社區公共服務設施配置研究進展與展望

周永根

(湖南省社會科學院社會學研究所，湖南 長沙 410003)

一 引言

隨著我國城鎮化快速發展，老齡化速度的加快，以及人們生活水平提高和生活質量的優質化、多樣化和休閑化，人們對社區管理服務水平以及質量的要求不斷提高。近年來，社區公共服務設施建設日益受到使用者、管理者和開發者的重視。2016年10月，民政部等16部委聯合印發《城鄉社區服務體系建設規劃(2016—2020年)》，提出要推進城鄉社區公共服務設施建設，按照每百戶30平方米標準配建城鄉社區綜合服務設施。2018年11月，《國務院辦公廳關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》中提出支持教育、醫療衛生、文化、體育、養老、嬰幼兒托育等設施建設，進一步推進基本公共服務均等化。

改革開放以來，在我國快速城鎮化的過程中，我國往往注重城市發展的速度和規模，而忽視城市發展的質量和效益，導致我國公共服務設施建設十分滯后[1]。滯后的公共服務設施建設已成為制約我國社區公共服務水平和質量提高的主要因素之一，也直接影響了城市的生產、人民的生活及城市的可持續發展。近年來，隨著城市化進程的加快、城市人口增長的加速、人民生活水平的提高和多樣化，人們對公共服務提出了更高的要求[2]。

社區公共服務設施是提高社區公共管理與服務水平和質量，以及滿足人民美好生活需要的物質基礎。推進社區公共服務設施建設是提高社區建設質量的物質基礎，也是提高社區管理服務水平和質量以滿足人們對美好生活追求的重要途徑。建立完善公共服務體系，為人們提供全面而有效的公共產品和服務，是我國現階段解決社會主要矛盾的必然選擇[3]。

二 國外社區公共服務設施配置研究

國外社區建設已逾100年，主要發達國家對社區公共服務設施建設十分重視，社區公共服務設施十分完善。國外普遍認為社區公共服務設施建設對于社區經濟和社會的發展以及人們生活質量和水平的提高起著重要作用，其相關研究也比較全面和深入。

第一，相關概念。國外社區公共服務設施概念相對比較寬泛，社區公共服務設施包括物質性設施(physical infrastructure)和社會性設施(social infrastructure)。其中，社會性設施不僅包括普遍意義上的公共服務設施(public facilities)，也包括社區服務和其他項目[4-5]3。社區公共服務設施是一個旨在提高人們的生活質量，包括設施、項目和社會網絡的復雜系統。有些地區也稱之為“硬”基礎設施(hard infrastructure)和“軟”基礎設施(soft infrastructure)。“硬設施”是指社區的水、氣、電、垃圾、交通等方面的物質設施，以及為社區進行經濟、社會和環境活動提供基本的物質條件；“軟設施”通常是一個不明確的指向對象，常指為居民提供的人性化服務設施，以提升技能、獲得知識及其滿足需求[6]7。

第二，社區公共服務設施配置。國外社區公共服務設施配置研究全面而深入，公共服務設施配置的分級和類別包括從社區(鄰里)層面[7]到國家層面[8]，覆蓋社區公共服務設施及其服務的各個領域，主要有健康食品供給設施[9-10]、可持續發展設施[11-12]、醫療衛生服務設施[13]、休閑娛樂服務設施[14]。公共服務設施的空間布局是社區公共服務設施配置的一個重要方面。社區公共服務設施的布局與居民對社區公共服務設施的利用有著密切關系，特別是公共服務設施的可達性與其利用程度密切相關[15]。因此，學者們對公共服務設施的空間布局優化及其模型展開了深入的研究[16]，如Vora(2015)運用GIS技術研究了公共服務設施布局優化[17]，Dell'Ovo等(2018)研究了醫療救助設施的優化策略[18]。

第三，綠色社區公共服務設施。近年來，綠色社區公共服務設施成為國外學界的研究重點內容之一。學者們普遍認為綠色社區公共服務設施對人類的身心健康和福祉以及社區的可持續發展起到了顯著的作用。如Gunwoo等(2019)研究認為經常親近和享用這些綠色設施有益于身心健康，也會產生對這些綠色設施的“場所依戀”；人們體育運動水平與到綠色基礎設施的多少、身體健康、綠色場所依戀之間呈正相關關系[19]。Pablo等(2019)認為各種類型的綠色設施能顯著增加幸福指數和減少壓力[20]。一些學者分析了重大項目綠色基礎設施的作用，認為綠色基礎設施與氣溫的下降和清新的空氣有著密切的關系。總之，這類綠色“軟”設施對社區可持續發展起著十分重要的作用[21]。

第四，社區公共服務設施的功能。發達完善的社區公共服務設施是滿足居民生活、學習、生產等方面需要的條件，教育、娛樂、就業、經濟實惠的住房和社會包容性設施等是建立富有活力和強大的社區的必須的基礎條件[22]。有效的社區公共服務設施有利于社區和個人的資本積累，有利于獲得長遠的發展和效益。人們越來越認識到娛樂設施、公園和公共空間是鄰里之間建立社交網絡的一種有效手段，提高人們的生活質量(quality of life)是城市社區規劃、建設和管理者關注的重點[23-24]15。社區公共服務設施如休憩場所、娛樂和文化設施服務對居民生活質量的提高十分重要[25-26]。研究還表明，娛樂設施的投資，對于社區居民尤其是對于青年人提高自尊、提高學業成績、改善健康和降低犯罪率有著重要意義[22]。從經濟角度來看，公共服務設施配置有其經濟效應，如對房地產價格有著較大的影響[27-28]。

第五，社區公共服務設施標準及其體系。澳、美等發達國家都非常重視社區公共服務設施標準和規劃，在社區公共服務設施標準方面的研究也頗為全面和深入。許多標準和規劃都闡述了社區公共服務設施標準體系對于社區公共服務設施建設的重要意義。反之，社區公共服務設施建設標準體系的缺失對社區健康發展有著極其不利的影響[29]14-16。如Casey(2005)以理論結合現實案例的方法分析了標準對社區公共服務設施建設的重要性，最后得出結論：標準是社區可持續發展的需要，必須加強社會性設施(social infrastructure)標準化[6]3-4。此外，很多學者從不同角度分析了社區公共服務設施標準體系的重要作用，如Carragher(2012)認為供水設施設計標準與供水效益有著密切的關系[30]，Matei(2003)研究了網絡設施在社區發展中的作用[31]。Gurran(2009)研究提出復雜、模糊的公共服務設施標準體系對公共服務設施建設有著諸多危害[29]89。

三 國內社區公共服務設施配置研究

近10多年來，國內社區公共服務設施配置日益受到政界和學界的普遍關注和重視，理論研究和建設實踐都取得了較大的進展，其研究主要集中在以下方面。

第一， 概念與內涵。目前，國內學界大多采用我國《城市居住區規劃設計規范》(2016)關于社區公共服務設施的概念，即公共服務設施是居住區配建設施的總稱，應包括教育、醫療衛生、文化體育、商業服務、金融郵電、社區服務、市政公用、行政管理等八類設施。此外，很多學者也對社區公共服務設施進行了界定。熊光詳(2007)提出社區公共服務設施是指那些為了便利社區居民生活、滿足身心健康發展需要、方便社區管理而建設的相關“硬件”服務設施和“軟件”服務設施[32]12。萬旦斐(2008) 將社區公共服務設施定義為主要為滿足居民生活需要所配套建設的，為居民服務和使用的各類設施[33]2；丁一(2010)將公共服務設施定義為城市居住區中除了居住建筑之外的，為居民生活提供生活配套設施的各類建筑或場地、設施[34]3。綜合學者們對此概念的定義，可以歸納為以下兩個特點：從公共服務設施的目的看，是為了滿足居民生活所需[35]60；從內容看，一般是以“居住建筑”為界限，公共服務設施是指居住區中除居住建筑之外的為居民生活提供配套服務的各種建筑、場地和設施[36]。

第二，類別與項目。許多學者從不同的角度對公共服務設施的類別進行了劃分，這些分類方法可以概括為八類法、四類法、三類法。八類法是按照設施使用性質劃分，將公共服務設施分為教育、醫療衛生、文化體育、商業服務、金融郵電、社區服務、市政公用和行政管理及其他社區服務設施八類[37]；四類法即根據設施屬性、建設主體操作習慣將其分為四類：生活服務設施、市政公用設施、公共服務設施、與居民生活相關的其他服務類設施[38]4-5；三類法是將城市社區服務設施分為生活服務設施、市政設施和公共服務設施三大類[39]。以上幾種分類方法中，八類法根據公共服務設施使用性質劃分，這種劃分依據比較客觀、合理，且分類比較細致，我國大多數學者進行社區公共服務設施分類時，主要采用八類劃分方法，實務界在具體的公共服務設施規劃和配置中，也主要采用八類法。

第三，選址與布局。在社區公共服務設施的選址與布局技術和方法上，學者們越來越傾向于將GIS、大數據、信息技術、數學模型等運用到設施配置中來[40-41]。例如，運用模糊評判法對公共自行車站點設立的適合程度進行驗證[42]；將基于 GeoCA的城市擴張模型引入到傳統的選址模型中，構建了動態的公共服務設施選址模型[40]；基于公共產品空間布局決策支持系統優化公共服務設施的空間布局[41]；基于Pareto多目標遺傳算法，構建Pareto多目標遺傳算法選址模型[43]；通過手機信令、POI等大數據對公共服務設施現狀及其優化路徑進行了探討[44]；利用GIS技術對社區文體設施的選址和布局進行優化[45]；運用Ripley’s K函數理論和K函數法分析公共服務設施的空間關系[46]。近年來，公共服務設施可達性受到國內學界的關注，并取得了比較豐富的研究成果。湯鵬飛等(2017) 利用潛能模型評價公共服務設施的可達性[47]。李浪姣等 (2017)針對不同類型公園的服務能力分別采用合適的可達性計算方法，從住房、社區和街道三個尺度分析了城市公園和社區公園的可達性[48]。

第四，分級與規模。居住區和社區級別的劃分是設施類別和項目確定的前提，社區公共服務設施的類別和項目應根據不同社區級別的不同予以確定。當前，社區配套設施的規劃配置中，對社區分級主要有以下幾種：一是以“街道—社居委”兩級社區為單元[49；二是劃分為“居住區—坊”兩級[50]；三是劃分為“市級—區級—居住社區級—基層社區級”四級[38]。此外，還有學者引入規劃管理單元概念，將城市劃分成以1-3平方千米城市單元為單位的片區[51]6。

第五， 措施與策略。學者們根據各地社區實際情況，提出了相應的公共服務設施配置措施與策略。總體而言，公共服務設施的規劃建設要堅持問題導向，實現城鄉均等化發展，并重點從設施供給、空間配置和實施保障三方面落實。已有研究提出了諸多公共服務配置措施與策略，主要有：劃分階段，重點推進[54]；堅持系統性思維方法，完善投入機制，實現配置均等化[52-53]；細分規模，實現標準下沉[54]；因地制宜，實現差異化配置[55-57]；運用信息技術，加強管理，提高效率[58]，將大數據、通信和信息技術等新的手段運用于公共服務設施管理[59-60]；提高參與程度，健全參與供給機制，完善規劃體系[61]；理性規劃、動態調整，采取多元手段以提高供給效率，基于居民需求實現差異化供給，運用構建慢行系統以提高設施共享性等優化策略[62]；梳理結構，分類配置[63]；擴大供給，突出特色；集約資源，加強整合[64]；拓展渠道，提高效能[65]；完善評價體系，推進設施有效使用評估[66-67]。

四 結論與展望

(一)研究結論

國外特別是發達國家的社區公共服務設施建設比較先進，對其的研究比較全面而深入。國外學者比較關注公共服務設施的布局、功能、可達性、標準體系及其綠色設施建設等方面的研究。概括起來，國外關于社區公共服務設施配置的研究有以下特點：一是社區公共服務設施配置理念比較先進，強調社區公共服務設施的綠色、生態、人性化等理念，十分注重綠色環保、人性關懷和可持續發展等理念在規劃設計中的應用。近年來，國外學者十分關注綠色社區公共服務設施、設施的可達性等有關生態、人性化設施的研究。二是研究內容比較全面深入和成熟，國外關于社區公共服務設施配置的研究既包括社區“硬設施”，又包括社區的“軟設施”，即注重居民服務的社會性設施(social infrastructure)的研究；內容涉及到各個層面和領域，包括配置類別、項目、分級、方法、標準等。三是研究方法比較科學客觀，國外學者將規劃學、管理學、統計學、地理學等多學科方法運用到社區公共服務設施配置研究中來，根據相關理論、事實數據、相關案例開展研究，相關研究結論比較客觀、可靠。

近10多年來，社區公共服務設施日益受到國內學界和實務界的普遍關注和重視，建設實踐和理論研究都取得了長足的進展，研究內容涉及背景、概念內涵、類別項目、選址布局和分級規模等方面，基本上涵蓋了社區管理服務設施配建的各個方面內容。然而，我國社區建設起步晚、時間短，且受我國經濟基礎和管理服務變革的影響，社區公共服務設施理論研究和實踐都處于起步和快速發展階段。相對國外研究而言，我國社區公共服務設施實踐和理論研究還不深入和不成熟，主要表現在設施配置的以下幾方面：其一，基礎理論研究不夠全面深入。如公共服務設施的概念，我國大多數學者和實際操作者沿用《城市居住區規劃設計規范》(2002)提出的概念，而此概念并不完善，一些學者對此概念的定義也大同小異。相對國外的相應定義——社會性設施或軟設施概念(social/soft infrastructure/facilities)而言，這些概念均忽視了社區服務、軟環境等“軟設施”，略顯狹隘和淺薄。其二，配置理念關注不夠。我國目前關于社區公共服務設施的綠色、生態、人性化等理念及其應用十分欠缺，還處在追求數量和速度的粗放型發展階段，這勢必給未來造成得不償失的后果。其三，研究內容尚待深入。關于社區公共服務設施配置機制、內容、布局、公平性、效率和效益等方面的研究均比較缺乏。在社區公共服務設施配置類別的劃分和項目的設置方面，國標和地標都有所規定，但仍不能適應當前快速發展的社區管理服務的實際需要。已有研究對設施類別的劃分比較復雜和模糊，對公共服務設施配建指導性不強，甚至導致管理者和設計規劃者在實際操作中無所適從。在設施的選址與布局方面，一些學者將信息技術、數學模型和GIS技術方法運用到設施配置中來，使得配置更加科學、合理、精準，但實際操作中需與當地自然條件、人文環境、地方勢力等其他因素綜合考慮，而這些方面的理論研究還不夠。在公共服務設施配置的公平性方面，當前我國社區類型多樣，居民風俗習慣不一，因此對公共服務設施的需求各異，但已有的關于公共服務設施如何體現公平性的研究還十分薄弱。在公共服務設施配置的效率和效益方面，盡管已有研究利用相關技術對社區文體設施的選址和布局優化、設施的可達性進行了研究，但公共服務設施的使用效率和效益方面的相關研究還十分欠缺。

總之，較之澳、美、加等發達國家追求生態、環保、質量、效益的集約型社區管理服務設施配置發展方式而言，現階段我國還處在追求數量和速度的粗放型社區管理服務設施配置發展階段。國標、地標和相關規范尚不完善，理論研究尚不充分深入，尚不能滿足當前我國快速發展的社區管理服務需求。

(二)研究展望

我國社區管理服務設施建設力度大，發展速度快，目前正處于加速發展態勢，但標準體系不完善，配置質量效益較低，相關理論研究比較薄弱。當前，對于加快社區公共服務設施建設主要應加強以下方面的研究。一是加強對綠色、生態、人性化等配置理念的研究，如加強配置綠色環保、以人為本和人性關懷等理念的研究，并將這些理念貫徹落實到社區公共服務設施配置、標準制定和修改、規劃建設的全過程。二是探索社區公共服務設施配置機制，主要是規劃設計配建的公眾參與制度和機制；設施配置的評價制度和機制；使用者、管理者和開發者等相關利用者的協調機制等，以最大限度實現配建為民。三是加強設施配建選址布局技術研究，繼續將地理信息系統(GIS)、計量數學模型和計算機信息技術等技術方法運用到設施配置中來，并結合具體社區公共服務設施配建的自然條件、人文環境、地方勢力等其他因素統籌規劃、合理布局、優化配置。四是加強社區為基本單元的設施配置標準規范制定和修改工作，主要是加強設施配置的分級、類別、項目和選址布局研究，以及城鄉、區域社區間標準規范差異性和均衡性互補協同研究，推進社區公共服務設施配置標準化。特別是目前我國以社區為基本單元的設施配置標準規范尚需建立和完善，未來需加強推進社區公共服務設施配置標準下沉的研究。五是加強公共服務設施公平性的研究。要結合社區類型、當地居民的風俗習慣以及居民的需求，用好用足相關國家和地方標準，配置中注重公共服務設施在數量、空間分布、效能等方面的公平性。六是加強公共服務設施配置的效率和效益研究。社區公共服務設施的配置既要考慮社區公共服務設施的選址、布局和可達性，也要充分考慮當地居民的實際需求，配置居民切實需要的公共服務設施，提高公共服務設施的使用效率和效益。