1979)，信訪功能多為揭發問題和落實政策；二是撥亂反正型信訪(1979—1982)，信訪功能主要是平反冤假錯案；三是安定團結型信訪(1982年至今)，信訪功能主要轉變為調解和救助[2]。于水等從“語境”的角度入手，將信訪劃分為“革命—動員”(1927—1978)、“改革—穩定”(改革開放至今)兩個主要階段[3]。筆者認為，我國高校信訪制度的演變過程大致可劃分為三個階段：從1949年新中國成立到1978年改革開放伊始；從1979年改革開放正式拉開帷幕到1995年《信訪條例》開始實施；1995年《信訪條例》開始實施后的全新階段。

1949年至1978年是我國高校信訪工作的初創時期。這一時期信訪工作的總基調主要以毛澤東的《必須重視人民來信》、政務院頒布的《關于處理人民來信和來訪工作的決定》為基礎，逐步確立了建國后我國群眾合法利益的表達渠道。由于這一時期的信訪工作受到“文化大革命”的影響，整個國家的政治活動幾乎陷入無序狀態，信訪活動受到政治事件的制約較大。每逢政治運動一開始，來信來訪猛增，其內容主要是揭發他人的問題；到運動后期及運動結束后相當一段時間里，反映運動中存在的問題或要求落實政策的信訪開始增多[4]。在高校信訪領域，由于1961年到1966年間國民經濟調整，民主氣氛隨之活躍，信訪工作逐漸受到重視，高校信訪機構也逐步建立起來，教育部和一些高等教育主管部門陸續設立了專門負責機構。但這一時期高校層面的信訪工作機構還沒有在全國范圍內普遍建立，設立專門信訪工作部門的情況仍不多見。同時，也沒有明晰的制度和舉措以處理高校信訪問題。在“文化大革命”的沖擊下，我國高教制度體系一度崩潰，高校信訪制度在這一階段發展進程緩慢應當說有著客觀的歷史背景。

1979年至1995年是中國高校信訪工作加速步入法治化軌道的時期。這一階段先后經歷了落實知識分子相關政策、清掃“文化大革命”后遺癥以及加強大專院校信訪工作力度的歷程。同時，社會主義法律體系更加完善，填補了很多領域的法律空白。文化大革命時期存在知識分子不受尊重的現象，因此該階段高校信訪工作的主要任務是落實知識分子政策。這一時期，工會在高校信訪工作中逐漸居于主力地位。政治風波過后，國家教育信訪的重點轉移到加強大專院校信訪工作上，國家出臺了一系列相關文件和政策，如《黨政機關信訪工作暫行條例(草案)》《關于進一步加強信訪工作的通知》《中共中央關于加強黨同人民群眾聯系的決定》以及《關于進一步加強教育系統信訪工作的幾點意見》等文件。這些文件的出臺，使我國高校信訪的工作重心轉移到“反映現實問題”上來，進一步推動了我國高校信訪工作法治化的進程，為提升高校信訪工作法治化的質量提供了可循依據，標志著我國高校信訪工作法治化進程進一步得到深化。

1995年之后，我國高校信訪工作面臨著新的形勢和特點。1995年頒布并于2005年修訂的《信訪條例》，是我國信訪工作邁向規范化、制度化的關鍵節點。在法治建設方面，1997年召開的黨的“十五大”明確將“依法治國”確立為我國的基本治國方略，并把“建設社會主義法治國家”確定為實現現代化的重要標志；2002年召開的黨的“十六大”對我國法制建設和立法工作提出新的目標，提出使“社會主義法制更加完備，依法治國的基本方略得到全面落實”；2007年黨的“十七大”提出全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家，并對加強社會主義法治建設作出了全面部署；2012年召開的黨的“十八大”進一步強調，要注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，保證人民依法享有廣泛的權利和自由。同一時期，國務院印發的《全面推進依法行政實施綱要》要求“切實解決人民群眾通過信訪舉報反映的問題”。在教育信訪領域，教育部先后出臺了《信訪工作規定》和《關于進一步加強教育系統信訪工作的幾點意見》，為高校信訪工作沿著法治化軌道運行提供了有力保障，使高校信訪工作法治化更有章可循。隨著改革開放步伐的不斷推進、利益格局的不斷調整，高校信訪工作面臨著一系列新的矛盾和問題，這就要求地方政府或教育主管部門必須圍繞《信訪條例》和《關于進一步加強教育系統信訪工作的幾點意見》等文件，制定相關具體政策進行正向引導。從全國范圍來看，四川省廣元市《蒼溪縣教育局關于進一步加強信訪工作的意見》、河南省三門峽市《關于依法打擊進京非正常上訪、纏訪、鬧訪等違法上訪行為的通告》等地方性規范性文件的出臺進一步完善了我國高校信訪工作法治化體系。

二 把握現狀：我國高校信訪工作法治化的當前特征

(一)信訪人結構復雜、信訪原因多樣

作為依據我國特殊國情而設置的一項實現公民利益表達和權利救濟的重要制度，信訪制度有著十分鮮明的中國特色。而高校中的信訪人之所以“上訪”，其本質原因就是試圖通過這一途徑來獲取或維護自身利益。當前我國社會利益格局不斷調整、高等教育事業改革深化發展，高校內部出現的諸多新矛盾、新問題難以解決，由此導致了高校信訪案件數量不斷增多且“上訪者”呈現結構復雜的局面。高校作為高級知識分子相對集中的場所，信訪人的主要構成除了有退休教職工和家屬外，還有許多文化素質高、維權意識強的在校師生，因此信訪人結構十分復雜。據一項統計數據顯示，所調查的66件信訪案件中，在校學生和在職教職工作為信訪人的案件數為28件，約占總數的42.4%；退休教職工或其家屬作為信訪人的案件數為29件，約占總數的43.9%；校外社會人員作為信訪人的案件數為9件，約占總數的13.6%[5]。究其原因，除了許多歷史遺留問題未能得到妥善解決之外，一些來自于教育領域的舉措也對教師與學生群體造成傷害。常常小至調整教師代課政策都會引起越級群體上訪事件，甚至有些地方釀成“教師集體罷課”等惡性群體事件。針對此類現象，當前許多高校信訪工作“一線部門”，如校長辦公室或學校信訪辦公室等，推出了相應的創新舉措，例如設置“校領導接待日”制度，由校領導與教職工、學生等面談，實地、及時地解決問題。

(二)“受訪人”處置偏差、“受訪部門”管理失當

當前，作為高校信訪工作直接“受訪人”的信訪干部多為學校處理行政事務的工作人員，“受訪部門”多以高校黨委辦公室或信訪辦公室為代表的職能部門為主。在“受訪人”層面，由于受理信訪事件在很多高校并非常態化工作，就造成了作為“受訪人”主體的工作人員形成“平時不出事”的慣性思維，但一旦出現“出事即大事”的突發狀況，又缺乏相應的工作經驗和應對辦法予以處理。與此同時，許多工作人員的崗位也并非專職處理信訪事件，同時要處理其他與黨務、校務相關的日常工作。在信訪事件形成的萌芽時期，由于擔心影響日常工作正常開展或承擔責任而不能正視信訪人的正當訴求，導致矛盾激化升級。此外，部分“受訪人”存在濃重的“官本位”思想，“門難進，臉難看，事難辦”成為了信訪事件解決的“腸梗阻”。在“受訪機構”層面，一些高校“受訪部門”本著歸口管理的美好愿景設置信訪條目，其目的是推進高校信訪工作程序化，推動信訪事件及時終結。但在實際操作過程中，不同程度上出現了各部門推諉扯皮、多頭管理的現象，遲滯了事件的解決。此外，高校方面也存在公開宣傳信訪法律法規力度不夠、處理問題程序不透明、未能合理設置法律援助機制、未能做到分類處理信訪事件和依法依規終結信訪問題的現實狀況[6]，如此一來，很可能會致使高校公信力缺失，從而使高校信訪工作法治化建設陷入“塔西佗陷阱”(Tacitus Trap)，導致越級上訪事件發生。針對這些情況，一些高校采取了包括“受訪人”全職化、素質能力提升、專業技巧培訓、大力宣傳相關制度和政策、信訪制度公開透明化、引入法律援助機制等措施，取得了良好效果。

(三)信訪渠道網絡化、便捷化

隨著信息技術的顛覆式發展，高校信訪主體得以快速掌握并應用以網絡為主陣地的信訪渠道，并將其作為“弱者的武器”來捍衛自身利益。這種效率高、效果好的新渠道迅速取代了傳統以書信等為主的信訪方式，信訪人也切實獲得了網絡化途徑所帶來的便利。針對客觀實際，自2016年7月1日起，國家信訪局開通了手機信訪平臺，許多高校也早就開通了網上信訪渠道，例如官方微博、微信、BBS論壇、PC端官網、移動端APP、郵箱等來直面問題，從而適應移動互聯的發展形勢，進一步拓寬信訪渠道，方便信訪群眾。信訪人可以通過投訴、辦理、查詢、跟蹤、監督、評價等流程對信訪問題進行全方位的跟蹤，真正將信訪工作嵌入互聯網，為信訪人帶來便利。據數據顯示，在開通手機信訪平臺的當月，在該平臺反映訴求人員的平均年齡為39.4歲，低于通過其他方式網上信訪人員。其中，20歲至49歲之間的中青年占80.1%[7]。另以新浪微博為例，截至2016年12月31日，已開通官方微博的高等學校1168個，粉絲量累計達2725萬，累計發博量達310萬條[8]，其中不乏關于教職工和學生反映并要求解決的問題，這種主動求新的做法也成為當前高校信訪工作法治化的特征。

三 秉要執本：我國高校信訪工作法治化的現實意義

(一)有利于我國高校信訪工作從“法制”向“法治”轉變

法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力現代化的重要依托，要實現國家治理體系和治理能力的現代化必須善于運用法治思維。隨著“依法治國”“依法治校”等理念的不斷深入推進，作為一種制度范疇，應當說當前高校信訪工作在“法制”層面上已形成了相對完備的體系。從信訪工作法制化進程的幾個關鍵節點來看，1951年，政務院頒發的《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》標志著我國信訪制度正式確立；1995年頒布和2005年修訂的《信訪條例》進一步從制度層面明確保護信訪人的合法權益是信訪工作的重點內容；2014年，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，把信訪工作納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規定和程序就能得到合理合法的結果。與此同時，教育部不斷結合教育系統信訪工作出現的新問題、新特征，先后頒布了《教育部辦公廳關于進一步加強新時期教育信訪工作的幾點意見》和《教育部關于進一步加強直屬高校信訪工作的通知》、修訂了《教育信訪工作規定》、制定了《教育部直屬高校(單位)信訪問題復查(復核)工作規定》，對新時期教育系統信訪工作提出明確要求，規范了教育系統信訪工作，強調了高校信訪工作沿著法治化軌道穩步前進的必要性。

當前，我國高校信訪工作在充分保障信訪人合理合法意志及行為的自由方面，還存在著諸多不足，甚至遲滯了學校綜合治理能力的提升，未能使高校信訪工作的良好預期功能充分顯現。因此，在當前我國高校教育體制改革，尤其是推進“雙一流高校”建設的大背景下，高校信訪工作法治化將著眼點從“法制”視角轉移到“法治”視角，有著重大意義。

(二)有利于我國高校信訪工作從“無序”向“有序”轉變

良好的秩序是一切美好事物的基礎。高校信訪工作堅持走法治化道路，其中重要的一點就是實現高校信訪工作從“無序”到“有序”的轉變。這里的“無序”主要指高校信訪工作內部諸要素間呈現出的缺乏秩序和規則的狀態。從本質上講，無秩序狀態必然導致混亂的結果，從而阻滯高校信訪工作的有秩序運作。現代高等教育工作存在于復雜的社會系統之中，因此高校信訪工作中存在的“無序”和“有序”狀態會隨著社會系統的變化而變化，并且在一定條件下相互轉化。針對臨時性問題和矛盾而制定政策和辦法這種帶有“運動式”特點的“軟法”雖然能短暫解決突出問題，但往往不具備更高層面的約束力，無法發揮持續性作用。因此，試圖讓高校信訪工作達到“有序”的狀態，就必須將其運作程序納入法治化的框架之中，通過一系列的“硬法”將高校信訪工作辦法和程序以法律法規的形式固定下來。以法治化的方式，致力于實現高校信訪工作從“無序”向“有序”轉變，為我國高校信訪工作法治化提供有力保障。

(三)有利于我國高校信訪工作從“善法”到“善治”轉變

立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治。高校治理是國家治理的重要內容，推動高校治理體系和治理能力現代化成為當前的緊迫任務和重大課題。作為高校信訪工作法治化的靜態前提，“善法”之所以被制定和遵循，其最終目標還是實現高校工作運行的“善治”狀態。可以說，信訪制度本身就是善治理念的初級表現形態。我國設立信訪制度，前提就是承認自己的執政能力尚有欠缺，以期通過信訪制度來聽取民意、集中民智，為人民造福。

從一定程度上來說，高校行政化已經成為高校信訪工作法治化的主要障礙。在強大的行政權力以及高校自身短視行為影響下，教職員工、學生等群體的權利受到不同程度的侵犯，導致各類新的、更加復雜的信訪問題屢有出現。因此，要在高校和師生良好溝通的基礎上構建高校信訪工作“善治”局面，把師生的權利落到實處，努力打造“服務型高校”的良好形象。使高校管理層與師生之間的交流由以往的“單向性”向“雙向性”轉變，已經成為高校信訪工作法治化的價值訴求。

四 結語

信訪工作千頭萬緒，必須發揮法治功能的正向引領作用，從而及時化解矛盾，維護社會和諧。習近平總書記強調：“加強法治建設，健全化解機制，不斷增強工作的前瞻性、系統性、針對性，真正把解決信訪問題的過程作為踐行黨的群眾路線、做好群眾工作的過程。”[9]高校作為我國重要的基層單位，其信訪工作是國家信訪工作的重要組成部分。而依法治訪，又是全面推進“依法治國”“依法治校”的重要一環。當前我國高校信訪工作出現許多新的特征、新的矛盾，對高校信訪工作法治化提出了嚴峻的挑戰。因此，客觀地分析高校信訪工作法治化的歷史進程、當前特征和現實意義，為推動高校信訪工作的法治化進程廓清思路，十分迫切。